ECLI:NL:CRVB:2021:2939

166862 PW

Datum uitspraak: 23 november 2021

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 september 2016, 16/3001 (aangevallen uitspraak) en over de veroordeling tot vergoeding van schade

Partijen:

[Appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Rijswijk (college)

de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)

Namens appellant heeft mr. J. M. Lintz, advocaat, hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juni 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. J.M. Lintz. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Drazenovic.

Het onderzoek is heropend na de zitting.

Partijen hebben vragen van de Raad beantwoord over – kort gezegd – het nemo teneturbeginsel.

Onder toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een nader onderzoek ter zitting achterwege gebleven. Daarna heeft de Raad het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb gesloten.

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak;

verklaart het beroep tegen het besluit van 4 maart 2016 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover het betreft de intrekking van bijstand over de periode van 3 oktober 2014 tot en met 27 november 2014 en de terugvordering;

herroept het besluit van 23 juni 2015 voor zover het betreft de intrekking over de periode van 3 oktober 2014 tot en met 27 november 2014 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 4 maart 2016;

draagt het college op met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met betrekking tot de terugvordering en bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts beroep kan worden ingesteld bij de Raad;

veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 2.410,71,-;

veroordeelt de gemeente Rijswijk tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 89,29,-;

veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 3.526,-;

bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 169,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en J.N.A. Bootsma en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van C.A.E. Bon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 november 2021.

(getekend) O.L.H.W.I. Korte

De griffier is verhinderd te ondertekenen.

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1. Appellant ontving sinds 13 november 2013 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande. Appellant stond sinds

9 maart 2010 in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA, thans basisregistratie personen) ingeschreven op een adres in [woonplaats] (uitkeringsadres).

1.2. Op 2 oktober 2014 heeft de Politie Eenheid Den Haag (politie) op het uitkeringsadres in de woning van appellant een in werking zijnde hennepkwekerij van 178 hennepplanten aangetroffen. Een fraudespecialist van Stedin Netbeheer BV heeft aangifte van diefstal van elektriciteit gedaan over de periode van 3 juli 2014 tot en met 2 oktober 2014. Volgens de aangifte kan worden uitgegaan van een kwekerij met moederplanten van 91 dagen. De moederplanten werden gebruikt om hennepstekken te oogsten.

1.3. Bij vonnis van 12 december 2014 is appellant door de politierechter van de rechtbank Den Haag veroordeeld voor diefstal van elektriciteit en het opzettelijk handelen in strijd met het in artikel 3 onder B en C van de Opiumwet gegeven verbod, namelijk voor het voorhanden hebben van hennep op 2 oktober 2014 en verder voor het kweken van hennep over de periode van 3 juli 2014 tot en met 1 oktober 2014.

1.4. De sociale recherche heeft een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. Het is niet gelukt om contact te krijgen met appellant. Uit informatie van [woonplaats] Wonen bleek dat appellant op 28 november 2014 zijn huis is uitgezet en dat verder geen adres van hem bekend is. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 10 februari 2015. Met ingang van 1 januari 2015 heeft het college de betaling van de bijstand geblokkeerd.

1.5. De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 23 juni 2015 (besluit 1) de bijstand vanaf 3 juli 2014 in te trekken en bij besluit van 2 juli 2015 (besluit 2) de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 3 juli 2014 tot en met 31 december 2014 tot een bedrag van bruto € 6.785,62,- van appellant terug te vorderen.

1.6. Bij besluit van 29 juli 2015 (besluit 3) heeft het college aan appellant een boete opgelegd van € 5.366,10 wegens schending van de inlichtingenverplichting.

1.7. Bij besluit van 4 maart 2016 (bestreden besluit) heeft het college de op 4 augustus 2015 en 13 augustus 2015 ingediende bezwaren tegen de besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. Aan de besluitvorming ligt ten grondslag dat appellant, door niet te melden dat hij in de periode van 3 juli 2014 tot 2 oktober 2014 in zijn woning een hennepkwekerij exploiteerde en daar geen verifieerbare inlichtingen over te verstrekken, de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Daardoor kan zijn recht op bijstand vanaf

3 juli 2014 niet worden vastgesteld. In verband met de draagkracht van appellant heeft het college het op 9 september 2015 ingediende bezwaar tegen besluit 3 gegrond verklaard en de boete verlaagd tot € 1.746,-. Daarbij is het college ervan uitgegaan dat appellant bewust het exploiteren van de hennepkwekerij niet heeft gemeld en dat er sprake was van beroeps- of bedrijfsmatig handelen, zodat sprake is van grove schuld.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling

4.1. De te beoordelen periode loopt van 4 juli 2014 tot en met 23 juni 2015. De Raad zal binnen deze periode onderscheid maken in drie periodes: van 3 juli 2014 tot en met

2 oktober 2014, de dag van ontmanteling van de hennepkwekerij (periode 1), van

3 oktober 2014 tot en met 27 november 2014 (periode 2) en van 28 november 2014, de dag waarop appellant zijn huis werd uitgezet, tot en met 23 juni 2015 (periode 3).

4.2. Ingevolge artikel 17, eerste lid, eerste volzin, van de PW doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of op het recht op bijstand.

4.3. Intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastende besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen. Het college moet dus aannemelijk maken dat appellant in de verschillende periodes de inlichtingenverplichting heeft geschonden door de aanwezigheid van een hennepkwekerij op het uitkeringsadres niet bij het college te melden.

Periode 1

4.4. Niet is in geschil dat appellant geen melding heeft gemaakt van de hennepkwekerij in zijn woning en dat hij dat op grond van artikel 17 van de PW wel had moeten doen. Appellant heeft aangevoerd dat hij desondanks niet zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden, omdat nakoming daarvan in dit geval niet van hem kon worden verwacht. Als hij het college wel zou hebben gemeld dat hij een hennepkwekerij exploiteerde, zou het college dit hebben doorgegeven aan de politie. Door te dreigen met een boete wordt appellant gedwongen inlichtingen te verschaffen waarmee hij zichzelf strafrechtelijk belast. Dit is in strijd met het nemo teneturbeginsel. Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.4.1. Het beroep op het nemo teneturbeginsel betreft in deze zaak drie aspecten, namelijk de betekenis van dit beginsel voor 1. de besluiten tot intrekking en terugvordering; 2. de aan appellant opgelegde boete wegens schending van de inlichtingenverplichting en 3. mogelijke strafvervolgingen op grond van de Opiumwet of wegens diefstal van elektriciteit. Het gaat in deze zaak om het uit eigen beweging melden van relevante feiten (spontane inlichtingenverplichting). Het gaat hier niet over een verplichting tot het verstrekken van door de bijstandverlenende instantie verzochte of gevraagde gegevens of bewijsstukken.

4.4.2. De inlichtingenverplichting is voor het college een noodzakelijk instrument om de rechtmatigheid van de uitkering te kunnen vaststellen. Deze verplichting is verbonden aan het recht op bijstand en staat los van het verstrekken van informatie die van belang is voor een strafrechtelijk onderzoek. Voor punt 1 geldt dat voor zover de betrokkene verplicht is om inlichtingen te verstrekken ter vaststelling van de rechtmatigheid van de uitkering, hij zich hieraan niet kan onttrekken met een beroep op de door hem ingeroepen waarborgen van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) of het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Die waarborgen kan hij inroepen in procedures waarin hem bestraffende sancties kunnen worden opgelegd en dan betogen dat het bewijs dat door nakoming van de inlichtingenverplichting is verkregen niet tegen hem mag worden gebruikt. Zie het arrest van de Hoge Raad van

12 juli 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ3640, r.o. 3.8. Of hij kan dan betogen dat, zoals waarover hierna wordt overwogen, hij niet strafbaar is wegens het niet nakomen van die inlichtingenverplichting. Daarom slaagt het betoog niet voor zover het de intrekking en terugvordering aangaat.

4.10. Uit 4.7.1 volgt dat het hoger beroep slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen voor zover dat ziet op de intrekking over periode 2 en voor de terugvordering in zijn geheel. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door besluit 1 te herroepen voor zover dat ziet op de intrekking van de bijstand over periode 2, aangezien aan dit besluit in zoverre hetzelfde gebrek kleeft als aan het bestreden besluit en niet aannemelijk is dat dit gebrek kan worden hersteld. Voor de vaststelling van de terugvordering over periodes 1 en 3 is onvoldoende informatie voorhanden. Het college zal daarom, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellant moeten nemen voor zover dat ziet op besluit 2.

4.11. Aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

Schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn

5.1. Ambtshalve wordt nog het volgende overwogen. De vraag of de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van een zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele rechtsgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.

5.2. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.

5.3. In dit geval zijn vanaf de ontvangst door het college op 4 augustus 2015 van het tegen het besluit van 23 juni 2015 ingediende bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak, 23 november 2021, zes jaar en ruim drie maanden verstreken. In de zaak zelf noch in de opstelling van appellant zijn aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met twee jaar en ruim drie maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn heeft plaatsgevonden gedurende ongeveer één maand in de bestuurlijke fase en gedurende ongeveer 27 maanden in de rechterlijke fase. Aan appellant zal daarom een schadevergoeding van € 2.500,- worden toegekend, te betalen tot een bedrag van € 2.410,71 door de Staat en tot een bedrag van € 89,29 door het college.

6. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 534,- in bezwaar, € 1.496,- in beroep en € 1.496,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 3.526,-.

Het college mocht dus aan de reparatoire besluiten van intrekking en terugvordering ten grondslag leggen dat appellant de inlichtingenverplichting ten aanzien van de exploitatie van de hennepkwekerij had geschonden.

4.4.3. Aan appellant is ook een boete opgelegd wegens schending van de inlichtingenverplichting. Dit is een bestraffende sanctie. Daarvoor gelden de 4.4.2 bedoelde waarborgen wel. Voor punt 2 geldt dus dat indien een boete wordt opgelegd wegens schending van de inlichtingenverplichting, de vaststelling van die schending, het boetebesluit en de toetsing daarvan moeten voldoen aan de eisen die artikel 6, eerste lid, van het EVRM stelt in geval van een ‘criminal charge’. Daartoe behoren de eerbiediging van het recht van de beschuldigde om te zwijgen en van zijn recht om zichzelf niet te behoeven beschuldigen (zelfincriminatie). Vergelijk de arresten van de Hoge Raad van 27 juni 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB2314, en 6 juni 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD3163, en de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 17 december 1996 (Saunders tegen Verenigd Koninkrijk, BNB 1997/254), 3 mei 2001 (J.B. tegen Zwitserland, EHRC 2001/45 en BNB 2002/26), 5 november 2002 (Allan tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:1105JUD004853999) en 5 april 2012 (Chambaz tegen Zwitserland, EHRC 2012/135 en FED 2012/77). Dit geldt ook als het recht van de Europese Unie (ook) van toepassing is. Zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van

2 februari 2021, zaak C-481/19, ECLI:EU:C:2021:84 (DB/Consob).

4.4.4. De (spontane) verplichting tot het verstrekken van informatie over feiten en omstandigheden die van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand, in dit geval de hennepkwekerij, bestond al op het moment dat nog geen sprake was van een verdenking tegen appellant ter zake van schending van de inlichtingenverplichting over die hennepkwekerij. Als appellant de hennepkwekerij tijdig aan het college zou hebben gemeld, zoals hij op grond van artikel 17, eerste lid, van de PW verplicht was onverwijld en uit eigen beweging te doen, dan zou hij de inlichtingenverplichting niet hebben geschonden. Dan zou hem ook geen boete kunnen worden opgelegd wegens het niet nakomen van die inlichtingenverplichting. Appellant kan dus geen belastende verklaring tegen zichzelf afleggen over de schending van de spontane inlichtingenverplichting indien en doordat hij die tijdig nakomt. In die zin is er dus geen sprake van schending van het nemo teneturbeginsel. Volgens de rechtspraak van het EHRM valt overigens de enkele sanctiedreiging wegens het niet voldoen aan de wettelijke inlichtingenverplichting als zodanig niet binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het EVRM. Zie bijvoorbeeld de ontvankelijkheidsbeslissingen van 10 september 2002 (Allen tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0910DEC007657401), 8 april 2003 (King tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2003:0408DEC001388102) en

16 juni 2015 (Van Weerelt tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2015:0616DEC000078414).

4.4.5. Appellant was verder niet verplicht om bij de aanvang van zijn werkzaamheden voor en zijn betrokkenheid bij de hennepkwekerij aanspraak te blijven maken op een bijstandsuitkering. Voor hem bestond de mogelijkheid om de uitkering te doen beëindigen. Daardoor zou hij niet meer verplicht zijn om het college onverwijld en uit eigen beweging in kennis te stellen van zijn betrokkenheid bij die hennepkwekerij. Het niet melden van die betrokkenheid bij de hennepkwekerij zou in dat geval geen schending van de inlichtingenverplichting kunnen opleveren. Appellant had dus een keuze en twee mogelijkheden om een boete wegens schending van de inlichtingenverplichting te voorkomen: zijn inlichtingenverplichting over de hennepkwekerij uit eigen beweging onverwijld nakomen of afzien van bijstand. Daarom kan appellant in dit geval, zonder in strijd te komen met het nemo teneturbeginsel, worden verweten dat hij de inlichtingenverplichting niet is nagekomen.

4.4.6. Voor mogelijke strafvervolging op grond van de Opiumwet of wegens diefstal van elektriciteit (punt 3) geldt dat ook geen sprake is van zelfincriminatie voor zover door de melding van appellant bij het college een strafvervolging in verband met de hennepteelt door het openbaar ministerie zou kunnen volgen, indien het college dit gegeven ter kennis zou brengen van de politie. Het college is daartoe immers op grond van de PW niet verplicht. Zie artikel 66 van de PW. Als er nog geen strafvervolging is ingesteld, strafvervolging ook nog niet wordt verwacht en er geen concrete band is tussen de procedure waarin de betrokkene verplicht is de informatie te verstrekken en de strafvervolging, is er geen sprake van schending van het nemo teneturbeginsel. Zie het arrest van het EHRM van 8 april 2004 (WEH tegen Oostenrijk, ECLI:CE:ECHR:2004:0408JUD003854497). Van een dergelijk verband is ook in dit geval geen sprake. Appellant moest immers informatie verstrekken over op geld waardeerbare werkzaamheden en mogelijke inkomsten die van belang zijn voor het vaststellen van het recht op bijstand. Dit staat in een te ver verwijderd verband van strafrechtelijke vervolging wegens overtreding van de Opiumwet en diefstal van elektriciteit. Indien het voorgaande al anders zou zijn, kan appellant, zoals in 4.4.2 is overwogen, de bescherming tegen zelfincriminatie inroepen bij de rechter die over die strafrechtelijke vervolging oordeelt. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 15 juni 2021, ECLI:NL:HR:2021:849.

4.5. Uit 4.4. tot en met 4.4.6. volgt dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Omdat appellant geen deugdelijke administratie van de exploitatie van hennep heeft bijgehouden, kan niet meer worden vastgesteld of, en zo ja, in hoeverre, hij recht op bijstand had over periode 1. De beroepsgrond dat er nog niet was geoogst en er dus nog geen inkomsten waren, slaagt niet. Het exploiteren van een hennepkwekerij, waaronder het opstarten daarvan, zijn op geld waardeerbare werkzaamheden. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 9 oktober 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX9977). Van (de omvang van) die werkzaamheden heeft appellant geen verifieerbare onderbouwing gegeven.

4.5.1. Gelet op 4.5. was het college verplicht om de bijstand van appellant over periode 1 in te trekken. Daaruit volgt dat het college ook verplicht was de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand over periode 1 van appellant terug te vorderen.

Periodes 2 en 3

4.6. Appellant heeft terecht aangevoerd dat er geen feitelijke grondslag bestaat voor het oordeel dat hij van 3 oktober 2014 tot en met 23 juni 2015 een hennepkwekerij op het uitkeringsadres heeft gehad. De hennepkwekerij was immers op 2 oktober 2014 door de politie ontmanteld.

4.7. Ter zitting heeft het college naar voren gebracht dat de bijstand over periode 2 en 3 alsnog terecht is ingetrokken en teruggevorderd. Appellant heeft over die periodes de inlichtingenverplichting geschonden door niet te melden dat vanaf 3 oktober 2014 de elektriciteit op het uitkeringsadres was afgesloten en hij vanaf 28 november 2014 zijn huis is uitgezet.

4.7.1. Voor periode 2 bestaat hiermee alsnog onvoldoende feitelijke grondslag voor de conclusie dat appellant over die periode zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden. De enkele omstandigheid dat de elektriciteit op het uitkeringsadres was afgesloten, is geen feit waarvan het appellant redelijkerwijs duidelijk moest zijn dat het van invloed kan zijn op het recht op bijstand, zodat appellant niet verplicht was om dit te melden.