ECLI:NL:CRVB:2009:BI3430
07/1658 WAO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: Uwv),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 februari 2007, 05/3899 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen
[betrokkene], Turkije (hierna: betrokkene)
en
het Uwv.
Datum uitspraak: 23 april 2009
I. PROCESVERLOOP
Het Uwv heeft hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2008. Het Uwv was vertegenwoordigd door mr. M.H.A.H. Smithuysen, voor betrokkene is verschenen mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn, advocaat te Amsterdam.
II. OVERWEGINGEN
1. Aan betrokkene is met ingang van 2 oktober 1991 wegens schouderklachten een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toegekend, berekend naar de mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. Met ingang van 5 februari 1997 is deze uitkering herzien en nader vastgesteld op 15 tot 25%.
2.1. Betrokkene heeft in 1999 vanwege borstkanker aan de rechterzijde een operatie ondergaan. In het kader van het verzoek van betrokkene om verhoging van de mate van de arbeidsongeschiktheid heeft op 15 mei 2002 in Turkije een beoordeling plaatsgevonden waarbij zij is onderzocht door de chirurg P.E. Ersoy, psychiater B. Arapaslan en revalidatiearts C. Tunalioglu, die hebben aangegeven dat betrokkene beperkingen ondervindt in het gebruik van de rechterschouder, terwijl ook de nekfunctie beperkt is. Op basis hiervan heeft de arts I. Toppen een Functionele Mogelijkheden Lijst (FML) opgesteld. Na raadpleging van het Claim Beoordelings- en Borgingssysteem heeft de arbeidsdeskundige J.D.L. Zoetelief een aantal functies geselecteerd, die in overeenstemming werden geacht met de beperkingen van betrokkene en waarmee zij een zodanig inkomen kon verdienen dat sprake is van een mate van arbeidsongeschiktheid van 15 tot 25%. Met toepassing van artikel 37, tweede lid, van de WAO heeft het Uwv bij besluit van 24 februari 2003 besloten betrokkenes uitkering niet te herzien.
2.2. In de bezwaarprocedure heeft de bezwaarverzekeringsarts J.W. Hekkelman, op basis van de voorhanden zijnde informatie van de behandelend sector, in zijn rapportage van 11 juli 2003 aangegeven de medische bevindingen van de verzekeringsarts te onderschrijven en geen aanleiding te zien het medische oordeel aan te passen. Onder verwijzing naar deze rapportage heeft het Uwv het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard bij besluit van 18 september 2003. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 16 februari 2005 overwogen dat het Uwv weliswaar een juiste toepassing heeft gegeven aan artikel 37 van de WAO, nu nieuwe ziekteoorzaken wel kunnen leiden tot verhoging van de mate van de arbeidsongeschiktheid, maar niet tot verhoging van de uitkering, maar dat dat niet wegneemt dat het op de weg lag van de bezwaarverzekeringsarts om de hele medische situatie van betrokkene te beoordelen. Om die reden heeft de rechtbank het medische onderzoek onzorgvuldig geacht en het Uwv opgedragen een nieuw besluit te nemen.
2.3. Op 26 augustus 2005 heeft de gemachtigde namens betrokkene beroep ingesteld tegen het uitblijven van een nieuwe beslissing door het Uwv. Er heeft vervolgens een nieuwe beoordeling plaatsgevonden en er is een tweede FML opgesteld ten aanzien van alle klachten. De bezwaararbeidsdeskundige is vervolgens tot de conclusie gekomen dat op basis van de “verzekerde” klachten betrokkene arbeidsongeschikt te achten is voor 15 tot 25% en dat zij op basis van alle klachten 80 tot 100% arbeidsongeschikt is. In de beslissing op bezwaar van 13 maart 2006 (hierna: bestreden besluit) heeft het Uwv de mate van arbeidsongeschiktheid ongewijzigd vastgesteld op 15 tot 25%.
2.4. In beroep is aangevoerd dat het bestreden besluit wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel dient te worden vernietigd, omdat het onderzoek naar de vraag of de toename van de arbeidsongeschiktheid voortkomt uit een kennelijk andere oorzaak niet op juiste wijze heeft plaatsgevonden. Voorts is aangevoerd dat het (primaire) verzekeringsgeneeskundige onderzoek zijdens het Uwv ten onrechte niet is uitgevoerd door een (geregistreerde) verzekeringsarts, dat de door de bezwaararbeidsdeskundige geselecteerde functies voor betrokkene niet geschikt zijn en de toepassing van de normaalwaarden onjuist is geschied. Ten slotte is er een verzoek gedaan om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn door het bestuursorgaan.
3.1. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, alsmede bepalingen gegeven omtrent vergoeding van proceskosten en griffierecht. Hierbij heeft de rechtbank overwogen dat de verzekeringsarts tweemaal een FML heeft opgesteld, waarbij één FML is opgesteld zonder dat met de beperkingen uit een andere ziekteoorzaak rekening is gehouden en één waarbij rekening is gehouden met de beperkingen uit een andere ziekteoorzaak. Het standpunt van het Uwv dat enkel met de beperkingen rekening dient te worden gehouden die voortvloeien uit de “verzekerde” ziekteoorzaak komt de rechtbank niet onjuist voor, echter naar het oordeel van de rechtbank wordt niet gemotiveerd in hoeverre de beperkingen die zijn opgenomen in de tweede FML voortvloeien uit een andere ziekteoorzaak, namelijk de borstamputatie. Aan het Uwv is opgedragen, uitgaande van de tweede FML, aan te geven welke van de daarin opgenomen beperkingen voortvloeien uit de borstamputatie en vervolgens door met die beperkingen geen rekening te houden de eerste FML op te stellen.
3.2. In hoger beroep heeft het Uwv aangevoerd dat het onderscheid tussen de “verzekerde” klachten en het totaal aan klachten goed gemotiveerd is weergegeven door de bezwaarverzekeringsarts, waarvoor ter ondersteuning een verklaring van bezwaarverzekeringsarts W.M. Koek is overgelegd.
3.3. Namens betrokkene is verzocht om een schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase van deze procedure. Ten aanzien van de bestuurlijke fase zijn partijen ter zitting overeengekomen dat het Uwv, die erkent dat zijn besluitvorming te lang heeft geduurd, waardoor de redelijke termijn is overschreden, een schadevergoeding ad € 1.500,– zal betalen aan betrokkene.
4.1. De Raad overweegt als volgt.
4.2. Artikel 37, eerste en tweede lid, van de WAO, voor zover hier van belang, luidt als volgt:
“1. Terzake van toeneming van arbeidsongeschiktheid vindt herziening van een arbeidsongeschiktheidsuitkering, berekend naar een arbeidsongeschiktheid van minder dan 45%, …, plaats zodra de toegenomen arbeidsongeschiktheid onafgebroken 52 weken heeft geduurd.
2. De in het eerste lid bedoelde herziening vindt niet plaats, indien de uitkeringsgerechtigde bij het intreden van de arbeidsongeschiktheid uitsluitend verzekerd is op grond van artikel 7b, dan wel artikel 7b en artikel 7a, onderdeel a, en de toeneming kennelijk is voortgekomen uit een andere oorzaak dan die waaruit de ongeschiktheid ter zake waarvan de arbeidsongeschiktheidsuitkering wordt ontvangen, is voortgekomen.”.
4.3. In de eerste plaats dient te worden beoordeeld of de toename van betrokkenes arbeidsongeschiktheid ten gevolge van nekklachten kennelijk is voortgekomen uit een andere oorzaak dan die waaruit de ongeschiktheid ter zake waarvan zij haar uitkering ontvangt. Indien dit het geval is, kan een door die klachten veroorzaakte toename van de arbeidsongeschiktheid op grond van het bepaalde in artikel 37, tweede lid, van de WAO immers niet tot herziening van haar uitkering leiden.
De Raad ziet zich daarbij gesteld voor de vraag of het Uwv een juiste toetsingsmethode heeft gehanteerd bij het vaststellen of de oorzaak van de toegenomen arbeidsongeschiktheid een andere is dan de klachten op grond waarvan betrokkene een uitkering ontvangt.
4.4. Zoals de Raad al heeft overwogen in zijn uitspraak van 27 april 1999 (USZ 1999/165; RSV 1999/180), is in de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp van de WAO (Kamerstukken 7171, nr. 3) uiteengezet dat voor de WAO is gekozen voor een systeem van één uitkering, die bij toeneming of afneming van arbeidsongeschiktheid wordt verhoogd of verlaagd, zónder dat de oorzaak van de ongeschiktheid relevant is. Een uitzondering op dit uitgangspunt is neergelegd in artikel 37 van de WAO. Dit artikel strekt ertoe dat, voor de in dat artikel aangegeven personen, het risico van ontstaan van een grotere mate van arbeidsongeschiktheid dan waarnaar de lopende arbeidsongeschiktheidsuitkering wordt berekend, niet verzekerd is voor zover die toeneming is gelegen in een andere oorzaak dan die welke tot toekenning van die uitkering heeft geleid.
4.5. Gezien de oorzaak waaruit de arbeidsongeschiktheid is voortgekomen ter zake waarvan appellante voor 5 februari 1997 uitkering genoot, moet worden gezegd dat de toename van haar arbeidsongeschiktheid veroorzaakt door de borstamputatie en het daarna ontstane lymfeoedeem, mede gelet op de toelichting door de bezwaarverzekeringsarts van 26 april 2007, kennelijk voortkomt uit een andere oorzaak. De Raad verliest hierbij niet uit het oog dat volgens zijn vaste jurisprudentie de formulering van artikel 37 van de WAO, gelet op de daarop door de wetgever gegeven toelichting, ertoe strekt in geval van twijfel over het oorzakelijk verband tussen de oorspronkelijke arbeidsongeschiktheid en de later toegenomen arbeidsongeschiktheid, de balans ten voordele van de betrokkene te doen doorslaan. In het onderhavige geval ziet de Raad evenwel geen aanleiding tot zodanige twijfel.
4.6. Nu het hoger beroep van het Uwv slaagt dient de Raad de door de rechtbank onbesproken gelaten gronden van het beroep nog te beoordelen.
4.7. De gemachtigde van betrokkene heeft betoogd dat de arts die het (primaire) verzekeringsgeneeskundig onderzoek heeft verricht, geen verzekeringsgeneeskundige is. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraken van 18 juli 2007, LJN BA9904, BA9905, BA9908, BA9909 en BA9910, kan aan een onderzoek door een niet als verzekeringsarts geregistreerde arts niet dezelfde waarde worden toegekend als aan een onderzoek door een geregistreerde verzekeringsarts. Registratie als verzekeringsarts staat in beginsel borg voor een zekere kwaliteit. Zolang die registratie niet heeft plaatsgevonden, kan er in beginsel niet van worden uitgegaan dat het onderzoek van de (nog) niet als verzekeringsarts geregistreerde arts diezelfde kwaliteit bezit. In het onderhavige geval is betrokkene gezien en beoordeeld door een arts die verbonden was aan het Turkse verbindingsorgaan SSK. Deze heeft aan de arts I.A. Toppen gerapporteerd. Het feit dat deze laatste niet als verzekeringsarts is geregistreerd kan echter niet leiden tot het oordeel dat het medische onderzoek niet aan de vereiste normen heeft voldaan. In dat verband overweegt de Raad voorts dat onbetwist is dat de wel geregistreerde bezwaarverzekeringsarts betrokkenes dossier heeft beoordeeld en de bevindingen van de primaire arts heeft bevestigd, alsmede dat in het primaire onderzoek meerdere deskundigen betrokkene hebben onderzocht en hun bevindingen zijn meegenomen bij de beoordeling. De betekenis van het aspect “zien” door de bezwaarverzekeringsarts is in deze situatie naar het oordeel van de Raad, gelet op doel en strekking van het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Turkije inzake sociale zekerheid, niet van doorslaggevend belang.
4.8. De bezwaararbeidsdeskundige heeft uit het FIS-systeem functies onder drie functiebestandscodes geselecteerd. Naar het oordeel van de Raad is niet gebleken, dat deze functies de grenzen van de vastgestelde en niet onjuist bevonden FML te buiten gaan. Betrokkene moet dan ook in staat worden geacht tot het verrichten van de aan die functies verbonden werkzaamheden. De Raad voegt hier aan toe dat voor zover er, zoals door betrokkene is bepleit, al beperkingen zouden moeten gelden, dit niet tot een ander oordeel zou leiden ten aanzien van de geschiktheid van betrokkene voor de geduide functies vanuit medisch en arbeidskundig oogpunt.
4.9. Ten aanzien van het door betrokkene ingenomen standpunt aangaande de normaalwaarden overweegt de Raad dat in de FML geen aanknopingspunt te vinden is voor de conclusie dat de normaalwaarden niet dan wel niet juist zijn gehanteerd. De klacht hieromtrent van betrokkene slaagt dan ook niet.
5.1. De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.
5.2. Zoals de Raad eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 24 maart 2009 (LJN BH9991), komt in een geval waarin een vernietiging van een besluit op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en - eventueel - een hernieuwde behandeling door de rechter, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan worden toegerekend. Indien echter in de loop van de hele procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee die rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden, niet voor rekening van het bestuursorgaan maar van de Staat (het ministerie van Justitie).
5.3. Nu partijen in het voorliggende geval zijn overeengekomen dat het Uwv in verband met de overschrijding van de redelijke termijn een schadevergoeding ad € 1.500,– zal betalen aan betrokkene, is nog slechts ter beoordeling of sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur door de rechtbank en/of de Raad. Zoals de Raad al meermalen heeft overwogen, bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009), mag de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf en de behandeling in hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De in 5.1 vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
5.4. De Raad stelt vast dat de eerste behandeling door de rechtbank vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 24 oktober 2003 tot de uitspraak op 16 februari 2005 één jaar en vier maanden heeft geduurd. Daarmee is geen sprake van een te lange behandelingsduur. Na de uitspraak van de rechtbank is namens betrokkene op 26 augustus 2005 beroep ingesteld tegen het uitblijven van een nieuwe beslissing op bezwaar. Op 13 maart 2006 heeft het Uwv een nieuw besluit genomen. Naar het oordeel van de Raad dient deze periode voor rekening van het Uwv te blijven en moet voor de aanvang van de behandeling door de rechter worden uitgegaan van de dag na de datum van dit nieuwe besluit op bezwaar, te weten 7 maart 2006. Vanaf die datum tot de dag van deze uitspraak is minder dan drie en een half jaar verstreken, zodat ook in deze fase geen sprake is van een te lange behandelingsduur door de rechter. Er is dan ook geen aanleiding tot vergoeding van schade in verband met overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase.
6.