ECLI:NL:CBB:2018:65

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 16/1163, 17/168 en 17/1341 5111 uitspraak van de meervoudige kamer van 12 maart 2018 in de zaken tussen Handelsonderneming De Heidemar, te Idsegahuizum, appellante (gemachtigde: ir. S. Boonstra), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: mr. J.F. Janmaat en mr. C. Cromheecke). Bij besluit van 21 april 2016 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan appellante betalingsrechten toegewezen op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling). Bij besluit van 27 mei 2016 (het primaire besluit 2) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van de betalingsrechten (de basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling. Bij besluit van 27 oktober 2016 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder, voor zover hier van belang, het bezwaar van appellante deels gegrond verklaard, het primaire besluit 1 herroepen en aan appellante 39,15 betalingsrechten toegewezen. Bij besluit van 23 december 2016 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder, voor zover hier van belang, het bezwaar van appellante deels gegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder het primaire besluit 2 herroepen en een bedrag van € 9.207,18 vastgesteld aan basisbetaling en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015. Bij besluit van 23 februari 2017 (het primaire besluit 3) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van de betalingsrechten (de basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2016 op grond van de Uitvoeringsregeling. Bij besluit van 31 juli 2017 (het bestreden besluit 3) heeft verweerder, voor zover hier van belang, het bezwaar van appellante deels gegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder het primaire besluit 3 herroepen en een bedrag van € 11.042,41 vastgesteld aan basisbetaling en vergroeningsbetaling voor het jaar 2016. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 1, geregistreerd onder zaaknummer 16/1163, tegen het bestreden besluit 2, geregistreerd onder zaaknummer 17/168, en tegen het bestreden besluit 3, geregistreerd onder zaaknummer 17/1341. Verweerder heeft in de drie zaken een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 februari 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 2. De reden waarom verweerder de bermen niet heeft meegerekend, is artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling. Daarin staat dat als areaal dat overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, wordt aangemerkt bermen tot een breedte van drie meter van de weg of breder voor zover de verkeersbestemming de landbouw hindert. 3. Appellante meent dat verweerder de bermen wel had moeten meetellen. Daarbij wijst zij op jurisprudentie van het College (uitspraak van 22 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:385, r.o. 4.6.3) en van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) (arrest Demmer van 2 juli 2015, ECLI:EU:C:2015:439). In de uitspraak van het College, waar de inmiddels vervallen Regeling GLB‑inkomenssteun 2006 van toepassing was, ging het om de vraag of een concreet perceel een berm - voor landbouwdoeleinden ongeschikte grond was. In een soortgelijke zaak oordeelde het College dat verweerder afhankelijk van de situatie ter plaatse moest beoordelen waarom en in hoeverre de landbouwactiviteiten op de percelen noemenswaardige hinder ondervonden van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de verkeerskundige en infrastructurele functie (uitspraak van 13 mei 2014, ECLI:NL:CBB:2014:190, r.o. 4.2 en 4.3). Ook in die zaak ging het om toepassing van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006. Bij die beoordeling is het arrest Demmer van belang, waarin het Hof op prejudiciële vragen onder meer heeft geantwoord dat een landbouwer bij het gebruik van landbouwgrond moet beschikken over voldoende autonomie voor de uitoefening van zijn landbouwactiviteit en deze activiteit op die oppervlakte moet kunnen uitoefenen ondanks de beperkingen die voortvloeien uit de uitoefening van een niet-landbouwactiviteit op deze oppervlakte. 4. Uitgangspunt van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) is dat ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit voor de basisbetaling in aanmerking komt en dat landbouwareaal van een bedrijf dat ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt als subsidiabel wordt beschouwd, op voorwaarde dat het overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (zie punt 26 van de considerans). Artikel 32, derde lid, aanhef en onder b, van Verordening 1307/2013 geeft de lidstaten de bevoegdheid om een lijst op te stellen van areaal dat overwegend voor niet landbouwactiviteiten wordt gebruikt, teneinde dit areaal van steun uit te sluiten. Uit deze bepaling volgt dat een lijst van areaal dat overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt alleen betrekking kan hebben op areaal dat wordt gebruikt voor zowel landbouwactiviteiten als niet-landbouwactiviteiten, dus bij gemengd gebruik (zie de uitspraak van het College van 11 juli 2017, ECLI:NL:CBB:2017:212, r.o. 7.1). De toepasselijke unierechtelijke regelgeving biedt, anders dan voorheen, de lidstaten dus de mogelijkheid landbouwareaal waarbij sprake is van gemengd gebruik categoraal uit te sluiten als subsidiabele hectare. Dit is door Nederland gebeurd in artikel 2.10, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling. Daarmee wijkt het regelgevend kader in de onderhavige zaak in zoverre af van de regelgeving die van toepassing was in de hiervoor onder 3. genoemde jurisprudentie van het College en het Hof. 5. Het College ziet gelet op wat appellante heeft aangevoerd, geen redenen dat artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling – voor zover het betreft bermen tot een breedte van drie meter van de weg – in strijd is met een hogere – algemeen verbindende – regeling, dan wel dat de nationale regelgever niet in redelijkheid tot de vaststelling daarvan heeft kunnen komen en om die reden onverbindend moet worden verklaard. Meer in het bijzonder overweegt het College hiertoe als volgt. Het begrip berm is niet in de Uitvoeringsregeling gedefinieerd. Volgens verweerder moet onder berm worden verstaan: een strook grond langs een verharde weg, toegangsweg of parkeerterrein dat meestal met gras is beplant. Verweerder heeft in dit verband gewezen op de ‘Handleiding percelen, landbouwgrond of niet volgens het GLB’. Het College acht deze uitleg van het begrip berm niet onjuist. Het College is voorts van oordeel dat voldoende aannemelijk is dat bij bermen tot een breedte van drie meter van de weg over het algemeen sprake is van niet-landbouwactiviteiten die voortvloeien uit de verkeerskundige en infrastructurele functie van bermen en dat, indien daarop ook landbouwactiviteiten plaatsvinden, aldus sprake is van gemengd gebruik. Verweerder heeft toegelicht dat de reden van de categorale uitsluiting van bermen tot een breedte van drie meter van de weg erin is gelegen is dat een landbouwer bij de uitoefening van landbouwactiviteiten in het algemeen hinder ondervindt van die verkeerskundige en infrastructurele functie van bermen. Volgens verweerder is bij een berm juist de eerste drie meter voor het verkeer van belang, onder meer om te kunnen uitwijken en in geval van pech te kunnen wachten op hulpdiensten. Daaraan heeft verweerder toegevoegd dat voor het maaien, schudden en persen over het algemeen een minimumbreedte van drie meter aan vrije werkbreedte zonder bomen, struiken, straatmeubilair en dergelijke nodig is en dat aldus met die benodigde breedte bij de totstandkoming van deze categorale uitzondering rekening is gehouden. Gezien deze toelichting en in aanmerking genomen de duur en aard van de niet-landbouwactiviteiten die voortvloeien uit de verkeerskundige en infrastructurele functie van bermen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de nationale regelgever niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat bermen tot een breedte van drie meter van de weg overwegend voor niet‑landbouwactiviteiten worden gebruikt en hij deze aldus op grond van artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling categoraal mocht uitsluiten. Er hoeft dus geen concrete beoordeling plaats te vinden of de percelen die hier in geschil zijn wel overwegend voor landbouwactiviteiten worden gebruikt. 6. Vervolgens dient beoordeeld te worden of de gronden die hier in geschil zijn als berm moeten worden aangemerkt. Appellante heeft specifiek betwist dat gronden die zonder visuele overgang deel uitmaken van een grotere grasvlakte als berm moeten worden aangemerkt; volgens haar is er in dat geval geen verschil tussen de gronden die wel als berm en de gronden die niet als berm zijn aangemerkt, anders dan dat de afstand minder of meer dan drie meter tot de weg bedraagt. Het College stelt vast dat de percelen of perceelsdelen die verweerder niet als subsidiabel heeft aangemerkt, alle langs een verharde weg liggen, binnen een afstand van maximaal drie meter, zodat verweerder deze percelen of perceelsdelen terecht als berm heeft aangemerkt. Dat het onderscheid met de wel subsidiabele perceelsdelen enkel wordt gevormd door de afstand tot de weg, betekent niet dat geen sprake is van een berm als hiervoor bedoeld. 7. Gezien het voorgaande heeft verweerder de bermen in geding terecht niet als subsidiabele hectare aangemerkt. Appellante heeft ter zitting haar beroepsgronden hiertoe beperkt. Het College ziet geen reden om het bestreden besluit 1, waarin verweerder aan appellante 39,15 betalingsrechten heeft toegewezen, onrechtmatig te oordelen. Het beroep is ongegrond. Zaaknummer 17/168 9. Zoals het College hiervoor heeft geoordeeld, is de toewijzing van 39,15 betalingsrechten bij het bestreden besluit 1 niet onrechtmatig. Verweerder is in het bestreden besluit 2 voor de uitbetaling dus terecht van dit aantal betalingsrechten uitgegaan. 10. Verweerder heeft de administratieve sanctie gebaseerd op artikel 19bis, eerste lid, van Gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014). Daarin staat, voor zover hier van belang, dat indien het areaal van een in artikel 17, eerste lid, bedoelde gewasgroep dat wordt aangegeven voor de toepassing van een in titel III, hoofdstuk 1 van Verordening (EU) nr. 1307/2013 bedoelde steunregeling, groter is dan het areaal dat overeenkomstig artikel 18 wordt geconstateerd, de steun wordt berekend op basis van het geconstateerde areaal, verminderd met 1,5 keer het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3% van het geconstateerde areaal of meer dan twee hectare bedraagt. In het geval de bevoegde autoriteit oordeelt dat de betrokkene geen schuld heeft, wordt geen administratieve sanctie opgelegd, zo volgt uit artikel 77, tweede lid, aanhef en onder d, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013). 11. Het betoog van appellante dat haar ten onrechte een sanctie is opgelegd, is gebaseerd op de stelling dat zij is uitgegaan van gegevens van verweerder. Het College stelt met verweerder vast dat deze stelling feitelijke grondslag mist: de door verweerder in de Gecombineerde opgave 2015 voorgestelde oppervlakte van de percelen in geding bedroeg steeds 0 hectare. Niettemin heeft appellante deze percelen toch subsidiabel geacht en om uitbetaling verzocht. Dat appellante ten tijde van het indienen van de Gecombineerde opgave 2015 nog niet bekend was met de uitkomst van de discussie over de subsidiabiliteit van de bermen, is onvoldoende voor het oordeel dat haar geen verwijt kan worden gemaakt van het ten onrechte verzoeken om uitbetaling van de door haar opgegeven bermen. 12. Gezien het voorgaande kan in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen reden worden gevonden om het bestreden besluit 2 onrechtmatig te oordelen. Het beroep is ongegrond. Zaaknummer 17/1341 14. Zoals het College hiervoor heeft geoordeeld, is de toewijzing van 39,15 betalingsrechten bij bestreden besluit 1 niet onrechtmatig, zodat verweerder in het bestreden besluit 3 voor de uitbetaling terecht van dit aantal betalingsrechten is uitgegaan. Ook wat betreft de uitbetaling voor het jaar 2016 heeft verweerder terecht de bermen tot een breedte van drie meter niet als subsidiabele hectare aangemerkt, op grond van artikel 2.10, tweede lid, onder c, van de Uitvoeringsregeling. 15. Gezien het voorgaande kan in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen reden worden gevonden om het bestreden besluit 3 onrechtmatig te oordelen. Het beroep is ongegrond. Het College verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. M.B.L. van der Weele, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2018. w.g. A. Venekamp w.g. M.B.L. van der Weele