ECLI:NL:CBB:2009:BJ9441

College van Beroep voor het bedrijfsleven AWB 09/108 2 oktober 2009 5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006 Uitspraak in de zaak van: A en B en C, te D, appellanten, gemachtigde: mr. P. Stehouwer, advocaat te Leeuwarden, tegen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, gemachtigden: drs. M. Star en mr. E. Bootsma, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen. Appellanten hebben bij brief van 19 januari 2009, bij het College binnengekomen op 20 januari 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 december 2008. Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen een besluit van 4 juni 2008, waarbij verweerder de bedrijfstoeslag van appellanten voor het jaar 2007 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld. Bij brief van 19 maart 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Bij brief van 11 mei 2009 hebben appellanten hun standpunt, op verzoek van het College, nader toegelicht. Verweerder heeft hierop gereageerd bij brief van 26 mei 2009. Op 3 juni 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij A, bijgestaan door de gemachtigde, is verschenen. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. 2. De grondslag van het geschil 2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang: “Artikel 22 Steunaanvragen 1. Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor de onder het geïntegreeerd systeem vallende rechtstreekse betalingen in waarin, voorzover van toepassing, worden vermeld: - alle percelen landbouwgrond van het bedrijf, (…) - het aantal en het bedrag van de toeslagrechten, - alle andere bij deze verordening of door de betrokken lidstaat voorgeschreven gegevens. (…) Artikel 40 Gevallen van onbillijkheid (…) 4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld: a) het overlijden van de landbouwer, b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer, c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast, d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf, e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen. Artikel 44 Gebruik van de toeslagrechten (…) 4. De Lidstaten kunnen, in naar behoren gemotiveerde gevallen, de landbouwer machtigen om zijn aangifte te wijzigen, mits de aangifte beperkt blijft tot het totale aantal hectaren waarvoor toeslagrechten zijn toegekend en de aangifte beantwoordt aan de voorwaarden voor de verlening van van de bedrijfstoeslag voor het betrokken areaal. Artikel 145 Uitvoeringsbepalingen Volgens de in artikel 144, lid 2, bedoelde procedure worden uitvoeringsbepalingen voor deze verordening vastgesteld. Zij omvatten met name: (…) k) de wijzigingen die in de steunaanvraag kunnen worden aangebracht, en vrijstelling van de verplichting om een steunaanvraag in te dienen; (…)” Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang: “Artikel 2 Begripsomschrijvingen Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: (…) 11. „verzamelaanvraag”: de aanvraag om rechtstreekse betalingen op grond van de bedrijfstoeslagregeling en de andere oppervlaktegebonden steunregelingen (…) Artikel 12 Inhoud van de verzamelaanvraag 1. De verzamelaanvraag moet alle gegevens bevatten die nodig zijn om te bepalen of aanspraak op steun kan worden gemaakt, en met name: (…) c) ten behoeve van de bedrijfstoeslagregeling, de identificatie van de toeslagrechten volgens het in artikel 7 bedoelde identificatie- en registratiesysteem, uitgesplitst in braakleggingstoeslagrechten en andere toeslagrechten; (…) 2. Ten behoeve van de identificatie van de toeslagrechten als bedoeld in lid 1, onder c), van het onderhavige artikel wordt op de overeenkomstig artikel 22, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten volgens het in artikel 7 van de onderhavige verordening bedoelde identificatie- en registratiesysteem, zulks met een uitsplitsing in braakleggingstoeslagrechten en andere toeslagrechten(…) Artikel 15 Wijziging van de verzamelaanvragen 1. Na de uiterste datum voor de indiening van de verzamelaanvraag mogen individuele percelen landbouwgrond die eventueel gepaard gaan met de overeenkomstige toeslagrechten en die nog niet in de verzamelaanvraag zijn aangegeven voor welke van de oppervlaktegebonden steunregelingen ook, aan de verzamelaanvraag worden toegevoegd mits de in de betrokken steunregelingen gestelde eisen in acht worden genomen. (…) Artikel 19 Verbetering van kennelijke fouten Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend. Artikel 21 Te late indiening 1. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 72 wordt bij indiening van een steunaanvraag in het kader van de onderhavige verordening na de desbetreffende termijn een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend. (…) Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen. (…)” Artikel 55 van de Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang: “1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, tweede lid, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen, maakt gebruik van de verzamelaanvraag. 2. Voor de verzamelaanvraag maakt de landbouwer gebruik van een door de minister vastgesteld formulier dat door de landbouwer volledig en naar waarheid is ingevuld, ondertekend en gedagtekend. 3. De verzamelaanvraag wordt in de periode van 1 april tot en met 15 mei ingediend bij DR. (…)” 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - Appellanten hebben op 10 mei 2007 het formulier Gecombineerde opgave 2007 (hierna: de Gecombineerde opgave) bij verweerder ingediend. - Verweerder heeft bij brief van 10 januari 2008 meegedeeld dat hij het verzoek van appellanten van 26 oktober 2007 om de Gecombineerde opgave zo te mogen aanpassen dat ook de percelen 1 tot en met 20 voor uitbetaling van toeslagrechten in aanmerking komen, niet zal inwilligen. - Bij besluit van 4 juni 2008 heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellanten vastgesteld op € 41374,18. Daarbij is hij uitgegaan van een goedgekeurde oppervlakte van 34.50 ha. - Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 18 juni 2008 bezwaar gemaakt. - Vervolgens heeft verweerder, na een op 16 oktober 2008 telefonisch gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen. 3. Het bestreden besluit Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen. Het verzoek om de aanvraag te mogen wijzigen is gedaan op 27 oktober 2007. Dit is dus gebeurd nadat de indieningstermijn voor de Gecombineerde opgave op 15 mei 2007 was verstreken, terwijl het ook niet ingediend was binnen de op 11 juni 2007 verstreken kortingstermijn. Op grond van artikel 21 van Verordening (EG) nr. 796/2004 kan de aanvraag in deze situatie niet meer gewijzigd worden, tenzij er sprake zou zijn van een kennelijke fout. Daarvan is geen sprake nu de aanvraag niet onlogisch of innerlijk tegenstrijdig is ingevuld. Het staat de landbouwer immers vrij slechts een deel van zijn toeslagrechten te laten uitbetalen. Het is niet aan verweerder om zich in de motieven te verdiepen die een aanvrager kan hebben om zijn toeslagrechten al dan niet uit te laten betalen. Aan artikel 44, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 komt geen zelfstandige betekenis toe. Artikel 15 van Verordening (EG) nr. 796/2004 regelt uitputtend wanneer het mogelijk is een aanvraag te wijzigen. Deze periode loopt tot en met 15 mei en wordt vervolgens verlengd met de daarop volgende kortingsperiode. Beide verordeningen zijn van gelijke rangorde en artikel 15 van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt dan ook niet opzij gezet door artikel 44, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003. Het beroep op het evenredigheidsbeginsel kan niet slagen nu artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de daarmee samenhangende belangafweging beperkt is voorzover dit uit een wettelijk voorschrift voortvloeit. Een dergelijke beperking is hier aanwezig nu Verordening (EG) nr. 796/2004 dwingend en uitputtend voorschrijft binnen welke termijn een aanvraag voor de uitbetaling van toeslagrechten moet worden ingediend. Slechts bij een kennelijke fout of overmacht kan hiervan worden afgeweken. Van overmacht of buitengewone omstandigheden is hier niet gebleken. Ook het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan niet slagen. Appellanten hebben wel percelen opgegeven voor uitbetaling van toeslagrechten. Er was dus een verzoek om uitbetaling. Dit is niet identiek aan de situatie dat een landbouwer in de Gecombineerde opgave heeft aangegeven dat hij zijn toeslagrechten wil gebruiken, maar vervolgens helemaal geen kruisjes zet op het overzicht gewaspercelen ten teken dat hij percelen wil benutten voor uitbetaling van toeslagrechten. 4. Het standpunt van appellanten Appellanten hebben ter ondersteuning van hun beroep, samengevat, het volgende aangevoerd. Appellanten hebben bij vraag 3A van de Gecombineerde opgave aangekruist dat zij hun toeslagrechten willen laten uitbetalen. Dit kan slechts zo gelezen worden dat zij al hun toeslagrechten (dat wil zeggen 98,31 toeslagrechten en niet slechts 34,50) wensten te benutten. Dit klemt temeer nu appellanten in 2007 44,81 rechten hebben bijgehuurd. Dat is natuurlijk niet gebeurd met het oogmerk deze niet te laten uitbetalen. Ten onrechte heeft verweerder het verzoek van 26 oktober 2007 om de aanvraag te mogen aanpassen niet opgevat als een verzoek om de aangifte te mogen wijzigen op grond van artikel 44, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003. Eveneens ten onrechte heeft verweerder het niet plaatsen van een kruisje achter de percelen 1 tot en met 20 niet aangemerkt als een kennelijke fout. Het is evident dat van een kennelijke fout sprake is. Daarnaast is geen enkele plausibele reden te bedenken waarom appellanten een groot deel van hun toeslagrechten niet zouden willen benutten. De wijze van invullen van vraag 3A in combinatie met het aantal toeslagrechten dat is toegekend en de wijze van invulling van het overzicht gewaspercelen in onderling verband bezien, duidt onmiskenbaar op een kennelijke fout. Dat volgt ook uit het feit dat er een complete pagina op het overzicht gewaspercelen abusievelijk niet is aangekruist en de volgende pagina wel. Ten slotte is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het (communautair) evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel genomen. Wat dat laatste betreft hebben appellanten aangevoerd dat zij op dezelfde wijze willen worden behandeld als degenen die bij vraag 3A “ja” hebben aangekruist, maar geen kruisjes hebben gezet op het overzicht gewaspercelen. In dat laatste geval wordt namelijk wel een kennelijke fout aangenomen. 5.1 Appellanten hebben op 10 mei 2007 bij verweerder een verzamelaanvraag ingediend. Op het daarbij behorende Overzicht gewaspercelen hebben zij op de eerste pagina 20 percelen grasland met een totale oppervlakte van 80.48 ha opgegeven en op de tweede pagina vijf percelen maïs, één perceel pootaardappelen en twee percelen grasland met een totale oppervlakte van 36.81 ha. In de verzamelaanvraag hebben appellanten aangegeven dat zij hun gewone toeslagrechten willen laten uitbetalen. Op het overzicht gewaspercelen hebben zij slechts op pagina 2 bij de vijf maïspercelen en de twee graspercelen aangegeven dat zij deze voor de uitbetaling willen gebruiken. Deze percelen beslaan een oppervlakte van in totaal 34.50 ha, zodat daarop 34,50 toeslagrechten kunnen worden uitbetaald. Voor appellanten waren op 15 mei 2007 98,31 toeslagrechten geregistreerd met een gezamenlijke waarde van € 124.499,78, zijnde € 1266,40 per recht. Appellanten hebben, toen zij ontdekten dat per vergissing op pagina 1 van het overzicht gewaspercelen geen kruisjes achter de graspercelen waren gezet, verweerder bij brief van 26 oktober 2007 verzocht hun aanvraag te mogen aanpassen. Verweerder heeft dit verzoek niet gehonoreerd. Gelet op het moment waarop dit verzoek gedaan werd, zou alleen de mogelijkheid bestaan om het te honoreren als in de zin van artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 sprake was van een kennelijke fout, die door de bevoegde autoriteit werd erkend. 5.2 Appellanten hebben aangevoerd dat verweerder op basis van artikel 44, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 over de mogelijkheid beschikt hen te machtigen hun aangifte te wijzigen. Verweerder ontkent over die mogelijkheid te beschikken, omdat zijns inziens aan genoemd artikel naast het bepaalde in artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 over de mogelijkheid om kennelijke fouten te verbeteren, geen zelfstandige betekenis toekomt. Het College overweegt dat ingevolge artikel 145, onder k, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 uitvoeringsbepalingen moeten worden gemaakt betreffende de wijzigingen die in een steunaanvraag kunnen worden aangebracht. Aan onder andere die bepaling is uitvoering gegeven bij Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie. Het gaat dan met name om artikel 19 en artikel 15, waar in de eerste alinea van het eerste lid een ruime mogelijkheid voor aanvulling van de aanvraag met nieuwe percelen landbouwgrond wordt gegeven. Blijkens het tweede lid is uitoefening van de genoemde mogelijkheid echter aan een termijn gebonden. Het College ziet geen grond te betwijfelen dat een dergelijke beperking in de tijd in een uitvoeringsverordening kan worden opgenomen. Gelet daarop moet ervan worden uitgegaan dat de mogelijkheden tot acceptatie van wijziging van een verzamelaanvraag, die artikel 44, vierde lid van Verordening (EG) nr. 1782/2003 aan de lidstaten biedt, nader zijn uitgewerkt in de artikelen 15 en 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004. Anders dan appellanten willen, is er geen reden om aan te nemen dat naast die uitwerking nog een zelfstandig, rechtstreeks aan artikel 44, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 ontleend recht om wijziging van de steunaanvraag te accepteren, zou bestaan. 5.3 Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld. In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens. Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten. Het College heeft het Werkdocument in eerder jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen. Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld. Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden. 5.4 Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten. In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt. Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken. 5.5 Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellanten, die over 98,31 toeslagrechten met een waarde van € 1266,40 per recht beschikken en die met 117,29 hectaren ruim voldoende hectaren hebben om al deze toeslagrechten te laten uitbetalen, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden, als zij slechts voor ruim 34 van deze toeslagrechten om uitbetaling vragen. Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen gezien te worden dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Het College: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 644.- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro); - bepaalt dat verweerder appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,-- (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) zal vergoeden. Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. M. Munsterman in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2009. w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas