ECLI:NL:CBB:2026:228

Tussenuitspraak op het verzoek van de MaaS-aanbieders om een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van het herstelbesluit van 10 oktober 2025 dat is genomen ter uitvoering van de tussenuitspraak van 30 juni 2025 over Mobility as a Service en de spelregels die de staatssecretaris heeft opgenomen in de aan NS gegunde HRN-concessie 2025-2033 (ECLI:NL:CBB:2025:351). tussenuitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 24/358 tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 1 juni 2026 in de zaak tussen Reisbalans B.V., te Amersfoort, Shuttel B.V. , te Leusden, XXImo B.V. , te Utrecht, Gaiyo B.V. , te Almere, Mobility Mixx B.V. , te Almere, uMOB B.V. , te Rotterdam, en Tranzer B.V. , te Amersfoort (hierna gezamenlijk: de MaaS-aanbieders) (gemachtigde: mr. N.J. Linssen) en de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (gemachtigde: mr. S.H.G. Cnossen) met als derde partijen N.V. Nederlandse Spoorwegen , te Utrecht, en NS Reizigers B.V. , te Utrecht (NSR) (hierna gezamenlijk: NS) (gemachtigde: mr. J.R. van Angeren) Procesverloop Op 30 juni 2025 heeft het College in deze zaak een tussenuitspraak gedaan (ECLI:NL:CBB:2025:351). Daarin heeft het College geoordeeld dat artikel 44 van de HRN-concessie in strijd is met artikel 106, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 102, van het VWEU, en daarom niet in stand kan blijven. Het College heeft de staatssecretaris Openbaar Vervoer en Milieu (thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat) opgedragen om de vastgestelde gebreken in de HRN-concessie met inachtneming van de uitspraak te herstellen, voor zover het de voorwaarden betreft waaronder NSR als wholesale aanbieder en dienstverlener actief is op de MaaS-markt. Ook heeft het College met toepassing van artikel 8:80b, derde lid, van de Awb een voorlopige voorziening getroffen. Die houdt in dat de staatssecretaris met inachtneming van het herstelde artikel 44 van de HRN-concessie een besluit moet nemen over het referentieaanbod van NSR en, indien nodig, een besluit tot vaststelling van het resell tarief van NSR. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de staatssecretaris het besluit van 10 oktober 2025 genomen (herstelbesluit). Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van de MaaS-aanbieders mede betrekking op het herstelbesluit. Ter uitvoering van de in de tussenuitspraak getroffen voorlopige voorziening heeft de staatssecretaris met het besluit van 6 november 2025 het referentieaanbod van NSR, aangeduid als “NS Resell Pakket 2026” (NSRP 2026), goedgekeurd (goedkeuringsbesluit). De MaaS-aanbieders hebben op 14 november 2025 hun zienswijze op het herstelbesluit gegeven. Daarbij zijn zij ook ingegaan op het goedkeuringsbesluit. Op 3 december 2025 hebben de MaaS-aanbieders het College verzocht om ten aanzien van beide besluiten een voorlopige voorziening te treffen. Op 10 december 2025 hebben zij, daartoe uitgenodigd door het College, met NSR voor de korte termijn - tijdelijke - afspraken gemaakt over hun contractuele relatie vanaf 1 januari 2026. De staatssecretaris heeft op 20 februari 2026 gereageerd op de zienswijze van de MaaS-aanbieders en op hun verzoek om een voorlopige voorziening te treffen. Op 24 februari 2026 hebben de MaaS-aanbieders de zienswijze aangevuld en het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen gewijzigd. NS heeft op 27 februari 2026 op de zienswijze en het gewijzigde verzoek gereageerd. Het bezwaarschrift van de MaaS-aanbieders tegen het goedkeuringsbesluit is met toepassing van artikel 7:1a van de Awb ter behandeling als beroepschrift doorgezonden aan het College. Dat beroep heeft het zaaknummer 26/110. Het verzoek om ten aanzien van dit besluit een voorlopige voorziening te treffen heeft het zaaknummer 25/954. Het beroep tegen het besluit van 21 december 2023 en het herstelbesluit is op 11 maart 2026 op een nadere zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de MaaS-aanbieders mr. N.J. Linssen, vergezeld door [naam 1] van [naam 2] ; namens de staatssecretaris mr. S.H.G. Cnossen en mr. I.D.W. Barends; namens NS mr. J.R. van Angeren, mr. [naam 3] en mr. B.E.L.L.A. Wils, vergezeld door mr. J.F. Gielen van NS. Bij brief van 30 maart 2026 heeft het College aan partijen meegedeeld dat het onderzoek is heropend en dat het College het voornemens heeft een deskundige te benoemen voor het instellen van een onderzoek als bedoeld in artikel 8:47, eerste lid, van de Awb. Met deze tussenuitspraak beslist het College op het verzoek van de MaaS-aanbieders om ten aanzien van het herstelbesluit een voorlopige voorziening te treffen. Overwegingen 1. In de tussenuitspraak van 30 juni 2025 oordeelde het College dat het risico reëel is dat NSR met de machtspositie op de markt voor openbaar personenvervoer per trein op het HRN de concurrentie op de MaaS-markt belemmert. De staatssecretaris moet daarom aanvullende maatregelen nemen om dit risico te redresseren. Bij de opdracht om de gebreken in de HRN-concessie te herstellen gaf het College de aanwijzing dat de staatssecretaris daarin moet opnemen dat het wholesale aanbod van NSR transparant, non-discriminatoir en concurrerend moet zijn en een gelijk speelveld tot stand brengt tussen NSR en MaaS-dienstverleners. Deze uitgangspunten zijn vervolgens bepalend voor het antwoord op de vraag of het referentieaanbod dan wel het resell tarief aanvaardbaar is en behoeven bovendien concrete invulling. Daartoe moet de staatssecretaris in de HRN-concessie vastleggen volgens welke methode (variabelen en kostensoorten) het referentieaanbod wordt berekend en beoordeeld. De rekenmethode moet het mogelijk maken de daadwerkelijk vermeden kosten vast te stellen. Hierbij geldt dat MaaS-dienstverleners onder de voorwaarden en tarieven van het wholesale aanbod van NSR, het retail aanbod van NSR moeten kunnen “matchen”. Dit omvat niet alleen de prijsstelling, maar ook de aanvullende faciliteiten die NSR biedt. Ten slotte moet de staatssecretaris een voorziening treffen die er in elk geval toe leidt dat voor MaaS-dienstverleners ongunstige wijzigingen in de MaaS-waardige bestekseisen niet zonder meer doorwerken in (artikel 44 van) de HRN-concessie. 2 Met het herstelbesluit heeft de staatssecretaris artikel 44 (“Verkoop en betaling van kaarten via derden”) van de HRN-concessie vervangen door een gewijzigd artikel 44 dat hetzelfde opschrift heeft. Na artikel 44 is een nieuw artikel ingevoegd, met het opschrift: “Artikel 44a Nieuwe versie MaaS-waardige Bestekseisen”. Verder zijn aan de HRN-concessie twee bijlagen toegevoegd. Dit betreft “Bijlage 13: Rekenmethode (variabelen en kostensoorten) voor kortingspercentages en distributiekostencompensatie bij verkoop door derden” en “Bijlage 14: MaaS-waardige bestekseisen versie 4.1 geldend sinds 1 juli 2024, zoals opgesteld door CROW-KpVV”. De staatssecretaris heeft bij het herstelbesluit een toelichting opgenomen. 3.1 De MaaS-aanbieders zijn van mening dat het herstelbesluit de gebreken in de HRN-concessie niet herstelt. De nieuwe rekenmethode voor het resell tarief voorkomt niet dat NSR de marges van MaaS-dienstverleners kan uithollen. De staatssecretaris legt ‘daadwerkelijk vermeden kosten’ zo uit, dat bij de berekening van de DKC alleen de variabele kosten betrokken mogen worden. Daarmee wijkt hij af van het ACM-rapport ‘Gelijk speelveld voor bedrijvenkaartaanbieders’ van 28 augustus 2023 en de door de Europese Commissie en het Hof van Justitie van de Europese Unie voorgeschreven LRAIC-methode (Long Run Average Incremental Cost). De nieuwe methode om kortingspercentages op het voltarief van NSR te berekenen, berust op de kortingen die NSR in het consumentensegment en in het zakelijke segment in de spitsuren, de doordeweekse daluren en de weekeinden aanbiedt. De rekenformules zouden op de gemiddelde kortingen van NSR berusten, maar ze combineren niet vergelijkbare grootheden in noemer en teller en leiden tot “onzinnige” uitkomsten. De daarbij toegepaste correctiefactor repareert dat niet of onvoldoende. Verder zijn de definities in de rekenformules onduidelijk en vatbaar voor interpretatie, waardoor uitkomsten te manipuleren of niet te volgen zijn. De uitgangspunten ‘transparant, non-discriminerend en concurrerend’ waaraan het referentieaanbod van NSR moet voldoen, zijn niet concreet en zijn bovendien onvolledig en onjuist ingevuld. Deze invulling is niet toereikend om het risico op misbruik van de economische machtspositie van NSR te voorkomen. 3.2 In het licht hiervan verzoeken de MaaS-aanbieders om een voorlopige voorziening die onder meer inhoudt dat het herstelbesluit - meer bepaald het vijfde lid van het gewijzigde artikel 44 van de HRN-concessie - wordt geschorst en de staatssecretaris wordt opgedragen het resell tarief van NSR met ingang van 1 januari 2026 en gedurende de schorsing van het herstelbesluit vast te stellen met: (i) een DKC van primair 8% en subsidiair 6% voor zowel consumenten- als zakelijke reizen en (ii) een korting van primair 14,4% voor alle reisperioden en voor zowel consumenten- als zakelijke reizen en subsidiair een korting van 0,7% in de spitsuren, 16,8% in de doordeweekse daluren en 25,3% in de weekeinden voor zowel consumenten- als zakelijke reizen. Daarnaast verzoeken de MaaS-aanbieders om de staatssecretaris op te dragen artikel 44 van de HRN-concessie alsnog in lijn te brengen met hun voorstel van 4 augustus 2025, althans met de rekenmethode (inclusief definities en uitgangspunten) die is opgenomen in het door hen voorgestelde artikel 44, tweede lid, van de HRN-concessie en de ACM opdracht te geven om de alsdan door NSR berekende resell tarieven daaraan te toetsen dan wel zelf de resell tarieven vast te stellen. Als alternatief hiervoor verzoeken de MaaS-aanbieders de staatssecretaris op te dragen om de ACM formeel te verzoeken om de rekenmethode voor het resell tarief vast te stellen overeenkomstig de tussenuitspraak en volgens de LRAIC-methode, alsmede om de alsdan door NSR berekende resell tarieven daaraan te toetsen of zelf de resell tarieven vast te stellen. 4 De staatssecretaris, en met hem NS, weerspreekt dat het herstelbesluit niet op juiste wijze uitvoering geeft aan de tussenuitspraak. Het herstelbesluit introduceert een gedifferentieerd systeem voor het vaststellen van de resell tarieven en een vaste methode om deze te berekenen. In het herstelbesluit is opgenomen dat deze tarieven berusten op een tweedeling van de markt in een zakelijk segment en een consumentensegment, met binnen elk segment drie reisperioden. Op die manier kent elk segment drie verschillende periodekortingen en voorts een eveneens gedifferentieerde additionele korting wegens ‘vermijdbare kosten’, de DKC. Met dit geheel beoogt de staatssecretaris het volgens hem op twee punten ongelijke speelveld op de MaaS-markt in evenwicht te brengen. Op dit moment zijn de MaaS-dienstverleners, aldus de staatssecretaris, met het wholesale aanbod van NSR niet in staat de NSR-tarieven in het consumentensegment te evenaren, terwijl NSR daarmee het aanbod van de MaaS-dienstverleners op het zakelijke segment niet kan evenaren. Het gedifferentieerde systeem leidt tot periodekortingen die in het consumentensegment op een hoger niveau liggen dan voorheen en in het zakelijke segment op een lager niveau. Om MaaS-dienstverleners in staat te stellen zich aan het nieuwe systeem van periodekortingen aan te passen, biedt NSR onder het NSRP 2026 (en ook onder het NSRP 2027) een overgangsregeling aan. Deze regeling houdt in dat NSR twee jaar lang het voor de MaaS-aanbieders gunstigste tarief hanteert. Als de periodekorting uit het NSRP 2026 en/of het NSRP 2027 hoger is dan de oude uniforme inkoopkorting van 15% voor de daluren, dan geldt de hogere periodekorting. Als de oude uniforme inkoopkorting hoger is, dan krijgen MaaS-dienstverleners deze. Gelet hierop is er volgens de staatssecretaris en NSR ook geen reden voor het treffen van een voorlopige voorziening. 5.1 In de brief van 30 maart 2026 waarmee aan partijen is meegedeeld dat het College het onderzoek heropent en voornemens is een deskundige te benoemen, heeft het College ten eerste uiteengezet dat het er vooralsnog niet van overtuigd is dat het gedifferentieerde systeem waarvoor de staatssecretaris met het herstelbesluit heeft gekozen, voldoende remedie biedt voor het risico dat NSR met de economische machtspositie die zij aan de HRN-concessie ontleent, de concurrentie op de MaaS-markt belemmert. Om dit goed te kunnen beoordelen is meer en beter inzicht nodig in enkele kenmerken van de (retail) markt voor openbaar personenvervoer per trein op het HRN (in het bijzonder het reis- en substitutiegedrag en de prijsgevoeligheid) en van de (resell) markt voor “Mobility as a Service” (in het bijzonder de proposities in het zakelijke segment van MaaS-dienstverleners enerzijds en die van NSR anderzijds), en voorts van de effecten die bepaalde aanvullende maatregelen voor de werking van deze markten zouden (kunnen) hebben. Het College heeft dit toegelicht door te wijzen op de spanning tussen aan de ene kant het belang dat NSR als concessiehouder en MaaS-dienstverlener heeft bij de omzet uit treinvervoer, en aan de andere kant haar wholesale aanbod dat andere MaaS-dienstverleners in staat moet stellen tot een marktaanbod dat (doordat ten minste gelijke tarieven worden geboden) kan concurreren met het retail aanbod van NSR. Bij het eerste weegt mee, zoals de staatssecretaris en NSR ook stellen, welke effecten een bepaald systeem voor het vaststellen van resell tarieven zal of kan hebben op de mate waarin NSR kan blijven voldoen aan de verplichtingen die op grond van de HRN-concessie op haar rusten (waaronder het bieden van een bepaalde zitplaatsgarantie in de spitsuren). Voor zover deze effecten in kaart zijn gebracht, is geen informatie ingebracht die de gestelde negatieve of positieve gevolgen van bepaalde keuzen kan staven. Verder kenmerkt de MaaS-markt zich al geruime tijd (structureel) door een (vrijwel) monopolie van NSR in het segment voor consumptieve reizigers en een aanmerkelijk aandeel in het zakelijke segment. Waarom de concurrentie in het segment voor consumptieve reizigers niet van de grond komt en welke maatregelen aan een meer competitieve markt kunnen bijdragen, is niet onderzocht. De gekozen oplossing gaat ervan uit dat hogere kortingen in het consumentensegment ertoe leiden dat MaaS-dienstverleners meer activiteiten op de markt voor consumptieve reizigers ontplooien. De veronderstelling dat een wijziging van het wholesale tarief al voldoende is om het gedrag van marktspelers te beïnvloeden, is echter niet gebaseerd op economisch onderzoek naar (de werking van) deze markt en (de kenmerken van) haar spelers. Bij het veronderstelde effect is bovendien niet betrokken dat tezelfdertijd de kortingen in het zakelijke segment significant afnemen. Aan de kans dat het beoogde effect zich gelet hierop verwezenlijkt en aan maatregelen die deze kans kunnen vergroten, is geen aandacht besteed. Dit geldt ook voor de (mogelijke) gevolgen van deze oplossing op de korte en de (middel)lange termijn voor de continuïteit van MaaS-dienstverleners en (het behoud van) hun concurrentiepositie in het zakelijke segment van de markt. Bij deze stand van zaken is zonder nadere informatie denkbaar dat de gekozen oplossing, vanwege de kenmerken van de markt en bestaande toetredingsbarrières (die zoals gezegd niet zijn geïdentificeerd), niet het volgens de staatssecretaris optredende effect kan of zal hebben en de positie van MaaS-dienstverleners als gevolg daarvan juist zal verslechteren. 5.2 Ten tweede heeft het College in de brief van 30 maart 2026 gewezen op de kwestie van de hoogte van de DKC. Partijen verschillen van mening over de vraag welke kosten daarbij in aanmerking moeten worden genomen en volgens welke methode deze moeten worden berekend. De in opdracht van partijen uitgebrachte deskundigenrapportages komen op wezenlijke onderdelen tot niet gelijkluidende bevindingen en het College heeft op dit moment niet voldoende informatie om deze rapporten te wegen. 6.1 Ruim twee jaar na het besluit van 21 december 2023 is derhalve de stand van zaken dat de mededingingsvraag die in deze zaak centraal staat, met het na de tussenuitspraak genomen herstelbesluit nog niet is beantwoord. Onvoldoende duidelijk is geworden dat de door de staatssecretaris gekozen oplossingsrichting het vastgestelde mededingingsprobleem oplost en dat in de voorgestelde DKC alle voor de mededinging relevante kosten zijn begrepen. Doordat voor de beslechting van het geschil relevante informatie ontbreekt, heeft het College moeten besluiten het onderzoek te heropenen en een deskundige te benoemen. Voor dat traject en het vervolg van de beroepsprocedure nadat de deskundige verslag heeft uitgebracht, zal naar verwachting nog (ten minste) de rest van dit jaar nodig zijn. Bij deze stand van zaken ziet het College, anders dan ten tijde van de tussenuitspraak, aanleiding om een inhoudelijke voorlopige voorziening te treffen die de MaaS-aanbieders in financiële zin in zekere mate tegemoetkomt zonder de financiële belangen van NSR onevenredig te raken. Daarvoor is het volgende van belang. 6.2 De MaaS-aanbieders hebben met NSR afspraken gemaakt over hun contractuele relatie vanaf 1 januari 2026 totdat het College heeft beslist op het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen. Die afspraken houden het volgende in. De MaaS-aanbieders zetten hun activiteiten voort onder de contractvoorwaarden die gelden onder het NSRP 2026, waaronder dus de overgangsregeling. Dit betekent dat de MaaS-aanbieders voor het kalenderjaar 2026 voor zakelijke reizen nog een dalurenkorting van 15% ontvangen. Voor consumentenreizen gelden de volgende periodekortingen: voor de spitsuren 3,6%, voor de doordeweekse daluren 17,4% en voor de weekeinden 23,6%. Er geldt een tijdelijke implementatie-uitzondering voor “split billing”. Daarmee wordt een praktijk bedoeld waarin een separate factuur wordt verzonden naar een werkgever voor zakelijke reizen en een separate factuur naar de werknemer voor reizen die deze persoon in privé maakt, terwijl één en dezelfde mobiliteitskaart wordt gebruikt. De MaaS-aanbieders kunnen deze facturen vooralsnog allemaal als zakelijk boeken. De in het NSRP 2026 opgenomen DKC voor zakelijke reizen van 4,1% en voor consumentenreizen van 3,3% is met de afspraken niet aangepast. 6.3 Het College acht het geraden deze afspraken, op één uitzondering na, bij wege van voorlopige voorziening te continueren. Daartoe zal het College allereerst de voor het resell tarief rechtstreeks bepalende onderdelen van het herstelbesluit schorsen. Vervolgens zal het College bepalen dat moet worden gehandeld alsof de staatssecretaris zelf een resell tarief heeft vastgesteld. Voor de hoogte daarvan zal wat de periodekortingen betreft worden aangesloten bij de tussen de MaaS-aanbieders en NSR gemaakte afspraken. Dat is anders voor de DKC. Op grond van de thans beschikbare informatie is aannemelijk dat de DKC hoger moet worden vastgesteld dan in het NSRP 2026. Het College zal, noodzakelijkerwijs enigszins arbitrair, bepalen dat de DKC met 1,5 procentpunt wordt verhoogd. 6.4 De ingangsdatum van de te treffen voorlopige voorziening zal worden bepaald op 1 juni 2026. Het College zal verder bepalen dat de voorlopige voorziening vervalt met ingang van 1 januari 2027. Daarbij heeft het College betrokken dat het door de deskundige in te stellen onderzoek meer duidelijkheid kan verschaffen over de hoogte van de DKC. Het College wijst er in dit verband ook op dat de nu te treffen voorlopige voorziening, ambtshalve of op verzoek van een partij, kan worden opgeheven of gewijzigd. Dat geldt zowel voor de inhoud ervan als voor de daaraan verbonden termijn. 7 Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep en zal ook over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak beslissen. 8 Met deze te treffen voorlopige voorziening hebben de MaaS-aanbieders geen belang (meer) bij (een beslissing op) hun verzoek om voorlopige voorziening ten aanzien van het goedkeuringsbesluit. Daarom geeft het College de MaaS-aanbieders in overweging om dat verzoek (met het zaaknummer 25/954) in te trekken. In dat geval zal het daarvoor betaalde griffierecht door de griffier van het College aan de MaaS-aanbieders worden terugbetaald. Beslissing Het College: - treft, met ingang van 1 juni 2026, de volgende voorlopige voorziening: (i) schorst artikel 44, derde lid, aanhef en onder c), en vijfde lid, van de HRN-concessie en bijlage 13 bij de HRN-concessie, zoals vastgesteld met het herstelbesluit, en (ii) bepaalt dat wordt gehandeld alsof de staatssecretaris het resell tarief van NSR voor 2026 heeft vastgesteld overeenkomstig de in 6.2 van deze uitspraak weergegeven afspraken tussen de MaaS-aanbieders en NSR, met dien verstande dat in het zakelijke segment de DKC 5,6% bedraagt en in het consumentensegment 4,8%; - bepaalt dat deze voorlopige voorziening vervalt met ingang van 1 januari 2027; - houdt iedere verdere beslissing aan. Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. T.G.M. Simons, mr. R.C. Stam en mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. C.G.M. van Ede, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2026. w.g. T.G.M. Simons w.g. C.G.M. van Ede