ECLI:NL:CRVB:2016:4437

14/6687 AOW, 14/6688 AOW, 16/475 AOW, 16/476 AOW Datum uitspraak: 18 november 2016 Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Limburg van 31 oktober 2014, 14/1587 en 14/1589 (uitspraak 1), en 10 december 2015, 15/770 en 15/771 (uitspraak 2) Partijen: [Appellante] te [woonplaats 1] (appellante) [Appellant] te [woonplaats 2] (appellant) de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb) Namens appellanten heeft mr. W.H.A. Bos, advocaat, hoger beroepen ingesteld. De Svb heeft verweerschriften ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 oktober 2016. Daar zijn de gedingen gevoegd behandeld. Appellant is verschenen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.F.L.B. Metz. De Centrale Raad van Beroep vernietigt de uitspraken 1 en 2, voor zover deze betrekking hebben op de herziening, de terugvordering en de boetes; vernietigt de bestreden besluiten 1 tot en met 4 in zoverre; draagt de Svb op in zoverre nieuwe besluiten op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak; bepaalt dat beroep tegen die besluiten slechts bij de Raad kan worden ingesteld; veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 2.232,- per persoon; bepaalt dat de Svb aan appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 426,- vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door E.E.V. Lenos als voorzitter en H.J. Simon en M.A.H. van Dalen-van Bekkum als leden, in tegenwoordigheid van R.I. Troelstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 november 2016. (getekend) E.E.V. Lenos (getekend) R.I. Troelstra Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip duurzaam gescheiden leven. NK 1.1. Appellanten zijn sinds 1971 gehuwd. Bij de aanvraag om toekenning van een ouderdomspensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) hebben appellanten bij de vraag naar hun woonsituatie de optie aangekruist dat zij gehuwd zijn, maar dat zij gescheiden leven. De Svb heeft aan appellante met ingang van mei 2011 een ouderdomspensioen toegekend naar de norm van een ongehuwde. Aan appellant is met ingang van september 2012 een ouderdomspensioen toegekend voor een alleenstaande. 1.2. In juli 2013 heeft de Svb een anonieme tip ontvangen dat appellanten zouden samenwonen. De Svb heeft hierin aanleiding gezien om nader onderzoek in te stellen naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verstrekte ouderdomspensioenen. De resultaten zijn neergelegd in een handhavingsrapport van 5 juli 2013. In het kader van dat onderzoek heeft de Svb op 25 oktober 2013 een huisbezoek afgelegd op het adres van appellante. Appellante was echter alleen thuis, waarna een nieuwe afspraak is gemaakt. Op 6 november 2013 heeft de Svb opnieuw een huisbezoek afgelegd op het adres van appellante. Appellanten waren daarbij aanwezig. Tijdens het huisbezoek is met appellanten gesproken over hun woon- en leefsituatie. Van dit gesprek is een verslag opgemaakt. Op 8 november 2013 hebben appellanten ieder een ondertekend formulier ‘Onderzoek woonsituatie’ ingeleverd. 1.3. Bij een tweetal besluiten van 4 december 2013 (besluiten 1 en 2) heeft de Svb de aan appellanten toegekende ouderdomspensioen en met ingang van mei 2011 onderscheidenlijk september 2012 herzien naar de norm van een gehuwde, op de grond dat appellanten samenwonen. 1.4. De Svb heeft in bezwaar, gelet op het huwelijk tussen appellanten, de grondslag van de besluiten 1 en 2 gewijzigd. De herziening van de AOW-pensioenen van appellanten is gehandhaafd, op de grond dat geen sprake is geweest van duurzaam gescheiden leven als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder b, van de AOW. 1.5. Bij twee beslissingen op bezwaar van 3 april 2014 (bestreden besluiten 1 en 2) zijn de bezwaren tegen de besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. 1.6. Bij besluit van 24 april 2014 (besluit 3) heeft de Svb het over de periode van mei 2011 tot en met november 2013 te veel betaalde pensioen ten bedrage van € 10.648,81 van appellante teruggevorderd. Daarbij is een boete opgelegd van € 10.648,81. 1.7. Bij besluit van eveneens 24 april 2014 (besluit 4) heeft de Svb het over de periode van september 2012 tot en met november 2013 te veel betaalde pensioen ten bedrage van € 4.568,56 van appellant teruggevorderd. Daarbij is eveneens een boete opgelegd van € 4.568,56. 1.8. Bij twee beslissingen op bezwaar van 4 februari 2015 (bestreden besluiten 3 en 4) heeft de Svb de bezwaren over de hoogte van de opgelegde boetes gegrond verklaard. Daarbij is overwogen dat de boetes dienen te worden vastgesteld op basis van het oude Boetebesluit socialezekerheidswetten (oude Boetebesluit), zoals dat tot 1 januari 2013 gold, en op basis van het nieuwe Boetebesluit socialezekerheidswetten (nieuwe Boetebesluit), zoals dat vanaf die datum geldt. Dit heeft tot gevolg dat de opgelegde boete voor appellante is verlaagd naar € 2.580,-. Voor appellant is de opgelegde boete verlaagd naar € 1.880,- onder toekenning van vergoeding van kosten van bezwaar. Verder zijn de bezwaren over de terugvordering ongegrond verklaard, onder overweging dat geen sprake is van een reden om af te zien van de terugvordering en dat de sociale en financiële omstandigheden van appellanten zich niet verzetten tegen volledige terugvordering. 2.1. Bij uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. 2.2. Bij uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen de bestreden besluiten 3 en 4 ongegrond verklaard. 3. Appellanten hebben in hoger beroep aangevoerd dat de grondslag van de herzieningsbesluiten niet had mogen worden gewijzigd. Verder is aangevoerd dat de anonieme tip geen aanleiding gaf voor een onderzoek naar de woon- en leefsituatie van appellanten, aangezien deze al jarenlang ongewijzigd is. Het door de Svb verrichte onderzoek is bovendien onrechtmatig, omdat de afgelegde verklaringen onder druk tot stand zijn gekomen. Tot slot is aangevoerd dat appellanten duurzaam gescheiden van elkaar leven. Voor zover dit niet het geval zou zijn, leveren het rechtszekerheidsbeginsel en de financiële situatie van appellanten een dringende reden op om af te zien van de herziening, terugvordering en boete. 4.1. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 4.2. Tussen partijen is in geschil of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat vanaf mei 2011, onderscheidenlijk september 2012, geen sprake was van duurzaam gescheiden leven tussen appellanten en dat de Svb terecht met ingang van die data het AOW-pensioen van appellanten heeft herzien. Verder is in geschil of de terugvordering van de beweerdelijk onverschuldigd betaalde bedragen en de opgelegde boetes in rechte stand houden. 4.3. Appellanten worden niet gevolgd in hun stelling dat de wijziging van de grondslag van de herziening van hun ouderdomspensioenen in bezwaar onrechtmatig is. In het kader van de heroverweging van het primaire besluit, als bedoeld in artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), was de Svb gerechtigd de gebreken in de motivering van de primaire besluiten te herstellen zonder daaraan de gevolgtrekking te verbinden van herroeping van de primaire besluiten. Naar vaste rechtspraak staat dat artikel niet in de weg aan handhaving in bezwaar van een besluit op een andere grond dan die waarop het primaire besluit steunt (uitspraak van de Raad van 12 mei 2009 ECLI:NL:CRVB:2009:BI4217). 4.4. Verder hebben appellanten aangevoerd dat de anonieme tip voor de Svb geen redelijke grond was om hun woon- en leefsituatie te onderzoeken. Ingevolge vaste rechtspraak van deze Raad kan een anonieme tip, indien deze relevant, concreet en voldoende onderbouwd is, aanleiding vormen voor het instellen van een nader onderzoek naar de rechtmatigheid van de pensioenen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 2 oktober 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB5534). In het geval van appellanten was deze anonieme tip, over mogelijk samenwonen, relevant, concreet en voldoende onderbouwd. Naar aanleiding van de anonieme tip is de Svb een onderzoek gestart, waarbij onder meer het waterverbruik van de woningen van appellanten is onderzocht en het kadaster is geraadpleegd. Bij dat vooronderzoek is van concrete en objectieve feiten en omstandigheden gebleken, die twijfels opriepen over de juistheid van de eerder over de woon- en leefsituatie verstrekte inlichtingen, waardoor een redelijk grond bestond voor een huisbezoek. Deze beroepsgrond slaagt niet. 4.5. Appellanten worden niet gevolgd in hun stelling dat het onderzoek onrechtmatig is geweest, omdat de verklaringen onder ontoelaatbare druk zouden zijn afgelegd en aan appellanten een afschrift van hun verklaring is onthouden. Voor de stelling dat de verklaringen onder druk zijn ondertekend is geen steun te vinden in de stukken. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat na afloop van het huisbezoek de formulieren ‘Onderzoek woonsituatie’ bij appellanten zijn achtergelaten, omdat zij deze eerst met een belangenbehartiger wilden bespreken. Appellanten hebben deze formulieren nadien bij de Svb ingevuld ingeleverd. Hetgeen appellanten hierop hebben vermeld is niet wezenlijk anders dan hetgeen zij, blijkens de samenvatting in het handhavingsrapport van 5 juli 2013, tijdens het huisbezoek hebben verklaard. Onder de gedingstukken bevindt zich geen afschrift van de verklaring van appellanten afgelegd tijdens het huisbezoek anders dan de samenvatting in het handhavingsrapport. Er is wel een ondertekend formulier genoemd “Verklaring omtrent huisbezoek Svb”. Met de ondertekening daarvan wordt onder meer vastgelegd dat toestemming voor het huisbezoek is gegeven. Voor zover de klacht over het onthouden van het afschrift hierop ziet, moet worden geconstateerd dat dit formulier niet ziet op feiten en omstandigheden met betrekking tot het duurzaam gescheiden leven. 4.6. Duurzaam gescheiden leven 4.6.1. Appellanten hebben aangevoerd dat zij, gelet op de feiten en omstandigheden, duurzaam gescheiden leven. 4.6.2. Volgens vaste rechtspraak van de Raad is van duurzaam gescheiden leven sprake indien ten aanzien van gehuwden de toestand is ontstaan dat, na de door beiden of één hunner gewilde verbreking van de echtelijke samenleving, ieder afzonderlijk zijn eigen leven leidt als ware hij niet met de ander gehuwd en deze toestand door hen beiden, althans door één van hen, als bestendig is bedoeld. Dit zal moeten blijken uit de feitelijke omstandigheden van het geval. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 19 maart 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO6231. 4.6.3. Van duurzaam gescheiden leven als hiervoor bedoeld is in dit geval geen sprake. In de gedingstukken en ter zitting is het volgende naar voren gekomen. Appellanten zijn gehuwd sinds 1971 en wonen niet meer samen. Volgens de aanvraag van appellante is dat sinds 2010 het geval, volgens de aanvraag van appellant sinds 2000 en volgens de twee in november 2013 ingeleverde formulieren ‘Onderzoek woonsituatie’ sinds 1998. Appellant komt regelmatig bij appellante. Achter de woning van appellante heeft appellant een opslag, waar alle materialen liggen die appellant heeft gebruikt voor zijn hoveniersbedrijf. Ook heeft appellant een moestuin bij de woning van appellante. Appellant heeft de bedoeling gehad na zijn pensioen weer met appellante te gaan samenwonen. Verder is van belang dat appellanten samen op bezoek gaan bij familie en vrienden en dat appellant sinds haar ziekte appellante ondersteunt. Appellant heeft de sleutel van appellantes woning en appellante heeft verklaard dat appellant meerdere malen per week bij haar overnacht. Ook eten zij dan samen. Tot slot is in aanmerking genomen dat beide woningen eigendom zijn van appellante en dat appellant geen huur betaald, waardoor sprake is van financiële verstrengeling. In deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat appellanten een eigen leven leiden als waren zij niet gehuwd. 4.7. Herziening en terugvordering 4.7.1. Uit artikel 17a, eerste lid, van de AOW volgt dat indien de uitkering ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend, de Svb gehouden is het desbetreffende besluit te herzien of in te trekken. Uitgangspunt van artikel 17a, eerste lid, van de AOW is volgens de wetsgeschiedenis dat in alle gevallen correctie van fouten moet plaatsvinden, maar dat aangesloten moet worden bij het rechtszekerheidsbeginsel zoals dat in de rechtspraak is ontwikkeld. 4.7.2. De Svb heeft een beleid ontwikkeld ten aanzien van het terugkomen van besluiten ten nadele van een betrokkene met terugwerkende kracht, waarin rekening is gehouden met algemene rechtsbeginselen zoals het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Uitgangspunt van dit beleid is dat de Svb niet tot herziening of intrekking met volledig terugwerkende kracht overgaat als de betrokkene al zijn verplichtingen is nagekomen en hij voorts niet heeft kunnen onderkennen dat de uitkering ten onrechte werd verleend. 4.7.3. Verder blijkt uit de beleidsregels van de Svb dat met toepassing van artikel 3:4 van de Awb geheel of gedeeltelijk van herziening wordt afgezien als de bijzondere omstandigheden van het geval tot het oordeel leiden dat een volledig terugwerkende kracht kennelijk onredelijk is. 4.7.4. Zoals de Raad al eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 5 november 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BO3352), moet het door de Svb ter zake gevoerde beleid aangemerkt worden als een buitenwettelijk, begunstigend beleid. Naar vaste rechtspraak dient een dergelijk beleid door de bestuursrechter terughoudend te worden getoetst. Dit houdt in dat de aanwezigheid en de toepassing van dat beleid als een gegeven wordt aanvaard met dien verstande dat wordt getoetst of een zodanig beleid op consistente wijze is toegepast. 4.7.5. Allereerst moet worden vastgesteld dat appellanten bij de aanvraag om toekenning van een AOW-pensioen de Svb niet alle relevante feiten en omstandigheden hebben medegedeeld betreffende hun woon- en leefsituatie. Daardoor hebben appellanten niet voldaan aan de informatieverplichting van artikel 49 van de AOW. Weliswaar hebben appellanten bij de aanvraag om een AOW-pensioen vermeld dat zij gehuwd zijn en gescheiden leven, maar de informatieverplichting van artikel 49 van de AOW omvat meer dan alleen die mededeling. Het had appellanten bij raadpleging van het informatiemateriaal van de Svb redelijkerwijs duidelijk kunnen zijn dat de feiten en omstandigheden zoals vermeld onder 4.6.3 van belang zijn voor de aanspraak op en de hoogte van het ouderdomspensioen en dat die feiten en omstandigheden bij de aanvraag gemeld moesten worden. Dit betekent dat appellanten de informatieplicht hebben geschonden, zodat er voor de Svb geen aanleiding bestond om op grond van het beleid geheel van de herziening af te zien. 4.7.6. Verder moet worden vastgesteld dat het in deze zaken om een voor appellanten aanzienlijke herziening en terugvordering gaat. Door de Svb is niet onderzocht of met toepassing van het artikel 3:4 van de Awb-beleid geheel of gedeeltelijk van herziening met volledig terugwerkende kracht moet worden afgezien omdat een volledig terugwerkende kracht kennelijk onredelijk is. Aan appellanten kan worden verweten dat zij niet alle feiten en omstandigheden hebben vermeld die relevant waren voor de vaststelling en hoogte van hun AOW-pensioen. Daar staat tegenover dat de Svb in deze zaken ook een verwijt kan worden gemaakt. Daarvoor acht de Raad van belang dat de vraag op het aanvraagformulier AOW, ‘hoe is uw woonsituatie; ik ben gehuwd maar leef gescheiden sinds’, niet helder geformuleerd is. De vraagstelling sluit immers niet aan bij de wettelijke term duurzaam gescheiden leven als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder a, van de AOW. De Svb heeft na de ontvangst van de aanvraagformulieren ten onrechte geen nader onderzoek gedaan naar de woon- en leefsituatie van appellanten, terwijl daartoe wel reden bestond. In het licht van het artikel 3:4 van de Awb-beleid acht de Raad een beperking van de herziening tot de helft aanvaardbaar. Als gevolg daarvan dient ook de terugvordering te worden verminderd. 4.8. Boetes 4.8.1. Uit 4.6.1 tot en met 4.6.3 volgt dat appellanten over de in geding zijnde periode niet duurzaam gescheiden van elkaar hebben geleefd en dat zij geen recht hebben op een AOW-pensioen voor alleenstaanden. Zoals eerder is geoordeeld (uitspraak van de Raad van 21 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2016:3024) brengt dit niet mee dat de schending van de informatieverplichting ook in deze gedingen voor de opgelegde boetes zonder meer een vaststaand gegeven is. Daarover dient bij betwisting, evenals over de feiten, een zelfstandig oordeel te worden gegeven. Dit uitgangspunt bij de waardering van het bewijsmateriaal bij een opgelegde boete kan met zich brengen dat de bestuursrechter bepaalde feiten, die bij beantwoording van de vraag of sprake is van schending van de informatieverplichting als vaststaand hebben te gelden, in het kader van de toetsing van een met de schending van de inlichtingenverplichting direct samenhangende bestuurlijke boete, niet als vaststaand mag aannemen, omdat het bewijsmateriaal daarvoor niet overtuigend genoeg is. 4.8.2. Artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden bevat de waarborg dat een ieder tegen wie een strafvervolging is ingesteld – een boeteoplegging wordt aangemerkt als het instellen van een strafvervolging – voor onschuldig wordt gehouden, totdat zijn schuld volgens de wet is bewezen. Deze waarborg brengt mee dat de Svb feiten moet stellen en, voor zover betwist, moet bewijzen dat als gevolg van een schending van de informatieverplichting ouderdomspensioen tot het benadelingsbedrag onverschuldigd is betaald. In geval van twijfel dient aan de uitkeringsontvanger dan wel pensioengerechtigde het voordeel van de twijfel te worden gegund (vgl. overweging 4.8.3 in een arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324 , overweging 3.2 in een uitspraak van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3446 en overweging 4.2 in een uitspraak van de Raad van 1 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2068). De bewijslast bij een bestraffende sanctie als hier aan de orde is dus zwaarder dan die bij de toepassing van de artikelen 17 en 24 van de AOW. 4.8.3. Met de gedingstukken heeft de Svb aangetoond dat appellanten hun informatieverplichting niet zijn nagekomen door niet alle relevante feiten en omstandigheden te melden aan de Svb. Hiervan kan appellanten een verwijt worden gemaakt. Verder is op grond van de beschikbare gegevens aangetoond dat appellanten ten onrechte een pensioen naar de norm van een alleenstaande hebben ontvangen en als gevolg daarvan over de in geding zijnde periode te veel AOW-pensioen hebben ontvangen. Dit betekent, uitgaande van de onder 4.8.2 weergegeven bewijsmaatstaf, dat overtuigend is aangetoond dat de schending van de informatieverplichting tot benadeling van de Svb heeft geleid. 4.8.4. Op grond van artikel 17c van de AOW legt de Svb een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de pensioengerechtigde van de verplichting, bedoeld in artikel 49 van de AOW. Het achtste lid van dat artikel bepaalt dat de Svb de bestuurlijke boete kan verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Gelet op hetgeen onder 4.7.6 is overwogen, is de Raad van oordeel dat de opgelegde boetes dienen te worden verlaagd op grond van verminderde verwijtbaarheid. Voor zover de boetes betrekking hebben op bedragen die vanaf 1 januari 2013 onverschuldigd zijn betaald, dient de boete te worden vastgesteld op 25% van het benadelingsbedrag. Wat betreft het tijdvak voor 1 januari 2013 dient de Svb haar beleid bij verminderde verwijtbaarheid toe te passen. 4.9. Slotoverwegingen 4.9.1. Het voorgaande betekent dat de Raad zich niet kan verenigen met de mate van de herziening en de terugvordering. Evenmin kan de Raad zich verenigen met de hoogte van de opgelegde boetes. 4.9.2. Uit 4.7.1 tot en met 4.8.4 volgt dat de uitspraken 1 en 2 in zoverre niet in stand kunnen blijven en dat de bestreden besluiten 1 tot en met 4 in zoverre dienen te worden vernietigd. De Raad zal de Svb opdragen in zoverre nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van appellanten tegen de besluiten 1 tot en met 4, met inachtneming met hetgeen daarover in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de Svb te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld. 5. Proceskostenveroordeling 5.1. Aanleiding bestaat om de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellanten voor verleende rechtsbijstand in bezwaar, beroep en in hoger beroep. Deze kosten voor verleende rechtsbijstand worden ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 992,- in bezwaar, € 1.984,- in beroep en € 1.488,- in hoger beroep, in totaal € 4.464,-. Bij de berekening is wegingsfactor 1 toegepast, die wordt gebruikt bij minder dan vier samenhangende zaken, en is het bedrag gedeeld door het aantal van twee samenhangende zaken.