ECLI:NL:CRVB:2014:58

12/2763 AW, 12/3021 AW, 12/3022 AW, 12/3023 AW Datum uitspraak: 16 januari 2014 Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraken van de rechtbank Arnhem van 3 april 2012, 10/3821 (aangevallen uitspraak 1) en 17 april 2012, 11/3178, 11/3959, 11/4963 en 11/5167 (aangevallen uitspraak 2) Partijen: [Appellant] te [woonplaats] (appellant) het Dagelijks Bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling WNO Bedrijven 1999, ook handelende onder de naam “Breed” (dagelijks bestuur) het Algemeen Bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling WNO Bedrijven 1999, ook handelende onder de naam, “Breed” (algemeen bestuur) PROCESVERLOOP Appellant heeft hoger beroepen ingesteld. Het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur hebben verweerschriften ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 november 2013. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. F.J. van der Vaart, advocaat. Het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. G.M. Hissink, advocaat, en [naam H.]en [naam M.]. OVERWEGINGEN 1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Stb. 2012, 682) in werking getreden. Met deze wet zijn wijzigingen in onder meer de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Beroepswet aangebracht. Op grond van het overgangsrecht blijft op deze zaak het recht van toepassing zoals dat gold vóór 1 januari 2013. 1.1. De Gemeenschappelijke Regeling Breed (Breed) voert voor negen deelnemende gemeenten de Wet sociale werkvoorziening uit. Bij besluit van 14 mei 2004 heeft het algemeen bestuur, met ingang van 1 juli 2004, D benoemd als algemeen directeur. D heeft per 1 mei 2005 appellant benoemd als directeur Middelen. Formeel kende Breed een eenhoofdige directie, die direct viel onder het algemeen bestuur. Appellant viel rechtspositioneel dus onder de algemeen directeur. Appellant en D hebben zich niettemin gepresenteerd als tweehoofdige directie. Appellant was feitelijk verantwoordelijk voor de afdeling P&O. De algemeen directeur was verantwoordelijk voor afdeling Detachering en Begeleid Werken. 1.2. In 2008 heeft de Ondernemingsraad van Breed het vertrouwen in de directie opgezegd en een zwartboek gepresenteerd. Het dagelijks bestuur heeft daarop aan het bureau Van Spaendonck Management Consultants (Van Spaendonck) opdracht gegeven tot het doen van onderzoek. Op 19 augustus 2008 heeft Van Spaendonck rapport uitgebracht. Naar aanleiding van dit rapport heeft het dagelijks bestuur de directie opdracht gegeven om op zes nader omschreven punten te komen tot een verbeterslag. De directie heeft ter zake een plan van aanpak opgesteld. Overeenkomstig dit plan van aanpak is een aantal projectgroepen in het leven geroepen. Voor de aansturing is een stuurgroep onder voorzitterschap van een functionaris van Van Spaendonck samengesteld, met daarin onder meer de directie, enkele managers en vertegenwoordigers van de Ondernemingsraad. 1.3. In een brief aan het dagelijks bestuur van 30 juli 2009 heeft de Ondernemingsraad zorgen geuit over de voortgang van het verbeterproces. In een brief aan het dagelijks bestuur van 5 september 2009 heeft de toenmalige interim-manager Detachering en Begeleid Werken melding gemaakt van voortdurende botsingen tussen directie en management. In twee afzonderlijke brieven van 15 september 2009 hebben veertien consulenten/job-coaches en dertien medewerkers P&O zich beklaagd over het vertrek van verschillende (interim)-managers. Het dagelijks bestuur heeft gereageerd met de mededeling dat, naast de algemeen directeur, een tweede (interim-)directeur zal worden benoemd. 1.4. In een vergadering van 17 september 2009 heeft het dagelijks bestuur besloten appellant met onmiddellijke ingang te ontheffen uit de functie van directeur Middelen en hem de functie van hoofd Middelen toe te wijzen. Hieraan is nimmer een vervolg gegeven. Er is geen schriftelijk besluit genomen. Appellant heeft zijn feitelijke werkzaamheden als directeur Middelen ongewijzigd voortgezet. 1.5. Na overleg met het dagelijks bestuur op 23 september 2009 heeft de Ondernemingsraad bekend gemaakt dat hij er geen vertrouwen in heeft dat de huidige directie het verbeterproces tot een goed einde zal brengen. Daarop heeft het dagelijks bestuur Van Spaendonk nogmaals opdracht gegeven tot het doen van onderzoek. In brieven van 28 september 2009 en 29 september 2009 heeft een deel van de werkleiders van Breed zich beklaagd over de directie. In een brief van 19 oktober 2009 heeft het toenmalige interim-hoofd van de Afdeling P&O laten weten zijn werkzaamheden niet te zullen voortzetten na het aflopen van zijn opdracht op 31 oktober 2009, onder meer vanwege problemen met de directie. Op 9 november 2009 heeft Van Spaendonck een tweede rapportage uitgebracht. Op 11 november 2009 heeft het dagelijks bestuur besloten tot benoeming van een interim-directeur tot 1 april 2010. 1.6. Na zijn aantreden heeft de interim-directeur appellant dringend geadviseerd om in te stemmen met een periode van buitengewoon verlof. Appellant heeft deze optie van de hand gewezen. In een brief van 23 november 2009 heeft het dagelijks bestuur appellant verzocht om alsnog met de bedoelde optie akkoord te gaan. Appellant heeft dit geweigerd. Daarop heeft het dagelijks bestuur, na het voornemen daartoe bekend te hebben gemaakt en daarover met appellant een gesprek te hebben gevoerd, appellant bij besluit van 30 november 2009 geschorst tot 17 januari 2010. Bij besluit van 15 januari 2010 is de schorsing verlengd tot 18 maart 2010. Appellant heeft tegen beide schorsingsbesluiten bezwaar gemaakt. Bij besluit van 21 september 2010 (bestreden besluit 1) zijn deze bezwaren ongegrond verklaard. Appellant heeft zijn werkzaamheden intussen niet meer hervat. 1.7. Op 8 april 2010 is het algemeen bestuur akkoord gegaan met een reorganisatie binnen Breed, aangeduid als de Leidinggevenden structuur Breed. Deze reorganisatie behelsde belegging van de leiding van de organisatie bij een team van vier functionarissen, één algemeen directeur en drie zogeheten businessunitmanagers, die respectievelijk de gebieden productie en industrie, dienstverlening en ondersteuning onder zich zouden krijgen. Op 6 november 2010 zijn vacatures voor de drie functies van businessunitmanager gepubliceerd. Appellant heeft daarop in een brief van 12 november 2010, aangevuld bij brieven van 28 januari 2011 en 23 maart 2011, laten weten bezwaar te maken tegen het ontmantelen van de functie van directeur Middelen en het onderbrengen van de tot die functie behorende werkzaamheden bij drie verschillende functionarissen. Bij besluit van 22 augustus 2011 (bestreden besluit 2) heeft het dagelijks bestuur dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, dit omdat appellant volgens het dagelijks bestuur geen belanghebbende is bij het reorganisatiebesluit. 1.8. Intussen heeft het dagelijks bestuur, na het voornemen daartoe bekend te hebben gemaakt en appellant gelegenheid te hebben geboden daarop te reageren, appellant bij besluit van 29 april 2011, met ingang van 1 mei 2011, ontslag op andere gronden verleend als bedoeld in artikel 8:8 van de Arbeidsvoorwaardenregeling Breed. Aan dit ontslag is een regeling verbonden, inhoudende een uitkeringsgarantie en een budget van € 20.000,- voor outplacement. Appellant heeft tegen het ontslagbesluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 3 november 2011 (bestreden besluit 3) is dit bezwaar ongegrond verklaard. 2. De rechtbank heeft bij aangevallen uitspraak 1 het beroep van appellant tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep van appellant tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar van 12 november 2010 niet-ontvankelijk verklaard, omdat het procesbelang aan dat beroep is komen te ontvallen, nu op 22 augustus 2011 alsnog op dat bezwaar is beslist. Verder heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, omdat appellant volgens de rechtbank wel degelijk belanghebbende was bij het besluit over het vervallen van zijn functie. De rechtbank heeft, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, het desbetreffende bezwaar ongegrond verklaard. Ten slotte heeft de rechtbank bij de aangevallen uitspraak 2 het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond verklaard. 3. De Raad komt tot de volgende beoordeling. Schorsing 3.1. Vooropgesteld moet worden dat de maatregel van schorsing een ordemaatregel is met een neutraal karakter. Ingevolge artikel 8:15:1, eerste lid, van de Arbeidsvoorwaardenregeling Breed mag tot de maatregel worden overgegaan als het belang van de dienst dat vordert. Niet gezegd kan worden dat het dagelijks bestuur in dit geval ten onrechte een zodanig dienstbelang aanwezig heeft geacht. Ten tijde van belang was sprake van grote onrust binnen de organisatie. Een ingezet verbeterproces heeft, getuige de opstelling van de Ondernemingsraad en de na het van start gaan van de verbetermaatregelen nog door diverse werknemersgeledingen opgestelde klachtbrieven, die onrust niet kunnen temperen, in tegendeel. Appellant speelde in dit verband in zoverre een rol van betekenis, dat de onvrede binnen de organisatie zich nadrukkelijk richtte op de directie, waarvan appellant - feitelijk - deel uitmaakte. Daarbij komt dat de beide rapportages van Van Spaendonck melding maken van klachten over de wijze van communiceren door appellant, die kennelijk, door sommigen, als intimiderend werd ervaren. Onder deze omstandigheden is het voorstelbaar dat het dagelijks bestuur de schorsing van appellant noodzakelijk heeft geacht. Daarmee verkreeg het dagelijks bestuur de mogelijkheid om zich gedurende een periode van relatieve rust te beraden op de situatie. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat het dagelijks bestuur deze rustperiode aanvankelijk vorm heeft willen geven door middel van buitengewoon verlof, maar dat appellant daarmee niet akkoord is gegaan. 3.1.1. Appellant heeft benadrukt, en door het dagelijks bestuur is niet weersproken, dat gedurende de periode van de schorsing geen enkel op de persoon van appellant gericht onderzoek is verricht. Waar het gaat om de schorsing kan aan dat gegeven, waarop onder 3.4.1 en verder zal worden teruggekomen in verband met het ontslag, niet die betekenis worden gehecht die appellant daaraan gehecht wil zien. Het achterwege blijven van het bedoelde onderzoek maakt de omstandigheden ten tijde van het besluit tot de schorsing immers niet anders. Feit is en blijft dat niet kan worden gezegd dat die omstandigheden het besluit niet kunnen dragen. Gelet op enerzijds de ernst en omvang van de ontstane onrust, die maakten dat een pasklare oplossing niet direct voorhanden was, en anderzijds de beperkte duur van de eerste schorsingsperiode, ziet de Raad evenmin voldoende grond voor de conclusie dat de verlenging van de schorsing waartoe na het aflopen van die periode is besloten, als rechtens onhoudbaar is te beschouwen. 3.1.2. Het overwogene onder 3.1 en 3.1.1 betekent dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet slaagt. De Raad zal die uitspraak bevestigen. Niet tijdig beslissen 3.2. Appellant bestrijdt dat hij, zoals de rechtbank heeft overwogen, in het geheel niet heeft onderbouwd schade te hebben geleden als gevolg van het aanvankelijke uitblijven van een beslissing op zijn op 12 november 2010 ingediende bezwaar. Hij heeft verwezen naar zijn brief aan de rechtbank van 2 september 2011, waarin hij heeft toegelicht waarom hij belang had bij een spoedige afhandeling van dat bezwaar. 3.2.1. Het moge zo zijn dat de rechtbank de inhoud van genoemde brief niet heeft aangehaald, dat maakt niet dat zij ten onrechte heeft geoordeeld dat aan het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar, gelet op de totstandkoming van bestreden besluit 2, het procesbelang is komen te ontvallen. Opgemerkt wordt daarbij dat de genoemde brief geen gewag maakt van schade die rechtstreeks voortvloeit uit, enkel, het niet op een eerder moment tot stand komen van bestreden besluit 2. 3.2.2. Het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 slaagt in zoverre niet. De Raad zal deze uitspraak in zoverre bevestigen. Reorganisatie 3.3. Appellant onderschrijft de vernietiging van bestreden besluit 2, maar is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot ongegrondverklaring van het bezwaar is overgegaan. 3.3.1. Ambtshalve wordt op dit punt het volgende overwogen. Het bezwaar van 12 november 2010 richtte zich, in de bewoordingen van de aanvullende bezwaarschriften van 28 januari 2011 en 23 maart 2011, tegen het “ontmantelen” van de functie van appellant. Daarmee moet het bezwaarschrift worden geacht te zijn gericht tegen het reorganisatiebesluit van het algemeen bestuur van 8 april 2010. Het is immers dit besluit dat het vervallen van de functie van directeur Middelen met zich heeft gebracht. Het bezwaar is dus niet ingediend binnen de daarvoor door de wet gestelde termijn. Nu het algemeen bestuur heeft bevestigd dat appellant nooit over het genomen reorganisatiebesluit is ingelicht, en appellant binnen een week na de openstelling van de vacatures alsnog bezwaar heeft gemaakt, kan evenwel redelijkerwijs niet worden geoordeeld dat hij in verzuim is geweest. Dat betekent dat niet-ontvankelijkverklaring op deze grond terecht achterwege is gebleven. 4 3.3.2. Dat het reorganisatiebesluit niet rechtens houdbaar zou zijn valt niet in te zien. Aan een bestuursorgaan komt, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, een grote mate van vrijheid toe tot het (her)inrichten van zijn organisatie op de wijze die hem goeddunkt. Op generlei wijze is naar voren gekomen dat de in dit geval gekozen organisatiestructuur, zoals appellant heeft aangevoerd, enkel en alleen tot stand zou zijn gebracht met het oog op het buiten de deur houden van appellant en overigens geen enkel redelijk doel zou dienen. De met de nieuwe structuur tot stand gebrachte veranderingen zijn uitvoerig onderbouwd in een notitie, die aan de basis heeft gelegen van de besluitvorming door het algemeen bestuur op 8 april 2010. De in die notitie weergegeven beweegredenen hebben met de persoon van appellant niets van doen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat van strijd met het verbod op détournement de pouvoir geen sprake is. 3.3.3. Gezien het overwogene onder 3.3.2 heeft de rechtbank het hier aan de orde zijnde bezwaar terecht ongegrond verklaard. Het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 slaagt ook in zoverre niet. De Raad zal aangevallen uitspraak 2 ook op dit punt bevestigen. Ontslag 3.4. Het ontslag van appellant berust op een, volgens het dagelijks bestuur aanwezige, onherstelbare vertrouwensbreuk tussen Breed en appellant. In dat verband is het volgende van belang. Zoals overwogen onder 3.1, was ten tijde van belang sprake van ernstige onrust binnen Breed. De betrokkenheid van appellant bij die onrust was, zoals eveneens eerder overwogen, tweeledig. Enerzijds richtten de verwijten van de Ondernemingsraad en van de diverse klagers zich op de directie, waarvan appellant deel uitmaakte. Anderzijds maken de beide rapporten van Van Spaendonck melding van klachten over de wijze van bejegening van ondergeschikten door, specifiek, appellant, waarbij harde kwalificaties als horkerig, respectloos en grof zijn gevallen. In het ontslagbesluit wordt voorts uitgebreid geciteerd uit de onder 1.3 genoemde brief van 5 september 2009 van de toenmalige interim-manager Detachering en Begeleid Werken, waarin een alinea is gewijd aan de wijze van communiceren door appellant. 3.4.1. Buiten de genoemde vermeldingen komt het optreden van appellant noch in de rapportages van Van Spaendonck, noch in de onder 1.3 en 1.5 genoemde brieven van diverse werknemersgeledingen, met naam en toenaam aan de orde. Steeds wordt in algemene zin over “de directie” gesproken. Vastgesteld moet worden dat, zoals al werd aangestipt onder 3.1.1, het dagelijks bestuur niettemin heeft nagelaten om na de schorsing van appellant te onderzoeken in hoeverre de aanwezige onvrede over het functioneren van de directie aan de persoon van appellant viel toe te schrijven. Dat wekt verbazing, niet alleen omdat behalve appellant nog een andere persoon deel uitmaakte van de directie en formeel zelfs de eerstverantwoordelijke binnen die directie was, maar ook omdat de rapportages van Van Spaendonck de oorzaken voor de onrust niet eenzijdig bij de directie leggen. Genoemde rapportages benoemen ook andere factoren binnen de organisatie die tot die onrust hebben bijgedragen, waarvan de werkwijze van de Ondernemingsraad niet de minst vermeldenswaardige is. 3.4.2. Het dagelijks bestuur heeft ter zitting van de Raad toegelicht dat het onvoldoende gestalte krijgen van de zogeheten mensontwikkeling de voornaamste reden heeft gevormd voor het verlies van vertrouwen in appellant. Daarbij heeft het dagelijks bestuur gewezen op de betrokkenheid bij die mensontwikkeling van de afdeling P&O, voor welke afdeling appellant verantwoordelijk was. Die enkele verantwoordelijkheid maakte een onderzoek als hierboven bedoeld echter geenszins overbodig. De rapportage van Van Spaendonck van 19 augustus 2008 benoemt in dit verband het organisatorisch onderbrengen van de afdeling P&O onder de directeur Middelen als een verkeerde keuze en verbindt aan die keuze de gevolgtrekking van een tekortschietende belangstelling van de algemeen directeur voor andere dan economische zaken. Daarmee is iets gezegd over de organisatiestructuur en iets over de algemeen directeur, maar is niets gezegd over de persoon van appellant. Het noemen van een tekortschieten op het gebied van de mensontwikkeling - zijnde onmiskenbaar een aspect binnen het inhoudelijk functioneren van appellant - als voornaamste oorzaak voor het vertrouwensverlies wekt ook in zoverre bevreemding dat het dagelijks bestuur tegelijkertijd een- en andermaal heeft benadrukt dat het functioneren van appellant inhoudelijk steeds naar behoren is geweest en dat er dus voor een ongeschiktheidstraject nooit aanleiding heeft bestaan. 3.4.3. Ook de bejegeningsklachten, hoe ernstig deze op zichzelf beschouwd ook leken te zijn, gaven grond voor nader onderzoek. De rapportages van Van Spaendonck geven deze klachten anoniem weer, zonder duiding van aantallen klagers of benoeming van concrete voorbeelden. In de al genoemde brief van 5 september 2009 van de toenmalige interim-manager Detachering en Begeleid Werken ontbreken eveneens concrete voorbeelden. In aanmerking genomen dat de schrijver van bedoelde brief werkzaam was op een afdeling die niet viel onder verantwoordelijkheid van appellant, wekt het grote gewicht dat in het ontslagbesluit aan die brief is toebedeeld, zonder dat de daarin opgenomen beschuldigingen vooraf op enigerlei wijze nader onder de loep zijn genomen, evenzeer bevreemding. Dat grote gewicht kan dan ook niet verhullen dat het ontslag ook in zoverre een deugdelijke, op de feiten toegesneden grondslag ontbeert. 3.4.4. Conclusie van het overwogene onder 3.4.1 tot en met 3.4.3 is dat het ontslag van appellant op zijn minst prematuur is geweest. Onderkend wordt dat de situatie binnen Breed als ernstig was te beschouwen. Onderkend wordt ook dat vertrouwen in de dienstleiding van cruciaal belang is om omstandigheden als waarvan in dit geval sprake was het hoofd te kunnen bieden. Aan werknemers in een directiefunctie mogen ook op zichzelf beschouwd hoge eisen worden gesteld, ook op het gebied van de bejegening. Dit alles maakt echter niet dat het ontslag van appellant niet op een deugdelijke en in toereikende mate op zijn persoon toegespitste feitelijke grondslag behoefde te berusten. Het kennelijk door de werkgever gevoelde vertrouwensverlies behoorde, net als in elke andere situatie het geval zou zijn geweest, geen grond voor ontslag te vormen zo lang dit niet door voldoende feitelijke gegevens werd geschraagd. Als gezegd had de periode van de schorsing van appellant door de werkgever kunnen worden benut voor onderzoek in dit verband, waarbij ook opties hadden kunnen worden onderzocht als het alsnog uitvoering geven aan de eerdere beslissing tot plaatsing van appellant in de functie van hoofd Middelen. 3.4.5. In zoverre slaagt het hoger beroep. Aangevallen uitspraak 2 moet op dit punt worden vernietigd. Ook bestreden besluit 3 kan niet in stand blijven. Het tijdsverloop en de veranderde omstandigheden binnen Breed in aanmerking genomen, is het niet meer opportuun het dagelijks bestuur op te dragen alsnog onderzoek te verrichten als onder 3.4.4 bedoeld. Daarmee rest er voor de Raad geen andere mogelijkheid dan het ontslagbesluit van 29 april 2011 te herroepen. De gepasseerde tijdspanne van meer dan twee en een half jaar sinds de totstandkoming van dat besluit in aanmerking genomen, kan de Raad daarbij overigens niet uitsluiten dat hernieuwde tewerkstelling van appellant thans niet meer als een reële optie is te beschouwen en dat heden ten dage dus van een impasse tussen werkgever en werknemer moet worden gesproken. Die in het hier en nu aanwezige mogelijkheid kan de Raad echter niet tot een andere beslissing brengen, nu in dit geding het genoemde ontslagbesluit ter beoordeling voorligt, en die beoordeling dient te geschieden aan de hand van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen daarvan. In het enkele feit dat partijen na de tweede schorsingsperiode zonder succes hebben getracht om tot een minnelijke schikking te komen, ziet de Raad onvoldoende grond om aan te nemen dat een impasse als zojuist bedoeld al ten tijde van het genoemde besluit aan de orde was. 4. De Raad ziet ten slotte aanleiding om het dagelijks bestuur te veroordelen in de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar tegen het ontslagbesluit, welke worden begroot op € 944,- voor verleende rechtsbijstand. De Raad ziet tevens aanleiding appellant te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep tot een bedrag van € 472,- en in hoger beroep tot een bedrag van € 944,-. BESLISSING De Centrale Raad van Beroep - bevestigt aangevallen uitspraak 1; - vernietigt aangevallen uitspraak 2 voor zover het beroep tegen bestreden besluit 3 daarin ongegrond is verklaard; - verklaart het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond en vernietigt dat besluit; - herroept het ontslagbesluit van 29 april 2011 en bepaalt dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van bestreden besluit 3; - bevestigt aangevallen uitspraak 2, voor zover aangevochten, voor het overige; - veroordeelt het dagelijks bestuur in de kosten van betrokkene in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep tot een bedrag van in totaal € 2.360,-; - bepaalt dat het dagelijks bestuur appellant het door hem in hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,- vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en C.H. Bangma en B. Barentsen als leden, in tegenwoordigheid van B. Rikhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2014. (getekend) B.J. van de Griend (getekend) B. Rikhof HD