ECLI:NL:CRVB:2020:262
184826 AW, 18/4829 AW
Datum uitspraak: 6 februari 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 24 juli 2018, 17/1468 (aangevallen uitspraak 1) en 17/1467 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (minister)
Namens appellante heeft mr. S.J.W.M. Vonken, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Namens de minister heeft mr. N.A. Sjoer, advocaat, verweerschriften ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met de zaken 18/4824 AW, 18/4827 AW en 18/4828 AW plaatsgevonden op 29 november 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Vonken. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Sjoer, Y.T.M. van de Veerdonk en J. Landman. In de zaken 18/4824 AW, 18/4827 AW en 18/4828 AW wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en H. Lagas en G. Aarts als leden, in tegenwoordigheid van F. Demiroğlu als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2020.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) F. Demiroğlu
1.1. Appellante was sinds 2008 in dienst bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), laatstelijk in de functie van Adviseur [X] (Senior project Adviseur) bij het Bureau [X], afdeling [Y].
1.2. In 2009 is zij gestart met de [B-] opleiding ([B-opleiding]) aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Bij besluit van 15 september 2011 heeft de minister met toepassing van artikel 59 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) aan appellante met ingang van 1 september 2011 en voor de duur van anderhalf jaar studiefaciliteiten toegekend. Hierbij is vermeld:“Onderdeel van deze afspraak is dat u uw leidinggevende regelmatig informeert over de voortgang van deze studie.Bij onvoldoende resultaat in de scholing en bij tussentijds afbreken van de studie dient u, indien dit aan uw eigen schuld of toedoen is te wijten, de aan u toegekende vergoeding van de scholingskosten terug te betalen.Voor de overige voorwaarden verwijs ik naar de scholingsvoorwaarden VWS.”
1.3. Bij besluit van 19 december 2012 is zij geplaatst in de functie van Adviseur [X] (Senior project Adviseur) bij het Bureau [X], afdeling [Y] (salarisschaal 10). In het daaraan voorafgaand kenbaar gemaakte voornemen van
4 december 2012 tot deze plaatsing is meegedeeld dat de rechtspositie van appellante, behoudens de plaatsing, niet wijzigt en dat medio september 2013 zal worden beoordeeld of appellante naar de formatieve salarisschaal kan worden bezoldigd.
1.4. Op 10 oktober 2013 heeft appellante met haar toenmalig leidinggevende, M, een functioneringsgesprek gevoerd. M heeft van dit gesprek een verslag in P-Direkt opgenomen en heeft dit verslag naar appellante doorgezet ter accordering. In het verslag is onder meer vermeld dat het functioneren van appellante op diverse punten verbetering behoeft. Van bezoldiging naar de formatieve functieschaal 10 is vooralsnog geen sprake.
1.5. Eind 2014 heeft appellante met M gesprekken gevoerd over haar functioneren. Bij brief van 22 januari 2015 heeft M aan appellante meegedeeld dat haar functioneren op veel punten verbetering behoeft en dat een impasse is ontstaan in het overleg hierover. Na een ziekmelding op 2 maart 2015 is appellante langdurig arbeidsongeschikt geacht.
1.6. O, sinds februari 2016 de leidinggevende van appellante, heeft bij e-mail van 11 april 2016 de medewerkers van het team, onder wie appellante, meegedeeld dat zij aan het inventariseren is welke opleidingsplannen er binnen het team zijn en welke kosten daaraan zijn verbonden. In dat verband heeft zij de medewerkers gevraagd haar hierover te informeren. Appellante heeft O bij e-mail van 10 mei 2016 onder meer meegedeeld dat zij in september 2016 wil beginnen met de afronding van de [B-opleiding] en hierbij verzocht de kosten daarvan ter hoogte van € 1.065,- te vergoeden.
1.7. O heeft appellante vervolgens verzocht om de deelcertificaten over te leggen die zij tot dusver heeft behaald. Verder heeft O verzocht om met betrekking tot het verslag van het functioneringsgesprek van 10 oktober 2013, dat nog openstond in P-Direkt, te laten weten of appellante akkoord gaat met dit verslag. Naar aanleiding van deze verzoeken heeft een e-mailwisseling plaatsgevonden tussen O en appellante.
1.8. Bij besluit van 21 juni 2016 heeft de minister aan appellante de disciplinaire straf opgelegd van ontslag, met dien verstande dat deze straf niet ten uitvoer zal worden gelegd als appellante zich gedurende een termijn van twee jaar vanaf de dagtekening van het besluit niet schuldig maakt aan soortgelijk plichtsverzuim dan wel enig ander ernstig plichtsverzuim. Daaraan is ten grondslag gelegd, kort samengevat, dat appellante leidinggevende H heeft beschuldigd van het vervalsen van een e-mail, dat er, gelet op verricht onderzoek, geen aanwijzingen zijn dat deze beschuldiging juist is en dat appellante de beschuldiging desondanks niet heeft ingetrokken. Het bezwaar daartegen heeft de minister bij besluit van
16 november 2016 ongegrond verklaard. Het beroep tegen dat besluit heeft de rechtbank Midden-Nederland bij uitspraak van 24 juli 2018, 16/5397, ongegrond verklaard. De Raad heeft deze uitspraak bij uitspraak van heden bevestigd (18/4828 AW).
1.9. Op 25 juli 2016 heeft de minister aan appellante het voornemen kenbaar gemaakt het opgelegde voorwaardelijk strafontslag ten uitvoer te leggen. Daarbij is onder meer vermeld dat appellante geen gevolg heeft gegeven aan (dienst)opdrachten over het verstrekken van informatie over de door haar gevolgde [B-opleiding] en het kenbaar maken of zij akkoord gaat met het verslag van het functioneringsgesprek van 10 oktober 2013. Verder is het voornemen kenbaar gemaakt om appellante subsidiair te ontslaan op grond van artikel 99 van het ARAR wegens een verstoorde arbeidsverhouding dan wel een impasse die in de weg staat aan voortzetting van het dienstverband.
1.10. Bij besluit van 26 juli 2016 heeft de minister appellante, naar aanleiding van het vermoeden van ernstig plichtsverzuim, met onmiddellijke ingang de toegang tot de dienstlokalen, dienstgebouwen of het werk, dan wel het verblijf aldaar, ontzegd op grond van artikel 77, eerste lid, van het ARAR. Verder heeft de minister appellante met onmiddellijke ingang geschorst van haar werkzaamheden op grond van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder b, van het ARAR. Dit besluit is, na bezwaar, gehandhaafd bij besluit van 14 maart 2017 (bestreden besluit 1). Daaraan is ten grondslag gelegd dat deze ordemaatregelen noodzakelijk zijn, gezien de ernst van het vermoedelijke plichtsverzuim en de eventueel daaruit voortvloeiende gevolgen in relatie tot de positie van appellante binnen de organisatie.
1.11. Nadat appellante haar zienswijze had gegeven op het voornemen van 25 juli 2016, heeft de minister bij besluit van 30 september 2016 de opgelegde disciplinaire straf van voorwaardelijk strafontslag onmiddellijk ten uitvoer gelegd, op de grond dat appellante zich in de proefperiode van twee jaar opnieuw schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim. Mocht tenuitvoerlegging niet mogelijk moeten worden geacht, is onvoorwaardelijk strafontslag opgelegd wegens ernstig plichtsverzuim. Subsidiair is aan appellante ontslag verleend op grond van artikel 99, eerste lid, van het ARAR met ingang van 1 september 2016 en met toekenning van een ontslaguitkering op grond van artikel 99, tweede lid, van het ARAR. Dit besluit is, na bezwaar, gehandhaafd bij besluit van 14 maart 2017 (bestreden besluit 2). Daaraan is ten grondslag gelegd, samengevat, dat appellante wat betreft het verslag van 10 oktober 2013 en de gevolgde opleiding geen gehoor heeft gegeven aan (herhaalde) verzoeken en opdrachten van leidinggevende O en dat zij steeds met O in discussie heeft willen treden en openlijk heeft getwijfeld aan de bevoegdheden van O als leidinggevende. Een en ander is aan te merken als plichtsverzuim. Verder heeft de minister vastgesteld dat dit plichtsverzuim appellante kan worden toegerekend. Naar het oordeel van de minister rechtvaardigt het gepleegde ernstig plichtsverzuim de tenuitvoerlegging van de eerder opgelegde disciplinaire straf van voorwaardelijk ontslag.
2.1. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard.
2.2. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 15 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4946) hoeft de bestuursrechter niet op alle aangevoerde gronden en argumenten in te gaan, maar kan hij zich beperken tot de kern daarvan.
De Raad zal zich in lijn hiermee beperken tot de kern van de gronden en argumenten die appellante in deze gedingen zeer uitvoerig naar voren heeft gebracht.
Aangevallen uitspraak 1
4.2. Appellante heeft in de eerste plaats aangevoerd dat de minister haar ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om zich voorafgaand aan het besluit van 26 juli 2016 uit te laten over de schorsing en de ontzegging van de toegang tot de dienstlokalen, dienstgebouwen of het werk. Daarover wordt overwogen dat in de gegeven omstandigheden het vooraf horen op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) achterwege kon worden gelaten op grond van artikel 4:11, aanhef en onder a, van de Awb vanwege de met de besluitvorming vereiste spoed. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
4.3. Verder heeft appellante naar voren gebracht dat er geen feitelijke grondslag was voor de getroffen ordemaatregelen. Ook ontbrak volgens appellante een deugdelijke belangenafweging. Het advies van de bedrijfsarts is in dit verband genegeerd. Volgens de bedrijfsarts moest appellante in het kader van haar herstel haar werkzaamheden hervatten en door de schorsing was dit niet mogelijk.
4.4. Op grond van artikel 77, eerste lid, van het ARAR kan aan de ambtenaar door het bevoegd gezag de toegang tot de dienstlokalen, dienstgebouwen of het werk, dan wel het verblijf aldaar, worden ontzegd. Op grond van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder b, van het ARAR kan de ambtenaar in zijn ambt worden geschorst wanneer hem door het daartoe bevoegde gezag het voornemen tot bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag te kennen is gegeven.
4.5. Een concrete verdenking van plichtsverzuim is in het algemeen voldoende grond voor het treffen van een ordemaatregel, als aan de integriteit van de betrokken ambtenaar moet worden getwijfeld en het in hem te stellen vertrouwen zozeer is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werk blijft doen (uitspraak van 7 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3512). Daarbij geldt niet de eis dat de gronden voor het treffen van de ordemaatregelen ook het voorgenomen ontslag moeten kunnen dragen. Beslissend is of aan de beschikbare gronden, bezien vanuit het standpunt van het bestuursorgaan, voldoende gewicht kan worden toegekend om te komen tot het voornemen tot die disciplinaire maatregel (uitspraak van
2 oktober 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BG1010).
4.6. In dit geval is aan de in 4.5 omschreven voorwaarden voldaan, gelet op de ten tijde van het ontslagvoornemen van 25 juli 2016 bekend zijnde feiten en omstandigheden. Gezien de aard en omvang van het (vermoede) plichtsverzuim heeft de minister zijn belang bij het treffen van de ordemaatregelen kunnen laten prevaleren boven het belang van appellante bij voortzetting van haar werkzaamheden. Het door appellante aangehaalde advies van de bedrijfsarts kan daaraan niet afdoen. De bedrijfsarts heeft appellante op 13 juli 2016 onderzocht en gerapporteerd dat zij per 1 augustus 2016 weer volledig arbeidsgeschikt moet worden geacht. Dit betekent niet dat de minister in de gegeven omstandigheden niet tot het treffen van ordemaatregelen mocht overgaan.
4.7. Uit 4.4 tot en met 4.6 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet slaagt en dat deze uitspraak moet worden bevestigd.
Aangevallen uitspraak 2
4.8. Appellante heeft in haar hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 gedetailleerd betwist dat zij zich aan plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt. Verder heeft zij onder meer aangevoerd dat haar handelen mede was ingegeven door haar toenmalige partner, A, die haar met de beste intenties heeft bijgestaan maar daarin is doorgeschoten. Volgens appellante heeft de minister niet tot tenuitvoerlegging van het opgelegde voorwaardelijk strafontslag mogen overgaan, gezien de bij haar bestaande werkgerelateerde ziekte.
4.9. Volgens vaste rechtspraak (uitspraken van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT2637 en 8 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU8508) moet bij de toetsing van een besluit tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke disciplinaire maatregel van ontslag worden beoordeeld of het gepleegde plichtsverzuim uitvoering van de eerder opgelegde voorwaardelijke disciplinaire maatregel rechtvaardigt. Naast die beoordeling is geen plaats voor een evenredigheidstoetsing. Beoordeeld moet dus worden of de gestelde voorwaarde voor de tenuitvoerlegging is vervuld en, zo ja, of het bestuursorgaan de voor die tenuitvoerlegging in aanmerking te nemen belangen heeft afgewogen en in redelijkheid tot
die tenuitvoerlegging heeft kunnen komen. Gezien het karakter van een besluit tot tenuitvoerlegging is deze belangenafweging van beperkte betekenis. Alleen onder bijzondere omstandigheden kan van een bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van tenuitvoerlegging in een geval waarin de voorwaarde voor die tenuitvoerlegging is vervuld.
4.10. In dit geval moet in de eerste plaats worden beoordeeld of appellante zich binnen de bij het besluit van 21 juni 2016 gestelde proeftijd schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim.
4.11. O heeft appellante bij e-mail van 31 mei 2016 verzocht om in P-Direkt akkoord dan wel geen akkoord te geven wat betreft het verslag van het op 10 oktober 2013 gevoerde functioneringsgesprek. Bij e-mail van 13 juni 2016 heeft appellante gemeld dat er in P-Direkt geen openstaand verslag staat. Bij e-mail van 16 juni 2016 heeft O appellante, na afloop van een planningsgesprek, meegedeeld dat haar hulp is aangeboden bij het afhandelen van het verslag en dat de dienstopdracht wordt gegeven uiterlijk 21 juni 2016 akkoord dan wel geen akkoord te geven. Nadat appellante aan deze dienstopdracht geen gevolg had gegeven, heeft O bij e-mail van 27 juni 2016 aan appellante een laatste gelegenheid gegeven tot en met 1 juli 2016 om akkoord dan wel geen akkoord te geven, eventueel onder toevoeging van een zienswijze. Op 1 juli 2016 heeft appellante in P-Direkt aangevinkt: ‘Niet akkoord met inhoud verslag’.
4.12. Verder heeft O appellante bij e-mails van 19 mei 2016 en 31 mei 2016, verstuurd na gesprekken met appellante, verzocht de behaalde deelcertificaten van de [B-opleiding] te verstrekken. Hierop heeft appellante bij e-mail van 13 juni 2016 de vraag opgeworpen op welke grondslag dit verzoek is gedaan en waaraan O de bevoegdheid ontleent een dergelijk verzoek te doen. Bij e-mail van 23 juni 2016 heeft appellante O verzocht om alsnog schriftelijk mee te delen met welk doel en op grond van welke bevoegdheid het verzoek is gedaan. Hierbij heeft appellante een cijferlijst van 2 juni 2016 overgelegd. In dat verband heeft appellante onder meer vermeld: “Derhalve kan mijn soepele opstelling - zijnde het
te gemoed komen aan uw wens nog voordat u kenbaar heeft gemaakt welke rechtsgevolgen uw verzoek heeft - op geen enkele wijze tot gevolg hebben dat de eerder door mij en het RIVM gesloten overeenkomst m.b.t. mijn studie ter discussie gesteld gaat worden. Evenmin meen ik dat mijn coulance - zulks in samenhang met de eerdere afspraken en de door mij behaalde resultaten - nimmer tot enig rechtsgevolg zou moeten kunnen leiden. Derhalve reageer ik/voldoe ik aan uw wens onder voorbehoud van alle rechten en weren en verzoek u hierbij in de toekomst meer zorgvuldigheid/duidelijkheid te betrachten.” Bij e-mail van
27 juni 2016 heeft O appellante gevraagd om uiterlijk 1 juli 2016 deelcertificaten over te leggen en als die er niet zijn om de data van de behaalde vakken te vermelden door middel van bijschrijving op de al ingediende cijferlijst. Die termijn is op verzoek van appellante verlengd naar 7 juli 2016.
Bij e-mail van 11 juli 2016 heeft appellante een reactie gegeven, zonder daarbij de gevraagde gegevens te verstrekken. In deze e-mail heeft appellante onder meer vermeld: “Ik vind uw ongemotiveerde - en zelfs mogelijk onbevoegde - verzoeken zorgwekkend. Ik acht uw handelwijze vreemd en verzoek u wederom zich aan de wet en regelgeving te houden.” Bij een e-mail van dezelfde dag heeft O appellante de dienstopdracht gegeven de gevraagde gegevens alsnog uiterlijk op 12 juli 2016 te verstrekken. Bij e-mail van 12 juli 2016 heeft appellante O meegedeeld: “Zoals u reeds begreep heb ik in mijn eerder schrijven betwist ik alle door u ingenomen standpunten. Voor nadere duiding inzake mijn standpunt n.a.v. alle door u vermelde onderwerpen zal ik tijd nodig hebben. Mocht u hier belangstelling voor hebben dan hoor ik dat graag.” Bij e-mail van 15 juli 2016 heeft appellante O onder meer meegedeeld dat de universiteit alleen een cijferlijst verstrekt en geen afzonderlijke deelcertificaten.
4.13. Vastgesteld moet worden dat appellante aan meerdere dienstopdrachten geen gevolg heeft gegeven. Wat betreft de [B-opleiding] is appellante, ondanks meerdere verzoeken daartoe, nalatig gebleven een deel van de gevraagde gegevens te verstrekken, te weten de data waarop de gevolgde vakken zijn behaald. De verplichting daartoe volgde uit het onder 1.2 vermelde besluit van 15 september 2011 in combinatie met de gedane verzoeken en de gegeven dienstopdracht van 11 juli 2016. Dat appellante niet in staat was de desbetreffende gegevens te verstrekken, is niet gebleken. Daar komt bij dat appellante bij voortduring de bevoegdheden van O als leidinggevende in twijfel heeft getrokken en zich daarbij herhaaldelijk in beschuldigende bewoordingen heeft uitgelaten. Met de minister en de rechtbank moet worden geconcludeerd dat appellante zich niet heeft gedragen zoals een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort te doen. Dit plichtsverzuim is te kwalificeren als ernstig plichtsverzuim, mede in aanmerking genomen dat appellante voorafgaand aan het voorwaardelijk strafontslag al eerder een disciplinaire straf was opgelegd en daarmee kon gelden als een dubbel gewaarschuwd ambtenaar. In dit geval is dus voldaan aan de onder 4.9 gestelde voorwaarde.
4.14. Bij de vraag of plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim is volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 20 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3895) van belang of de ambtenaar de ontoelaatbaarheid van het verweten gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. Het ligt op de weg van de ambtenaar aannemelijk te maken dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend. Appellante heeft geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht waaruit moet worden afgeleid dat het plichtsverzuim haar niet kan worden toegerekend. Dat, zoals appellante stelt, haar gedragingen mede moeten worden toegeschreven aan de invloed van A, is hiervoor onvoldoende. Ook heeft appellante geen medische gegevens ingebracht waaruit zou kunnen worden afgeleid dat het plichtsverzuim haar niet (volledig) kan worden toegerekend.
4.15. Alleen onder bijzondere omstandigheden kan van een bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk strafontslag in een geval waarin de voorwaarde voor die tenuitvoerlegging is vervuld. De persoonlijke belangen van appellante bij behoud van haar werk en het feit dat sprake was van arbeidsongeschiktheid zijn daarvoor onvoldoende. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat bijzondere omstandigheden zoals hier aan de orde er niet zijn.
4.16. Uit 4.9 tot en met 4.15 volgt dat ook het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 niet slaagt en dat ook deze uitspraak moet worden bevestigd.
5. In beide gedingen heeft de minister verzocht om een proceskostenveroordeling ten laste van appellante uit te spreken. Die verzoeken worden afgewezen. Niet kan worden gezegd dat sprake is geweest van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Evenmin bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten laste van de minister.