ECLI:NL:CBB:2015:223

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 14/639 en 14/640 5101 uitspraak van de meervoudige kamer van 18 juni 2015 in de zaken tussen [naam 1], te [plaats 1], appellant sub 1, [naam 2] , te [plaats 2], appellant sub 2,(gezamenlijk ook aangeduid als appellanten) en de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder (gemachtigden: mr. J.T. Bonhof en A.B. Singodikromo). Bij afzonderlijke besluiten van 20 juni 2014 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan appellant sub 1, onderscheidenlijk appellant sub 2 voor de heffingsperiode 2013-2014 superheffing opgelegd ter hoogte van respectievelijk € 49.288,88 en € 50.245,67. Bij afzonderlijke besluiten van 13 augustus 2014 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. Appellant sub 1, onderscheidenlijk appellant sub 2, hebben tegen de respectieve bestreden besluiten beroep ingesteld. Het beroep van appellant sub 1 is geregistreerd onder 14/639 en het beroep van appellant sub 2 is geregistreerd onder 14/640. Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend. Bij brieven van 6 maart 2015 en 9 maart 2015 hebben respectievelijk appellant sub 2 en appellant sub 1 gereageerd op het verweerschrift. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 maart 2015. De zaken zijn gevoegd behandeld. Appellanten zijn in persoon verschenen en verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Het College verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. A. Venekamp in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juni 2015. w.g. S.C. Stuldreher w.g. C.M. Leliveld 1. Het College gaat uit van het volgende. 1.1 Wegens een aanhoudend gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod in de zuivelsector is bij Verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984, in die sector een heffing ingesteld die verschuldigd is voor de hoeveelheden melk die een vast te stellen referentiehoeveelheid (quotum) overschrijden. Die regeling is op 2 april 1984 van kracht geworden. Zij is bij herhaling verlengd, bij Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 (Verordening 1788/2003) laatstelijk tot en met 31 maart 2015. 1.2 Volgens punt 3 van de considerans van Verordening 1788/2003 is het hoofddoel van de heffingsregeling het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de markt voor melk en zuivelproducten en de daaruit voortvloeiende structurele overschotten te verminderen zodat een beter marktevenwicht tot stand komt. Volgens punt 22 van de considerans van Verordening 1788/2003 is het hoofddoel van de bij deze verordening ingestelde heffing de markt voor zuivelproducten te reguleren en te stabiliseren. Volgens punt 36 van de considerans van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de raad van 22 oktober 2007 („Integrale-GMO-verordening”) (Verordening 1234/2007) blijft het hoofddoel van de melkquotaregeling, namelijk het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de desbetreffende markten en de daaruit voortvloeiende structurele overschotten verminderen zodat een beter marktevenwicht tot stand komt, gelden en dient de toepassing van een heffing op de boven een garantiedrempel geleverde of rechtstreeks verkochte hoeveelheden melk te worden gehandhaafd. 1.3 Voor elke lidstaat worden jaarlijks nationale quota vastgesteld (artikel 66, eerste lid, van Verordening 1234/2007). Aan de melkproducenten worden individuele quota toegewezen, waarvan de som het nationale quotum niet overschrijdt (artikel 66, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 67 van Verordening 1234/2007). Bij overschrijding van het nationale quotum moet de betrokken lidstaat aan de Europese Unie een heffing betalen (de zogenoemde superheffing), waarvan het bedrag afhangt van de omvang van de overschrijding (artikel 78 van Verordening 1234/2007). De heffing wordt daarna volledig omgeslagen over de producenten die hebben bijgedragen tot elk van de overschrijdingen van de nationale quota (artikel 79, eerste alinea, van Verordening 1234/2007). De producenten zijn de heffing verschuldigd louter wegens de overschrijding van hun beschikbare quota (artikel 79, tweede alinea, van Verordening 1234/2007). In bijlage IX bij Verordening 1234/2007 zijn in het kader van de melkquotaregeling ter beperking van de productie de nationale melkquota vastgesteld voor de zeven tijdvakken van twaalf maanden, te beginnen op 1 april 2008. 1.4 In punt 3 van de considerans van Verordening (EG) nr. 248/2008 van de Raad van 17 maart 2008 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1234/2007 (Verordening 248/2008) staat dat de Raad de Commissie heeft verzocht, om, zodra de hervorming van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten volledig is doorgevoerd, een verslag over de marktvooruitzichten in te dienen, op grond waarvan eventuele redenen voor de toewijzing van aanvullende quota zullen worden beoordeeld. In punt 4 van de considerans van Verordening 248/2008 staat dat in dit opgestelde verslag wordt geconcludeerd dat de huidige en de voor de periode tot 2014 verwachte situatie op de interne en de wereldmarkt een aanvullende quotaverhoging met 2% rechtvaardigen om de Gemeenschap in staat te stellen aan de stijgende marktvraag naar zuivelproducten te voldoen. Bij Verordening 248/2008 zijn om die reden de in bijlage IX bij Verordening 1234/2007 voor alle lidstaten vastgestelde quota met ingang van 1 april 2008 met 2% verhoogd. 1.5 Volgens punt 7 van de considerans van Verordening (EG) nr. 72/2009 van de Raad van 19 januari 2009 (Verordening 72/2009) worden op de middellange termijn de vooruitzichten voor de zuivelsector gekenmerkt door een gestage stijging van de vraag in de Gemeenschap naar producten met een hoge toegevoegde waarde; een substantieel grotere wereldmarktvraag naar zuivelproducten als gevolg van de inkomensstijging en de bevolkingstoename in talrijke gebieden ter wereld, en van een verschuiving van de voorkeur van de consument in de richting van zuivelproducten. In punt 8 van de considerans van Verordening 72/2009 staat het volgende: “Voor de aan melkquota gebonden totale communautaire melkproductie wordt een geleidelijke, doch matige daling op de middellange termijn verwacht naarmate de productie van melk voor eigen gebruik als gevolg van de voortgezette herstructurering in de lidstaten die vóór 1 mei 2004 niet tot de Gemeenschap behoorden, zal afnemen en de productietoename onder invloed van de quota beperkt zal blijven. Tegelijkertijd wordt verwacht dat de hoeveelheden melk die voor verwerking aan de zuivelfabrieken worden geleverd, in de beoogde periode zullen blijven toenemen. In deze context van grote interne en externe vraag werkt de melkquotaregeling dus als een rem op de uitbreiding van de productie, terwijl de quota oorspronkelijk zijn ingevoerd als reactie op overproductie. In de huidige marktsituatie vormen quota een hinderpaal voor een marktgerichte bedrijfsvoering omdat het voor landbouwers moeilijker wordt om op prijssignalen te reageren en omdat quota vanwege hun vertragend effect op de herstructurering efficiencywinsten in de sector in de weg staan. De quota verstrijken in 2015. De noodzakelijke aanpassingen moeten geleidelijk worden doorgevoerd, met het oog op een vlotte overgang zonder al te ingrijpende veranderingen na het verstrijken van de quota. Daarom moet, met het oog op de afschaffing van de melkquota, van 2009/2010 tot 2013/2014 per verkoopseizoen een jaarlijkse verhoging van 1% worden voorzien. (…) Om ervoor te zorgen dat in alle lidstaten de quotaverhogingen een gecontroleerde en soepele overgang mogelijk maken, moet het systeem van de overschotheffing voor de komende twee jaar worden versterkt en op een voldoende ontradend niveau worden vastgesteld. Derhalve dient in gevallen waarin de toename van de leveringen aanzienlijk boven het niveau voor 2008/2009 zou liggen, een extra heffing te worden opgelegd.” 1.6 Bij Verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 (Verordening 1308/2013) is Verordening 1234/2007 ingetrokken. Ingevolge artikel 230, eerste lid, tweede alinea, aanhef en onder a, van Verordening 1308/2013 blijven wat betreft de regeling ter beperking van de melkproductie de in deel II, titel I, hoofdstuk III. Afdeling II, artikel 55, artikel 85 en in de bijlagen IX en X vastgestelde bepalingen van Verordening 1234/2007 tot en met 31 maart 2015 van toepassing. 1.7 Nederland heeft in de heffingsperiode 2013/2014 het landenquotum overschreden. 1.8 Appellanten zijn melkproducenten. Zij hebben hun individuele quotum voor de heffingsperiode 2013/2014 overschreden. Om die reden heeft verweerder aan appellant sub 1, onderscheidenlijk appellant sub 2 bij de afzonderlijke primaire besluiten over deze heffingsperiode een superheffing opgelegd. 2. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd. 3. Appellanten hebben aangevoerd dat de veelvuldig gewijzigde wet- en regelgeving met betrekking tot het geleidelijk verruimen van quota in de aanloop naar de afschaffing in 2015 (de zogenaamde zachte landing), laatstelijk Verordening 72/2009, de discriminatie tussen de producenten heeft vergroot. Verordening 72/2009 is dan ook in strijd met artikel 40, tweede lid, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Anders dan melkveehouders in andere lidstaten van de Europese Unie (EU), die ook na quotaverhogingen ruim over hun toegekende quota heen hebben gemolken, hebben appellanten geen zachte landing gekregen voor de melkquota. 10. De conclusie luidt dat het College in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanknopingspunten ziet voor het oordeel dat de bestreden besluiten berusten op een (bepaling van een) regeling die in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. 11. Dit betekent dat de beroepsgronden falen. 12. De beroepen van appellanten zijn dus ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Melkveehouders in andere lidstaten zijn dus bevoordeeld, aldus appellanten. In dit verband hebben appellanten gewezen op de brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de Voorzitter van de Tweede kamer van 18 januari 2013 (TK, 2012-2013, 22 112, nr. 1551). 4. Appellanten hebben voorts aangevoerd dat Verordening 72/2009 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Volgens appellanten was er in het heffingsjaar 2013/2014 veel meer vraag naar zuivel dan dat er geproduceerd werd. Er was geen noodzakelijk doel om de melkproductie te beperken. De unierechtelijke superheffing was in de praktijk blijkbaar volledig overbodig en was in verhouding onevenredig om het doel van minder productie te bereiken. Door het uitvoeren van die superheffing is er sprake van onrechtmatigheid. Appellanten hebben er hierbij op gewezen dat de Europese Unie ook had kunnen kiezen het niveau van de superheffing per jaar naar beneden af te staffelen, waardoor het speelveld binnen de EU gelijkwaardiger zou zijn geweest. Ook had de EU de quotumruimte van de Europese lidstaten die hun quotum niet vol molken, kunnen vereffenen met de lidstaten die te weinig quotumruimte hadden. Ter zitting van het College hebben appellanten meer in het bijzonder erop gewezen dat aan melkveehouders in België die individueel te veel hebben gemolken geen superheffing is opgelegd, omdat België het landenquotum niet heeft overschreden. 5. Over deze twee beroepsgronden overweegt het College als volgt. 6. Verordening 1234/2007, zoals gewijzigd bij de door appellanten bestreden Verordening 72/2009, is een integrerend onderdeel van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) dat de Uniewetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een discretionaire bevoegdheid beschikt en dat de rechter bij toetsing van die bevoegdheid enkel kan nagaan of een op dit gebied vastgestelde maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (zie bijvoorbeeld het arrest van 14 mei 2009, Azienda Agricola Disarò Antonio e.a., C-34/08 ECLI:EU:C:2009:304, punt 76). Wat betreft de in artikel 39 VWEU genoemde doelstellingen van het gemeenschappelijke landbouwbeleid moeten de instellingen van de EU voortdurend ervoor zorgen mogelijke tegenstrijdigheden tussen de afzonderlijke doelstellingen te verzoenen en moeten zij, in voorkomend geval, aan deze of gene ervan tijdelijk voorrang verlenen overeenkomstig de eis van de economische gegevenheden of omstandigheden met het oog waarop zij hun besluiten nemen (zie punt 45 van voormeld arrest). 7. Niets in hetgeen appellanten hebben aangevoerd leidt tot de conclusie dat het doel van Verordening 1234/2007, zoals hiervoor onder 1.2 weergegeven, en de met Verordening 72/2009 beoogde vlotte en geleidelijke afschaffing van de melkquota, niet strookt met het in artikel 39, eerste lid, onder c, VWEU genoemde doel van stabilisering van de markten (vergelijk de punten 77 en 78 van voormeld arrest). Meer in het bijzonder leidt niets in hetgeen appellanten hebben aangevoerd tot de conclusie dat ten tijde van belang geen noodzakelijk doel meer bestond om de melkproductie in de Europese Unie te beperken. Appellanten hebben geen begin van bewijs geleverd voor hun stelling dat er in het heffingsjaar 2013/2014 veel meer vraag was naar zuivel dan dat er geproduceerd werd, terwijl bovendien die omstandigheid op zich zelf genomen niet leidt tot de conclusie dat de melkquotaregeling en de daarmee gepaard gaande superheffing niet meer noodzakelijk is om een beter marktevenwicht tot stand te brengen op de zuivelmarkt en die markt aldus te stabiliseren. Overigens heeft de Uniewetgever met de quotumverhogingen van Verordening 72/2009 willen inspelen op de stijgende vraag naar zuivelproducten op de interne en de wereldmarkt en een vlotte en geleidelijke afschaffing beoogd van de melkquota in 2015. Juist om ervoor te zorgen dat in alle lidstaten de quotaverhogingen een gecontroleerde en soepele overgang mogelijk maken, heeft de Uniewetgever gemeend het systeem van de overschotheffing op een voldoende ontradend niveau vast te stellen en de superheffing te moeten handhaven (punt 8 van de considerans van Verordening 72/2009). Aangezien de quotaregeling en de daarmee gepaard gaande heffing de prikkel ontnemen tot het produceren van meer melk dan het individuele quotum, bestaat geen grond voor het oordeel dat die maatregelen ongeschikt zijn om dat doel te bereiken. Dat, zoals appellanten hebben aangevoerd, de Uniewetgever ook ervoor had kunnen kiezen om het niveau van de superheffingsboete per jaar naar beneden af te staffelen, miskent dat, zoals verweerder terecht heeft opgemerkt, een dergelijke verlaging van de superheffing juist de prikkel ontneemt om minder te produceren, wat in strijd is met de bedoeling van het hiervoor weergegeven gemeenschappelijke landbouwbeleid in de sector melk en zuivelproducten. Dat, zoals appellanten voorts hebben aangevoerd, de Uniewetgever ook ervoor had kunnen kiezen de quotumruimte van de Europese lidstaten die hun quotum niet vol molken te vereffenen met de lidstaten die te weinig quotumruimte hadden, miskent dat die keuze niet past binnen de door de Uniewetgever opgezette melkquotaregeling en superheffing, waarin de individuele quota zo zijn vastgesteld dat het totaal ervan de gegarandeerde totale quotum van iedere lidstaat niet overschrijdt, zoals hiervoor onder 1.3 weergegeven. 8. Het College deelt niet het standpunt van appellanten dat Verordening 1234/2007, zoals gewijzigd bij de door appellanten bestreden Verordening 72/2009, in strijd is met artikel 40, tweede lid, tweede alinea, VWEU. Volgens deze bepaling moet de gemeenschappelijke ordening der landbouw elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Unie uitsluiten. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist het non-discriminatiebeginsel dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld (zie punt 67 van meergenoemd arrest). De situatie van appellanten kan niet op één lijn worden gesteld met de situatie van melkproducenten in andere lidstaten die meer hebben gemolken dan hun individuele quotum maar waarvan het totaal het gegarandeerde totale quotum van de betreffende lidstaat niet overschrijdt, omdat in die lidstaten, anders dan in Nederland, het landenquotum niet is overschreden. 9. Aan het vorenstaande kan niet afdoen hetgeen appellanten hebben gesteld met betrekking tot de opmerking van verweerder in de bestreden besluiten dat de overschrijding van de quota door appellanten een gevolg is van hun keuze om hun bedrijfsvoering niet in te richten op een wijze waarbij de op hun bedrijven geproduceerde melk en het beschikbare quotum op elkaar zijn afgestemd en de geproduceerde melk aldus heffingvrij kan worden geleverd. Overigens kan het College verweerder volgen in zijn uiteenzetting in het verweerschrift dat aan appellanten een melkquotum is toegekend om de op hun bedrijven geproduceerde melk heffingvrij te leveren, maar dat die toekenning appellanten vrij laat hun bedrijven naar eigen inzicht en mogelijkheden te beheren. Voor zover appellanten ervoor hebben gekozen hun melkproductie te verhogen met als gevolg dat zij hun individuele quotum hebben overschreden en om die reden een superheffing moeten betalen, komt dit voor eigen rekening en risico. Anders dan appellanten hebben aangevoerd, bestaat geen grond voor de