ECLI:NL:CBB:2017:172

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 14/724 16005 uitspraak van de meervoudige kamer van 20 april 2017 op het hoger beroep van: [naam 1] , te [plaats] , appellant (gemachtigde: mr. P. Stehouwer) tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 oktober 2014, met kenmerk 14/544, in het geding tussen appellant en de staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris) (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. J. van Essen). Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 oktober 2014 (hierna: de aangevallen uitspraak). De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 februari 2016. De zaak is gevoegd behandeld met de zaak geregistreerd onder nummer 14/725. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 Op 7 april 2009 is de Algemene Inspectiedienst (AID) in het kader van het toezicht op de naleving van de Meststoffenwet (Msw) een onderzoek gestart naar het feitelijk gebruik van percelen bos door landbouwers die deze percelen hebben opgegeven als tot hun bedrijf behorende landbouwgrond. Het onderzoek richtte zich op de wijze waarop en de voorwaarden waaronder deze percelen in gebruik waren gegeven aan landbouwers. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 24 november 2011 (rapportnummer [… 2] ). De AID is op 20 september 2011 een onderzoek gestart naar appellant, die een melkveebedrijf exploiteert, omdat hij één van de landbouwers was die percelen bos bij de Gecombineerde Opgave 2010 had opgegeven als bij het bedrijf in gebruik zijnde landbouwgrond. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een afdoeningsrapport van de AID van 28 november 2011 (rapportnummer [… 1] ). Op basis van de onderzoeksresultaten van beide onderzoeken heeft de staatssecretaris geconcludeerd dat de door appellant bij de Gecombineerde Opgave 2010 opgegeven (twee) percelen bos van in totaal 13,22 hectare niet feitelijk in gebruik waren bij het bedrijf van appellant en mede op grond daarvan geconcludeerd dat appellant niet onder de wettelijk voorgeschreven gebruiksnormen is gebleven. Om die reden heeft de staatssecretaris bij besluit van 24 juli 2013 (het primaire besluit) aan appellant een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 17.633,- wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2010. 1.3 Bij besluit van 13 december 2013 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Uitspraak van de rechtbank 2. De rechtbank heeft het betoog van appellant dat – kort gezegd – inhield dat de staatssecretaris bij de berekening van het gebruik van meststoffen ten onrechte de in Groningen gelegen percelen bos buiten beschouwing had gelaten, verworpen. De rechtbank overwoog hiertoe, voor zover hier van belang (onder 2.5 en 2.6 van de aangevallen uitspraak), dat uit hetgeen appellant tegenover de AID heeft verklaard en de feiten en omstandigheden van het geval terecht is geconcludeerd dat geen sprake was van gebruik in het kader van de normale bedrijfsvoering en van feitelijke beschikkingsmacht. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat appellant een melkveehouderij exploiteert, terwijl deze in het algemeen geen bospercelen exploiteren. Niet betwist is dat appellant de percelen niet heeft bemest en beweid noch heeft gebruikt voor teelt. Uit de door appellant met [naam 2] gesloten grondgebruiksovereenkomst blijkt niet dat appellant de feitelijke beschikkingsmacht had over de teelt en de bemesting van de percelen. Het onderhoud was uitbesteed aan derden en hij heeft op de gemaakte afspraken met betrekking tot het onderhoud feitelijk geen invloed gehad. Van strijd met het vertrouwensbeginsel is geen sprake. Niet gebleken is van een mondelinge of schriftelijke mededeling waaraan appellant het gerechtvaardigde vertrouwen mocht ontlenen dat hij de desbetreffende percelen tot de bij zijn bedrijf behorende landbouwgrond mocht rekenen. De rechtbank heeft naar aanleiding van het betoog van appellant dat de redelijke termijn is overschreden de boete om die reden gematigd met 10%. De stelling dat de staatssecretaris wegens bijzondere omstandigheden de boete had moeten matigen heeft de rechtbank, op grond van hetgeen zij onder 3.3 heeft overwogen, verworpen. Het College: vernietigt de aangevallen uitspraak; verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van appellant tegen het besluit van 13 december 2013 gegrond voor zover het de hoogte van de boete betreft en vernietigt dit besluit in zoverre; - herroept het besluit van 24 juli 2013 voor zover daarbij een boete is opgelegd van € 17.633,-; - stelt de hoogte van de boete vast op € 14.322,41; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 13 december 2013 voor zover vernietigd; - draagt de staatssecretaris op het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 406,- aan appellant te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.L. van der Beek en mr. H.B. van Gijn, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2017. w.g. R.R. Winter w.g. A.G.J. van Ouwerkerk 3. Appellant heeft de uitspraak van de rechtbank bestreden. Volgens appellant heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de desbetreffende percelen (hierna ook: de bospercelen) niet in het kader van de normale bedrijfsvoering bij appellant in gebruik zijn geweest en dat hij niet de feitelijke beschikkingsmacht over deze percelen had. Daartoe wijst appellant erop dat hij beschikte over een juridische titel en dat hij het teeltplan en het bemestingsplan in de praktijk op elkaar kon afstemmen. Ter toelichting wijst hij erop dat hij zelf niet iets op de percelen deed of oogstte maar dat had uitbesteed aan een loonwerker, zoals bij landbouwers te doen gebruikelijk met percelen op afstand. Percelen mais op afstand worden bijvoorbeeld in opdracht van de huurder/eigenaar door een loonwerker ter plaatse volledig bewerkt, gezaaid, bespoten en geoogst, zonder dat de huurder/eigenaar daarbij zelf handelingen verricht. Volgens appellant heeft de rechtbank voorts ten onrechte de boete niet met meer dan 10% gematigd. Appellant stelt dat de boete in ieder geval, conform het destijds door de staatssecretaris gevoerde beleid, met 10% gematigd had dienen te worden nu tussen de dagtekening van het boeterapport en het boetebesluit van 28 november 2011 en het opleggen van de boete bij besluit van 24 juli 2013 meer dan 26 weken zijn verstreken. Daarnaast heeft appellant aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte niet verder heeft gematigd wegens verminderde verwijtbaarheid. Appellant heeft op de adviseurs die betrokken waren bij de gebruiksovereenkomst mogen vertrouwen op basis van de door hen ingewonnen inlichtingen. 4. De staatssecretaris heeft, samengevat, aangevoerd dat het hoger beroep van appellant ongegrond dient te worden verklaard omdat de bospercelen niet pasten binnen de normale bedrijfsvoering van appellant. Ter toelichting wijst de staatssecretaris, met verwijzing naar het ingenomen standpunt in beroep, erop dat appellant, die een melkveehouderij exploiteert, op de desbetreffende percelen geen vee heeft geweid, er geen mest heeft uitgereden en er geen gras heeft gemaaid. Voorts had appellant niet de feitelijke beschikkingsmacht over de bospercelen. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst de staatssecretaris op de gang van zaken omtrent de loonwerker zoals de staatssecretaris deze heeft uiteengezet in het verweerschrift in eerste aanleg. Van door de staatssecretaris bij appellant opgewekt vertrouwen dat in het geval van appellant het bosperceel zou worden gerekend tot de tot diens bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is geen sprake, nu de Dienst Regelingen in 2008 slechts heeft geantwoord op de algemene vraag of een bosperceel tot de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond kan worden gerekend. De staatssecretaris erkent in hoger beroep dat op grond van het destijds gevoerde beleid de boete met 10% werd gematigd als er tussen de dagtekening van het afdoeningsrapport en het primaire besluit meer dan 26 weken waren verstreken, zoals hier het geval is. De staatssecretaris stelt zich echter op het standpunt dat, nu de rechtbank de boete reeds met 10% heeft gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn, voor een matiging op grond van het desbetreffende beleid geen aanleiding is. 5. Het College overweegt als volgt. 5.1 Het systeem van de Msw houdt in dat ingevolge artikel 7 van de Msw een algeheel verbod geldt voor het op of in de bodem brengen van meststoffen, maar indien onder de gebruiksnormen wordt gebleven een opheffing van dit verbod geldt. Dit volgt uit artikel 8 van de Msw. De gebruiksnormen zijn in de artikelen 9, 10 en 11 van de Msw neergelegd. Het betreft jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Deze op de landbouwer rustende bewijslast geldt niet slechts voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond. De hoeveelheid landbouwgrond is immers bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. 5.2 Of in dit geval een overtreding is begaan hangt, gelet op de in artikel 7 van de Msw vervatte omschrijving van het daarin neergelegde verbod, in samenhang gelezen met het bepaalde in artikel 8 van de Msw, in de eerste plaats af van het antwoord op de vraag of de bospercelen in 2010 als landbouwgrond als bedoeld in de Msw konden worden aangemerkt. Voor beantwoording van die vraag is het volgende relevant. In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Msw is bepaald dat onder “landbouw” onder meer wordt verstaan bosbouw die aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet. Ingevolge artikel 3 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet wordt als grond waarop bosbouw wordt uitgeoefend, aangemerkt grond met een houtopstand die valt onder de vrijstelling van de meldings- en herplantplicht op grond van artikel 2 van de Regeling meldings- en herplantplicht. In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Msw wordt onder “landbouwgrond” verstaan grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend. Partijen verschillen niet van mening – en het College heeft geen aanknopingspunten kunnen vinden om van een andere opvatting uit te gaan – dat de vrijstelling als hiervoor bedoeld ook betrekking heeft op de houtopstanden waar het hier om gaat. Dat betekent dat de desbetreffende bospercelen – door partijen ook wel aangeduid met de term “productiebos” – als landbouwgrond kunnen worden aangemerkt en dat zij op zichzelf derhalve een rol kunnen spelen bij de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen als bedoeld in artikel 8 van de Msw zijn overschreden. Voor de beantwoording van de vraag of in dit geval sprake is van een zodanige overschrijding, is het volgende relevant. Onder “bedrijf” wordt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel i, van de Msw verstaan: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden. In artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw is bepaald dat onder “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond” moet worden verstaan: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of appellant de bospercelen in het kader van zijn normale bedrijfsvoering in gebruik heeft. 5.3 In dit verband roept het College het volgende in herinnering. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraken van 12 februari 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ1613 en van 21 mei 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA2239) wordt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw, noch in de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 107 e.v.) als voorwaarde gesteld dat de gronden daadwerkelijk bij het bedrijf in gebruik zijn. Volgens de memorie van toelichting is voor de toepassing van de Msw doorslaggevend dat grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt volgens de memorie van toelichting onder meer met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel. In principe zal voor de toepassing van de Msw elke civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft in aanmerking worden genomen, ook overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven, die ‘grondgebruiksverklaringen’ worden genoemd. Daarmee is de flexibiliteit voor de landbouwbedrijven maximaal gediend, aldus de memorie van toelichting. Om te kunnen vaststellen of de in het geding zijnde gronden aangemerkt kunnen worden als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw, zo volgt uit de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis, onder meer bepalend of de landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over deze gronden had, in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. 5.4 Uit het voorgaande blijkt enerzijds dat indien komt vast te staan dat appellant niet de feitelijke beschikkingsmacht had over de bospercelen daarmee, gelet op de hiervoor weergegeven wetssystematiek, gegeven is dat die percelen niet in het kader van een normale bedrijfsvoering bij appellant in gebruik waren zodat zij reeds hierom geen rol kunnen spelen bij de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen als bedoeld in artikel 8 van de Msw zijn overschreden. Het voorgaande doet evenwel tevens zien dat ingeval appellant wèl de feitelijke beschikkingsmacht had over de bospercelen daarmee slechts één van de vereisten (zie hiervoor het gebruik van de woorden “onder meer” in de memorie van toelichting) vervuld is waaraan moet zijn voldaan om te kunnen concluderen dat die bospercelen in het kader van een normale bedrijfsvoering bij appellant in gebruik waren. 5.5 Ten aanzien van de feitelijke beschikkingsmacht overweegt het College het volgende. Appellant heeft een grondgebruiksverklaring overgelegd tussen hem en [naam 2] . Uit de overeenkomst blijkt dat de afgesproken prijs € 350,- per hectare en daarmee in totaal € 4.627,- bedroeg. In de overeenkomst zijn geen afspraken opgenomen met betrekking tot het onderhoud. Uit rapport [… 1] valt af te leiden dat hierover wel afspraken zijn gemaakt en dat appellant voor slootonderhoud en werkzaamheden op het land kosten in rekening zijn gebracht. Uit de rapporten van de AID in samenhang met de verklaring van appellant blijkt dat het gebruik van de percelen zich beperkte tot het, door het door gebruikgevers ingeschakelde loonbedrijf, laten uitvoeren van onderhoudswerkzaamheden, zijnde het maaien of klepelen van de schouwpaden, het schoonmaken van de sloten en snoei- en uitdunningswerk. In de door appellant afgesloten grondgebruiksverklaring is feitelijk niet meer overeengekomen dan dat appellant de percelen mocht opgeven bij de Gecombineerde Opgave. De bepaling dat de grondgebruiker te allen tijde verantwoordelijk is voor de opgegeven percelen is niet gespecificeerd en heeft dan ook geen zelfstandige betekenis. De percelen zijn niet beweid of bemest, omdat ze volgens appellant daar niet geschikt voor waren. Zoals blijkt uit rapport [… 2] was het planten en telen van de bomen de verantwoordelijkheid van een andere organisatie. Onweersproken is dat appellant daar geen bemoeienis mee had. Het College is van oordeel dat appellant met deze afspraken niet de feitelijke beschikkingsmacht had over de bospercelen. Dat appellant heeft verklaard dat hij de opdracht heeft verstrekt voor de genoemde onderhoudswerkzaamheden aan de loonwerker, werpt hier geen ander licht op. De beschikkingsmacht, voor zover daarvan al sprake is, strekte zich immers uitsluitend uit tot onderhoudswerkzaamheden. Appellant heeft met de grondgebruiksovereenkomst en de bijbehorende afspraken zonder meer niet de feitelijke beschikkingsmacht gekregen over het rooien, vellen of kappen van de bomen en evenmin over de teelt of de bemesting. Dat brengt het College tot de conclusie dat niet voldaan is aan het vereiste dat er sprake was van een civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft. 5.6 Indien het betoog van appellant over de vermeende opbrengst in 2010 van het snoeihout afkomstig van de bospercelen ertoe strekt dat aan het aangaan van de grondgebruiksovereenkomst ook een ander, uit een oogpunt van agrarische bedrijfsvoering, zakelijk motief ten grondslag lag, anders dan louter het oogmerk de, kortweg, mestgebruiksruimte te vergroten, kan deze stelling niet tot het beoogde resultaat leiden. Wat daar ook van zij, het hiervoor overwogene brengt immers reeds mee dat de percelen wegens het ontbreken van de feitelijke beschikkingsmacht niet kunnen worden aangemerkt als tot het bedrijf van appellant behorende landbouwgrond. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat appellant in het jaar 2010 artikel 7 van de Msw heeft overtreden en dat de staatssecretaris bevoegd was appellant een bestuurlijke boete op te leggen. 5.7 De staatssecretaris heeft de boete gebaseerd op de boetebedragen zoals vermeld in artikel 57 van de Msw. Het College ziet evenals de rechtbank geen aanleiding de boete te matigen vanwege verminderde verwijtbaarheid van appellant. Het e-mailbericht van de Dienst Regelingen van 19 december 2008 bevat slechts algemene informatie over de vraag wanneer bospercelen als “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond” kunnen worden aangemerkt. Wat hiervan zij, het overgelegde e-mailbericht biedt geen aanknopingspunt voor de veronderstelling dat de door appellant bij de Gecombineerde opgave 2010 opgegeven bospercelen kunnen worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Dat door een (al dan niet gerenommeerde) tussenpersoon met een beroep op genoemd e-mailbericht de suggestie kan zijn gewekt dat met deze constructie in overeenstemming met de Msw werd gehandeld volgt het College, evenals de rechtbank, dan ook niet. Appellant draagt zelf de verantwoordelijkheid voor de naleving van de Msw en had zich zelf tot de bevoegde instanties dienen te wenden om zich ervan te vergewissen dat hij in lijn daarmee handelde. 5.8 Met betrekking tot het betoog van appellant dat de rechtbank de boete vanwege het door de staatssecretaris gehanteerde boetebeleid verder had moeten matigen, overweegt het College als volgt. 5.9 Zoals de staatssecretaris in hoger beroep heeft erkend, werd op grond van het destijds gevoerde beleid de boete met 10% gematigd als er tussen de dagtekening van het afdoeningsrapport en het primaire besluit meer dan 26 weken waren verstreken, zoals hier het geval is. De staatssecretaris stelt zich echter op het standpunt dat, nu de rechtbank de boete reeds met 10% heeft gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn, voor een matiging op grond van het betreffende beleid geen aanleiding is. 5.10 Vast staat dat de rechtbank de boete met 10% heeft gematigd, omdat in punitieve zaken het uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn voor de procedure in eerste aanleg, dat wil zeggen totdat de rechtbank uitspraak heeft gedaan, niet langer dan twee jaar in beslag mag nemen en deze termijn was overschreden.