ECLI:NL:CBB:2012:BY3989

College van Beroep voor het bedrijfsleven

AWB 09/1143 25 september 2012

11201 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren

Bestuursdwang

Uitspraak in de zaak van:

A, te B, appellant,

gemachtigde: mr. E.A.C. Sandberg, advocaat te Vorden,

tegen

de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, voorheen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

gemachtigde: drs. J.J.M. Schipper, werkzaam bij verweerder.

Appellant heeft bij brief van 31 augustus 2009, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 juli 2009.

Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen zijn besluit van 9 maart 2009, waarbij verweerder zijn beslissing van 26 februari 2009 om terstond met toepassing van bestuursdwang, een paard mee te voeren en in bewaring te nemen, ongegrond verklaard.

Bij brief van 22 oktober 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Op 12 april 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij genoemde gemachtigde, vergezeld door C, districtsinspecteur van de Stichting Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming en D, dierenarts.

2. De grondslag van het geschil

2.1 De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalde - voor zover en ten tijde van belang - het volgende:

"Artikel 5:21

Onder bestuursdwang wordt verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.

Artikel 5:22

De bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang bestaat slechts indien zij bij of krachtens de wet is toegekend.

(…)

Artikel 5:24

1. Een beslissing tot toepassing van bestuursdwang wordt op schrift gesteld. De schriftelijke beslissing is een beschikking.

2. De beschikking vermeldt welk voorschrift is of wordt overtreden.

3. De bekendmaking geschiedt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak ten aanzien waarvan bestuursdwang zal worden toegepast en aan de aanvrager.

4. In de beschikking wordt een termijn gesteld waarbinnen de belanghebbenden de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door zelf maatregelen te treffen. Het bestuursorgaan omschrijft de te nemen maatregelen.

5. Geen termijn behoeft te worden gegund, indien de vereiste spoed zich daartegen verzet.

6. Indien de situatie dermate spoedeisend is dat het bestuursorgaan de beslissing tot toepassing van bestuursdwang niet tevoren op schrift kan stellen, zorgt het alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en voor de bekendmaking.

(…)

Artikel 5:29

1. Tot de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang behoort het meevoeren en opslaan van daarvoor vatbare zaken voor zover de toepassing van bestuursdwang dit vereist.

2. Indien zaken zijn meegevoerd en opgeslagen, doet het bestuursorgaan dat bestuursdwang heeft toegepast daarvan proces-verbaal opmaken, waarvan afschrift wordt verstrekt aan degene die de zaken onder zijn beheer had.

3. Het bestuursorgaan draagt zorg voor de bewaring van de opgeslagen zaken en geeft deze zaken terug aan de rechthebbende.

4. Het bestuursorgaan is bevoegd de afgifte op te schorten totdat de ingevolge artikel 5:25 verschuldigde kosten zijn voldaan. Indien de rechthebbende niet tevens de overtreder is, is het bestuursorgaan bevoegd de afgifte op te schorten totdat de kosten van bewaring zijn voldaan.

De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) bepaalde - voor zover en ten tijde van belang - het volgende:

"Artikel 36

1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen.

(…)

3. Een ieder is verplicht hulpbehoevende dieren de nodige zorg te verlenen.

Artikel 37

Het is de houder van een dier verboden aan een dier de nodige verzorging te onthouden.

(…)

Artikel 106

Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen."

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Naar aanleiding van een telefonische melding op 25 februari 2009, heeft districtsinspecteur C voornoemd op 26 februari 2009 een onderzoek verricht op het perceel E, te B.

- Het op 27 februari 2009 opgestelde rapport van bevindingen vermeldt hierover onder meer het volgende:

" (…)

Ik vervoegde mij bij de eigenaar van dit perceel. De man gaf aan te zijn F, de eigenaar van de stallen. (…) Ik kreeg van hem toestemming om het paard, waar de melding over was binnengekomen, te bekijken. Het paard, een zwarte merrie van 6 jaar oud stond in de achterste weide. Ik zag dat zij daar stond met een zwarte Groninger en een voskleurige shetlander. Het viel mij gelijk op dat het dier niet van de plaats afkwam terwijl de andere twee paarden gelijk naar mij toeliepen.

Ik zag dat de merrie in een abnormale stand stond. Zij stond op de tonen van de voorhoeven. Zij belastte de zool totaal niet. De achterbenen stonden ondergeschoven onder het lichaam om derhalve de voorbenen zoveel mogelijk te ontlasten.

Het dier maakte op mij een gedeprimeerde indruk. Ze straalde niet en stond met haar hoofd naar beneden gebogen. Zij kon niet lopen.

Nadat ik haar had aangespoord wat te lopen zag ik dat dit haar zeer veel moeite kostte. Duidelijk zichtbaar was dat zij op de tonen liep en de verzenen niet belastte.

Het was onmogelijk de hoeven te bekijken. De merrie reageerde agressief wanneer je haar voorbenen betastte. Ik belde met dierenarts D om haar te consulteren betreffende dit paard.

(…)

Nadat ik het paard had gezien, begaf ik mij naar F, eigenaar van de stal. Aan hem vroeg ik wie de eigenaar van het paard was. Hij deelde mij mede dat hij dat niet wist. Hij kon mij vertellen dat A de verzorger van het dier was. Hij deelde mij mede dat hij hoefsmid was. Nadat ik hem had medegedeeld dat dit paard gezien moest worden door een dierenarts belde hij met A. Binnen 10 minuten kwam de verzorger van het dier ter plaatse.

Hij gaf mij aan dit paard sinds een half jaar te behandelen in opdracht van de eigenaar. De eigenaar had bij diverse dierenartsen te horen gekregen dat er geen behandeling meer mogelijk was. Een osteopaat had hem doorverwezen naar hem om het paard te behandelen.

Hij verklaarde het paard meerdere maanden op stal te hebben gehad. Sinds 10 dagen had hij het paard beslagen met het zogenaamde Cytek beslag. Nadat dit beslag was ondergebracht bij beide voorhoeven ontstond een hevige reactie. Het paard raakte ernstig kreupel. De hoefsmid ondernam geen stappen een dierenarts te consulteren om het dier pijnmedicatie te geven. De hoefsmid was er 100% zeker van dat deze behandeling zou aanslaan. Op mijn vraag waarom het dier niet meer kon lopen verklaarde hij, dat dat wel meeviel en dat het dier gewoon geen zin had om te lopen.

Op donderdag 26 februari 2009 (…) was dierenarts D (…) ter plaatse.

Zij constateerde dat het dier enorm veel pijn had door mate van de hoefbevangenheid. (…) Zij zag dat het dier niet kon lopen.

De hoefsmid liet haar in zijn woning de röntgenfoto’s zien die door dierenartsenpraktijk G, door dierenarts H, eerder dit jaar zijn gemaakt. Duidelijk zichtbaar was de grove verkanting van de beide hoefbenen.

(…)

Het paard is in overleg met de Dienst Regelingen overgebracht naar dierenkliniek I. Het paard is op donderdag 26 februari 2009 omstreeks 19.30 uur gezien door dierenarts J. Hij verklaarde mij dat het paard veel pijn had. Na een eerste constatering is het paard op pijnmedicatie gezet. Hij verklaarde dat het dier op vrijdag 27 februari 2009 verder onderzocht zou worden.

Op vrijdag 27 februari 2009 omstreeks 09.00 uur zag ik in bijzijn van dierenarts J het paard op bovengenoemde kliniek.

De beide kogels van de voorbenen werden verdoofd om een goed onderzoek te kunnen verrichten en het dier geen pijn zou ondervinden.

(…) Hierna zijn röntgenopnames gemaakt van beide voorvoeten. Uit dit onderzoek bleek dat er grover verkanting van beide hoefbenen zichtbaar was. De dierenarts verklaarde dat de hoefbevangenheid al een geruime tijd aanwezig moest zijn.

(…) De dierenarts verklaarde dat de cytek ijzers, de mogelijke oorzaak was voor de pijn. Het advies was dat deze hoefijzers zo snel mogelijk verwijderd moesten worden en dat er een medisch beslag diende te worden aangelegd.

(…)"

- D voornoemd die bij het onderzoek op 26 februari 2009 aanwezig is geweest, heeft in de diergeneeskundige verklaring van 2 maart 2009 de volgende vragen beantwoord:

" (…)

Welk letsel/aandoening(-en) heeft u bij bovenvermeld dier waargenomen?

Hoefbevangen ? paard staat stil in wei kan niet lopen van pijnlijkheid. Bij opjagen loopt paard alleen op punt van voorhoeven en draait op achterbenen waarbij voorbenen van grond worden getild (pirouette-achtig).

In welke lichamelijke toestand heeft u het dier aangetroffen?

Paard is mager, arm bespierd, chagrijnig.

Waardoor is de aangetroffen toestand naar uw mening ontstaan?

Verkeerde behandeling van hoefbevangenheid en het niet verstrekken van pijnstillers.

Is de gezondheidstoestand van het dier daardoor benadeeld?

Ja, paard is zeer pijnlijk, kan niet lopen ? vaak door pijn ook vermagering.

Is - gelet op de toestand waarin het dier is aangetroffen - naar uw mening sprake van het onthouden van de nodige verzorging van het dier?

Ja, geen pijnstilling gekregen en naar mijn mening waarschijnlijk verkeerde behandeling van hoefbevangenheid.

Heeft het dier pijn?

Ja, omdat het niet op voorbenen kan staan, als paard in beweging komt, loopt het alleen op punt van de hoef.

Acht u het waarschijnlijk dat het dier volkomen zal genezen?

Gezien kanteling van hoefbeen zal hoef altijd iets vervormd blijven, prognose voor volledige genezing is gerecidiveerd tot ongunstig.

Is het de eigenaar/verzorger te verwijten dat het dier in deze situatie is geraakt?

Verzorger wel, paard had in elk geval pijnstillers moeten krijgen en anders behandeld (voor hoefbevangenheid) moeten worden.

(…)

Overige nog van belang zijnde opmerkingen:

(is er sprake van nodeloos welzijn benadelen/pijnigen)

Paard had bij deze pijnlijkheid in elk geval pijnstillers moeten krijgen en ander beslag.

(…)"

- Op 26 februari 2009 is het paard meegevoerd en in beslag genomen.

- Op 9 maart 2009 heeft verweerder zijn beslissing omtrent toepassing van bestuursdwang op schrift gesteld.

- Hiertegen heeft appellant bij brief van 18 april 2009 bezwaar gemaakt.

- Appellant heeft geen gebruik gemaakt van het recht om over zijn bezwaar te worden gehoord.

- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.

3. Het bestreden besluit

Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er terecht spoedbestuursdwang is toegepast. Uit het rapport van districtsinspecteur C blijkt dat appellant heeft nagelaten op het moment dat het paard hulpbehoevend was, de nodige adequate (medische) zorg te verlenen. Het paard had pijnstillers nodig en een ander beslag. Er was sprake van overtreding van de artikelen 36 en 37 Gwd. De bevindingen van het rapport worden ondersteund door twee verklaringen van dierenartsen. Verweerder is voorts terecht tot toepassing van spoedshalve bestuursdwang overgegaan, omdat het uitblijven van handhavend optreden tot gevolg zou hebben dat de onjuist uitgevoerde behandeling van de hoefbevangenheid en de daarmee gepaard gaande pijn zouden blijven voortbestaan met gevolg dat de gezondheid en het welzijn van het dier verder zouden verslechteren. Acuut ingrijpen was noodzakelijk. De onjuist uitgevoerde behandeling moest zo snel mogelijk ongedaan worden gemaakt. In de gespecialiseerde dierenkliniek, waar het paard naar toe is gebracht, waren alle middelen aanwezig om een medisch beslag aan te brengen.

4. Het standpunt van appellant

Appellant stelt dat er geen sprake is van overtreding van de artikelen 36 en 37 Gwd. Hij voert daartoe - samengevat weergegeven - het volgende aan.

Het rapport van bevindingen van districtsinspecteur C kan niet worden betrokken bij de besluitvorming, aangezien noch appellant, noch de eigenaar van het paard, noch de eigenaar van de grond waarop het dier zich bevond, toestemming heeft gegeven het paard in de wei te bekijken.

Voorts betwist appellant dat hij het paard de nodige (medische) zorg heeft onthouden of extra pijn heeft bezorgd. Appellant heeft twee keer Cytek hoefbeslag toegepast. Beide keren heeft hij het dier daartoe laten verdoven. Appellant betwist dat de toestand van het paard zou zijn ontstaan door een verkeerde behandeling van de hoefbevangenheid. Evenmin heeft hij het beslag verkeerd aangebracht. Appellant heeft gewerkt op basis van overleg met en adviezen van dierenartsen en heeft telkens actuele röntgenfoto’s gebruikt voordat hij het paard heeft behandeld.

Bovendien heeft hij het paard de maximaal toegestane hoeveelheid pijnstillers gegeven.

Er is naar de mening van appellant door verweerder geen deugdelijk onderzoek gedaan naar de toestand van het paard. Er is geen bloedonderzoek of een röntgenonderzoek verricht. Ook is de medische geschiedenis van het paard onvoldoende onderzocht.

Voorts heeft appellant verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

5.1 De in bezwaar gehandhaafde last onder bestuursdwang heeft betrekking op een overtreding die plaatsvond voor 1 juli 2009. Ingevolge artikel IV van de Vierde tranche Awb blijft, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet (1 juli 2009), het recht van toepassing zoals dat gold voor dat tijdstip.

5.2 In geschil is of verweerder bij het bestreden terecht het besluit tot onmiddellijke toepassing van bestuursdwang door het paard in beslag te nemen en mee te voeren heeft gehandhaafd. In dat verband overweegt het College als volgt.

5.3 Naar aanleiding van de stelling van appellant dat bij de controle op 26 februari 2009 geen toestemming is gegeven het paard in de wei te bekijken wijst het College erop dat in het rapport van districtsinspecteur C is vermeld dat de eigenaar van het perceel en de stallen toestemming heeft gegeven om het paard te bekijken. De enkele, niet onderbouwde stelling van appellant dat geen toestemming is gegeven is onvoldoende om de juistheid van hetgeen in het rapport is vermeld, te betwijfelen. Mitsdien faalt de beroepsgrond reeds omdat hij feitelijke grondslag mist.

5.4 Aan de orde is vervolgens of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellant de artikelen 36 en/of 37 Gwd heeft overtreden. Het College beantwoordt die vraag bevestigend, gelet op de hiervoor aangehaalde constateringen in het toezichtrapport en de diergeneeskundige verklaring van 2 maart 2009 van dierenarts D. Appellant heeft een en ander naar het oordeel van het College onvoldoende gemotiveerd betwist. Weliswaar heeft appellant gesteld dat hij het paard ten aanzien van de hoefbevangenheid op de juiste wijze, met inachtneming van adviezen van dierenartsen heeft behandeld, doch dit laat de constateringen zoals die blijken uit het toezichtrapport en uit de diergeneeskundige verklaring onverlet. Daaruit blijkt namelijk dat het paard zeer moeizaam liep en dat het paard bij het opjagen alleen op de punten van de voorhoeven liep en op de achterbenen draaide, waarbij de voorbenen van de grond werden getild. Volgens de dierenarts heeft appellant de hoefbevangenheid van het paard op verkeerde wijze behandeld en diende het aanwezige beslag te worden verwijderd. Ter zitting van het College heeft de dierenarts voorts verklaard dat appellant het paard ook rust had moeten geven en het paard niet had moeten laten lopen.

Uit de verklaring van de dierenarts blijkt voorts dat het paard op het moment van controle geen pijnstilling kreeg. De dierenarts heeft ter zitting van het College verklaard dat appellant het paard op (andere) medicatie had moeten houden. Het paard had naast continue pijnstilling ook ontstekingsremmers moeten krijgen, aldus de dierenarts. Het betoog van appellant dat hij het paard 'buut' (fenylbutazone) heeft toegediend en dat het paard, omdat dit middel niet continu mag worden toegediend, op de dag van controle sinds een paar dagen zonder medicatie was, laat onverlet dat het paard de nodige (medische) verzorging is onthouden.

Tot slot staat vast dat appellant, ondanks de verergerde situatie van het paard, heeft nagelaten een dierenarts te consulteren. Blijkens de verklaring van dierenarts L van 18 maart 2009 - opgesteld in een e-mail - heeft appellant haar in december 2008 over het paard geraadpleegd. Volgens haar verklaring kon het paard zich op dat moment goed en pijnvrij bewegen. Voorts blijkt uit de verklaring van deze dierenarts dat zij heeft gehoord dat het paard recentelijk een sterke terugval heeft gekregen, hetgeen blijkens haar verklaring niet ongebruikelijk is bij dit ziektebeeld. Evenwel is het College niet gebleken dat appellant na de terugval van de toestand van het paard, deze of een andere dierenarts heeft geraadpleegd. Dat de dierenarts K, welke dierenarts anesthesie op het paard heeft toegepast, in verband met het aanbrengen van het nieuwe hoefbeslag, op 17 februari 2009, niets over de toestand van het paard heeft gezegd, hetgeen volgens appellant niet nodig was omdat het dier rustig en voorzichtig draafde in de bak, doet hieraan niet af. Niet valt uit te sluiten dat deze dierenarts niets over de toestand van het paard heeft gemeld, omdat hij het paard, op verzoek van appellant, alleen heeft verdoofd in verband met het aanbrengen van een nieuw hoefbeslag. Bovendien zou een verklaring over de toestand van het paard op 17 februari 2009, de constateringen van 26 februari 2009 onverlet laten.

5.5 Het vorenstaande in aanmerking nemend stelt het College vast dat appellant het paard de nodige zorg/verzorging heeft onthouden en/of zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is de gezondheid en/of het welzijn van het dier heeft benadeeld. Gelet hierop heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat appellant het bepaalde in de artikelen 36 en/of 37 heeft overtreden, zodat hij op grond van artikel 106 Gwd bevoegd was handhavend op te treden.

5.6 Vervolgens komt het College toe aan de vraag of verweerder in dit geval op goede gronden heeft besloten tot het - met toepassing van artikel 5:24, zesde lid, Awb - terstond toepassen van bestuursdwang, in welk verband moet worden beoordeeld of de situatie zo spoedeisend was dat niet alleen geen begunstigingstermijn behoefde te worden gegeven, maar zelfs het nemen van een besluit niet kon worden afgewacht. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat in de gespecialiseerde dierenkliniek, waar het paard naar toe is gebracht, alle middelen, waaronder röntgenapparatuur, aanwezig waren om het noodzakelijke medisch beslag aan te leggen. De dierenarts heeft ter zitting van het College te kennen gegeven dat het paard niet op de locatie waar hij werd gehouden, kon worden onderzocht en worden behandeld. Een mobiel röntgenapparaat om de actuele situatie van de hoeven van het paard te bekijken en te beoordelen was op dat moment niet beschikbaar. Bovendien bleek uit de voorhanden zijnde röntgenfoto’s dat verkanteling van het hoefbeen reeds had plaatsgevonden. Volgens de dierenarts kon het paard haar been niet optillen en zou het zo door het hoefbeen kunnen zakken.

Onder deze omstandigheden, waarbij het College mede in aanmerking neemt dat appellant de bevindingen van de dierenarts niet dan wel onvoldoende heeft betwist, kon verweerder niet anders dan het paard meenemen naar een kliniek, waar op dat moment plaats was, om het paard met verdoving te laten onderzoeken.

De omstandigheden waaronder het vervoer van het paard heeft plaatsgevonden, maken geen onderdeel uit van het bestreden besluit, zodat het College die ook niet behoeft te beoordelen.

5.7 Uit het voorgaande blijkt dat verweerder bij het bestreden besluit terecht het besluit tot onmiddellijke toepassing van bestuursdwang heeft gehandhaafd. Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard.

Naar het oordeel van het College bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, laat staan voor een - zoals appellant heeft verzocht - kostendekkende veroordeling in die kosten.

5.8 Appellante heeft het College voorts verzocht om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.

De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de gehele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens (onder meer het arrest van 29 maart 2006, Pizatti tegen Italië, 62361/00, JB 2006/134) naar voren komt.

Het College

- verklaart het beroep tegen het besluit van 20 juli 2009 ongegrond;

- bepaalt dat het onderzoek wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de gevraagde

schadevergoeding in verband met de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase, en merkt

tevens de Staat der Nederlanden (de Minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure.

Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 september 2012.

w.g. J.L.W. Aerts w.g. P.M. Beishuizen