ECLI:NL:CBB:2022:190
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/311
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2022 op het hoger beroep van:
maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.G. Grijpstra),
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 20 januari 2021, kenmerk SHE 20/471, in het geding tussen
appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister)
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:187, hierna: aangevallen uitspraak).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2022, waaraan de gemachtigden van partijen hebben deelgenomen en namens de minister ook [naam 2] .
1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2 Appellante heeft [naam 3] ( [naam 3] ) en zijn echtgenote [naam 4] als maten en exploiteert een akkerbouwbedrijf. Twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben het bedrijf van appellante gecontroleerd op de naleving van de regelgeving ten aanzien van meststoffen in het jaar 2015. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen (rapport) van 22 oktober 2018, rapportnummer 110778.
1.3 De aanleiding voor de hiervoor genoemde controle was het strafrechtelijk onderzoek naar fraude met dierlijke meststoffen dat is ingesteld door de Politie Eenheid Oost-Brabant in samenwerking met de NVWA, waarbij [naam 5] B.V. ( [naam 5] ) als verdachte is aangemerkt. [naam 5] is een intermediaire onderneming en vervoert dierlijke meststoffen. In een rapport van bevindingen van de NVWA van 10 oktober 2017, rapportnummer 104983, zijn de bevindingen van dat onderzoek vermeld. Uit het rapport volgt dat [naam 5] volgens bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) geregistreerde vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM) in 2015 de volgende zes vrachten mest heeft geladen en afgevoerd van het bedrijf van appellante:
Datum
VDM
Tonnage
Kg fosfaat
Kg stikstof
Mestcode
Vracht
1 okt.
1124049460 9.360 134 346 39 177 12 okt.
1124045074 32.080 626 661 32 178 27 okt.
1124121218 36.200 298 583 43 179 3 nov.
1124029575 35.600 790 684 43 180 17 nov.
1124121420 35.650 460 442 43 181 17 nov.
1124120130 35.100 454 435 43 182 Uit het onderzoek van de NVWA volgt dat het transport met deze vrachten in werkelijkheid niet heeft plaatsgevonden en dat de VDM’s valselijk zijn opgemaakt, waarna deze gegevens door [naam 5] elektronisch zijn verzonden aan RVO. Bij de gebruiksnormenberekening zijn deze zes vrachten niet meegenomen als afvoer van dierlijke mest. Gebleken is dat appellante de voor haar in 2015 geldende fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden.
1.4 Op 29 mei 2019 heeft de minister appellante per brief bericht voornemens te zijn een bestuurlijke boete op te leggen van € 11.913,- omdat zij de voor haar in 2015 geldende fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden met 1.083 kg. Daarnaast heeft de minister geconstateerd dat appellante nog twee andere overtredingen heeft begaan, te weten het niet naar waarheid verstrekken van de gevraagde gegevens door de landbouwer en het niet naar waarheid opmaken van een VDM door de vervoerder, leverancier of afnemer. Ten aanzien van deze twee overtredingen heeft de minister bericht niet voornemens te zijn boetes op te leggen en slechts te volstaan met een waarschuwing, omdat zijn bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen is vervallen, nu de overtredingen meer dan drie jaar geleden hebben plaatsgevonden. Appellante heeft op 19 juni 2019 haar zienswijze ingediend.
1.5 Met het besluit van 23 augustus 2019 (boetebesluit) heeft de minister aan appellante een gematigde boete opgelegd ter hoogte van € 10.721,70, omdat zij in 2015 de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden met 1.083 kg en daarmee artikel 7 van de Msw heeft overtreden. Bij de vaststelling van de boete heeft de minister rekening gehouden met een matiging in verband met overschrijding van de beslistermijn op grond van artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.6 Met de beslissing op bezwaar van 6 januari 2020 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd. Hierin licht de minister toe dat hij op grond van artikel 3, eerste lid, van de Msw gegevens buiten beschouwing kan laten bij zijn berekeningen wanneer blijkt dat deze gegevens onjuist zijn en dat hij geen aanleiding ziet om in de heroverweging hieraan geen toepassing te geven. Omdat is gebleken dat de VDM’s niet naar waarheid zijn ingevuld ten aanzien van cruciale vervoersgegevens acht de minister deze formulieren niet meer betrouwbaar en niet meer aangewezen als middel om de mestafvoer aan te tonen. In dat geval dient de mestafvoer uit andere bronnen vast komen te staan, maar de door appellante overgelegde verklaringen en documenten hebben de minister hiervan niet weten te overtuigen.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat de minister heeft aangetoond dat appellante als gebruiker van dierlijke meststoffen in 2015 artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft overtreden. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de betwiste zes vrachten met dierlijke meststoffen van haar bedrijf zijn geladen en afgevoerd, met als gevolg dat zij niet heeft voldaan aan genoemde artikelen uit de Msw. De minister heeft aan de door appellante overgelegde stukken de conclusie kunnen verbinden dat appellante met achteraf opgemaakte facturen en verklaringen heeft willen doen geloven dat de betwiste zes vrachten wel van haar bedrijf zijn afgevoerd. De minister heeft dan ook terecht aangenomen dat deze vrachten niet zijn geladen en afgevoerd van het bedrijf van appellante.
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. H.L. van der Beek en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2022.
w.g. J.H. de Wildt w.g. E.D.H. Nanninga
3. De Msw luidde ten tijde en voor zover van belang:
Artikel 3, eerste lid
Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt geen rekening gehouden met handelingen waarvan, op grond van de omstandigheid dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen hebben ten doel gehad of op grond van andere bepaalde feiten en omstandigheden, moet worden aangenomen dat zij achterwege zouden zijn gebleven, indien daarmee niet de toepassing van deze wet voor het vervolg geheel of ten dele onmogelijk zou worden gemaakt.
Artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8, aanhef en onder c
Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Artikel 57, eerste lid, aanhef en onder c
Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
4.1 Primair voert appellante in hoger beroep aan dat de rechtbank ten onrechte ervan is uitgegaan dat het transport van de vrachten 177 tot en met 182 niet heeft plaatsgevonden en dat de rechtbank daarmee heeft miskend dat appellante ten onrechte is beboet voor overtreding van de Msw wegens overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm. Appellante betoogt dat zij aan haar bewijslast heeft voldaan en dat het aan de minister is om op basis van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen dat zij de desbetreffende mest in haar eigen grond heeft gebracht. Daarin is hij volgens appellante niet geslaagd. De minister baseert zijn standpunt namelijk op de bevindingen uit het rapport, terwijl daaruit volgt dat de NVWA-toezichthouders geen eigen waarnemingen hebben gedaan door fysieke controles aan de vrachten van appellante uit te voeren. Er is slechts een papieren onderzoek gedaan naar een deel van de stukken uit de administratie van appellante en [naam 5] . Verder voert appellante aan dat de fouten die [naam 5] heeft gemaakt bij het invullen van de VDM’s haar niet kunnen worden verweten. Daarbij betoogt appellante dat de besluitvorming van de minister in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel door onjuiste conclusies te verbinden aan het rapport, waaraan de rechtbank is voorbijgegaan. Bovendien heeft de rechtbank niet al haar beroepsgronden behandeld en heeft de rechtbank alleen volstaan met een korte motivering waaruit niet blijkt waarom aan haar stellingen en overgelegde stukken minder bewijswaarde wordt gehecht dan aan de bevindingen van de minister.
4.2 Indien moet worden aangenomen dat de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, betoogt appellante subsidiair dat de boete niet in stand kan blijven, omdat sprake is van een geringe overschrijding van de gebruiksnorm die op grond van intern beleid van de minister niet kan leiden tot de oplegging van een boete.
5. In zijn reactie op het hogerberoepschrift sluit de minister zich allereerst aan bij de overwegingen in de aangevallen uitspraak. Onder verwijzing naar de uitspraken van het College van 27 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:754 en 755) stelt de minister zich op het standpunt dat in het geval van appellante geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan de waarnemingen van de toezichthouders van de NVWA. Evenmin is er aanleiding om aan te nemen dat de aan de minister verstrekte gegevens ten aanzien van de fictieve vrachten slechts ‘enkele foutjes’ bevatten, waardoor zou moeten worden aangenomen dat het vervoer wel heeft plaatsgevonden. Uit de door de minister overgelegde stukken blijkt namelijk dat het hier niet om ‘foutjes’ gaat en de afvoer van mest als zodanig niet aannemelijk is geworden. Tot slot stelt de minister zich op het standpunt dat de rechtbank gemotiveerd is ingegaan op de stellingen en stukken van appellante in beroep, zodat van strijdigheid met rechtsbeginselen mede in het licht van de bewijslastverdeling geen sprake kan zijn.
6. Tussen partijen is in geschil of de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat de minister heeft aangetoond dat appellante het verbod van artikel 7 van de Msw om op haar bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen, heeft overtreden en daarvoor terecht een boete heeft opgelegd.
Bewijs
6.1 Het College stelt met betrekking tot de bewijslastverdeling ter zake van overtreding van de artikelen 7 en 8 van de Msw het volgende voorop (zie de uitspraak van het College (grote kamer) van 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1). Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het systeem van normstelling waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene, die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
6.2 Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van een ondertekend rapport van een toezichthouder en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van de betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Het ligt dan op de weg van degene bij de wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn (zie ook de uitspraken van het College van 27 oktober 2020, ECLI:NL:CBB:2020:754 en 755 onder 5.5.1).
Vrachten 177 en 178
6.3 Appellante stelt dat de rechtbank ten onrechte de minister is gevolgd in diens conclusie dat de mesttransporten van vrachten 177 en 178 niet hebben plaatsgevonden.
10. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep van appellante ongegrond is. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Zij heeft namelijk met de (nadere) schriftelijke verklaringen van [naam 3] en [naam 6] , de factuur voor de mesttransporten van deze vrachten, het betalingsbewijs voor het voldoen van de factuur voor de mesttransporten, diverse facturen van [naam 5] aan [naam 3] en een factuur van [naam 3] aan [naam 5] afdoende aangetoond dat de desbetreffende vrachten vanaf haar bedrijfsterrein zijn afgevoerd en dierlijke meststoffen, te weten geitenmest (mestcode 61), hebben bevat. Aanvankelijk heeft [naam 5] weliswaar fouten gemaakt door voor vracht 177 mestcode 39 (vleeskuikens en parelhoenders) en voor vracht 178 mestcode 32 (kippenmest) op de VDM’s op te geven, maar deze fouten zijn door [naam 5] hersteld met wijzigingsformulieren van 19 november 2019. Bovendien bevat het rapport geen bewijs dat de vrachten 177 en 178 met een ander voertuig zijn gereden dan op de VDM’s is vermeld. Er is dus ook geen reden om de vrachten buiten beschouwing te laten.
6.4 De minister heeft naar het oordeel van het College overtuigend gemotiveerd dat en waarom de vrachten 177 en 178 niet kunnen zijn geladen en afgevoerd met de vrachtwagens die op de desbetreffende VDM’s zijn vermeld. De minister heeft terecht erop gewezen dat blijkens het rapport uit de dagstaten van de desbetreffende vrachtwagens valt af te leiden dat zij weliswaar op het bedrijf van appellante zijn geweest, maar dat in geval van vracht 177 niet is geladen of gelost. In geval van vracht 178 zou wel zijn geladen, maar dat zou slechts vijf minuten hebben geduurd, iets wat bij een vracht van 32,08 ton in dat korte tijdsbestek niet mogelijk is. Hierbij acht de minister van belang dat appellante met foto’s van machines niet aannemelijk heeft kunnen maken dat zij een zelflader is en zij de containerbakken zelf voor afvoer zou hebben geladen. Ook heeft zij hierover in haar verklaring en nadere verklaringen tegenover de toezichthouders van de NVWA niet gerept. Daarnaast volgt het College de minister in zijn standpunt dat de onjuiste mestcodes niet per abuis zijn opgegeven op de VDM’s, omdat uit de weegbonnen van de vrachten 177 en 178 is gebleken dat daarin respectievelijk vleeskuikenmest en kippenmest is gewogen en omdat appellante in haar verhoren door de toezichthouders van de NVWA niet heeft verklaard dat [naam 5] eigenlijk geitenmest zou hebben geladen en afgevoerd. Pas in de zienswijze bracht appellante dit naar voren en [naam 5] heeft pas na het boetebesluit een wijzigingsformulier ingediend om de mestcodes te veranderen.
Vrachten 179 tot en met 182
6.5 Appellante stelt verder dat de rechtbank ten onrechte de minister is gevolgd in diens conclusie dat de mesttransporten van vrachten 179, 180, 181 en 182 niet hebben plaatsgevonden. Zij stelt dat zij met de (nadere) schriftelijke verklaringen van [naam 3] en [naam 6] en de diverse facturen van de mesttransporten afdoende heeft aangetoond dat de desbetreffende vrachten vanaf haar bedrijfsterrein zijn afgevoerd en dierlijke meststoffen, te weten geitenmest (mestcode 61), hebben bevat. Uit het rapport volgt namelijk hoogstens dat de dagstaten onjuist zijn of dat op de VDM’s geen (in geval van vracht 180) of een onjuist kenteken en onjuiste mestcodes zijn ingevuld. Het is de taak van intermediair [naam 5] om de kentekens en mestcodes in te vullen. Daarbij geldt dat de foutieve mestcodes zijn gewijzigd met het indienen van de wijzigingsformulieren. Daaruit kan niet de conclusie volgen dat de vrachten niet van het bedrijf van appellante zijn geladen en afgevoerd. Anders dan de minister heeft geconcludeerd, blijkt verder uit het rapport hooguit dat een Mitsubishi bedrijfsauto op de data en tijdstippen van het transport van de vrachten op het bedrijf van appellante is geweest, maar hieruit volgt geenszins dat [naam 5] bij deze vrachten met de bedrijfsauto heeft gereden. Daarbij heeft de minister niet kunnen bewijzen dat er is gereden met een losse AGR/GPS-koffer.
6.6 Ook voor deze vrachten heeft de minister volgens het College overtuigend gemotiveerd dat en waarom deze vrachten niet kunnen zijn geladen en afgevoerd met de vrachtwagens die op de desbetreffende VDM’s zijn vermeld. De minister heeft namelijk terecht erop gewezen dat blijkens het rapport uit de dagstaten van de vrachtwagens valt af te leiden dat die niet op het bedrijf van appellante zijn geweest op de data van de transporten. Wel volgt uit de dagstaten van de Mitsubishi bedrijfsauto dat deze op die data op het bedrijf van appellante is geweest, zoals zij ook niet heeft betwist. De minister heeft hierbij opgemerkt dat het gelet op het type voertuig niet mogelijk is dat daarmee de vrachten van het bedrijf van appellante zijn geladen en afgevoerd. Daarom heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat die vrachten helemaal niet zijn geladen en afgevoerd. Uit het rapport leidt de minister af dat de laad- en losmeldingen van deze vrachten zijn gefingeerd met losse AGR/GPS-koffers die aan boord waren van de bedrijfsauto. Hierdoor is bij de minister het vermoeden ontstaan dat appellante heeft geprobeerd de schijn te wekken dat de vrachten wel zijn geladen en afgevoerd.
Vrachten 177 tot en met 182
6.7 Bij het voorgaande komt nog dat de minister naar het oordeel van het College ter zitting voor alle vrachten overtuigend heeft gemotiveerd dat, ook wanneer met appellante zou worden aangenomen dat mestcode 61 (geitenmest) de juiste code was, evenmin kan worden aangenomen dat de vrachten zijn geladen en afgevoerd, omdat uit het rapport volgt dat er met de vrachten meer geitenmest zou zijn afgevoerd dan er aan geitenmest is aangevoerd. Dit is namens appellante ter zitting niet betwist en ook niet nader verklaard. Daarnaast heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de stukken van appellante, waaronder een bankafschrift en meerdere facturen, niet kunnen dienen als bewijs dat de vrachten zijn geladen en afgevoerd, omdat het bankafschrift niet nader gespecificeerd is en het bedrag daarop niet overeenkomt met het totaalbedrag van de facturen. De daarvoor ter zitting namens appellante gegeven verklaring dat een en ander tussen [naam 5] en appellante is verrekend, acht het College niet aannemelijk, omdat is gebleken dat die facturen slechts op twee vrachten zien en de andere drie vrachten volgens appellante naar alle waarschijnlijkheid niet in rekening zijn gebracht. Het College volgt de minister dan ook in zijn standpunt dat deze stukken niet kunnen bewijzen dat de vrachten zijn afgevoerd.
6.8 Voor zover appellante heeft bedoeld te betogen dat minder bewijswaarde toekomt aan het rapport, omdat naast administratief onderzoek geen fysieke controles hebben plaatsgevonden, maakt dat enkele feit niet dat alleen al daarom aan de bevindingen van het rapport kan worden getwijfeld. In wat appellante heeft gesteld tegenover de bevindingen van het rapport en de conclusies die de minister daaraan heeft verbonden, ziet het College aldus geen grond om te twijfelen aan de juistheid van de inhoud van het rapport.
6.9 Het College is op basis van het voorgaande van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister heeft aangetoond dat appellante als gebruiker van dierlijke meststoffen in 2015 artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft overtreden.
Verwijtbaarheid
7. Voor zover appellante heeft beoogd aan te voeren dat er niet dan wel minder sprake is van verwijtbaarheid omdat [naam 5] als intermediair ervoor had moeten zorgen dat de VDM’s naar waarheid werden ingevuld en ingediend, is het College met de rechtbank van oordeel dat appellante zelf ervoor verantwoordelijk is om binnen de gebruiksnormen te blijven. Zij had kunnen controleren of de juiste gegevens op de VDM’s waren ingevuld en haar kan worden verweten dat zij dat heeft nagelaten.
Geringe overschrijding fosfaatgebruiksnorm
8.