ECLI:NL:CRVB:2022:2110

21 1846 TOZO Datum uitspraak: 27 september 2022 Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 april 2021, 20/5871 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade Partijen: [appellant] te [woonplaats] (appellant) het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college) Appellant heeft hoger beroep ingesteld en verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van schade. Aan het college zijn vragen gesteld. Het college heeft daarop schriftelijk gereageerd. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Appellant heeft meermalen nadere gronden ingediend en (aanvullende) toelichting daarop gegeven. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 augustus 2022. Appellant is verschenen. Het college heeft zich, per videoverbinding, laten vertegenwoordigen door mr. M.R. Keyser. De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak; wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af. Deze uitspraak is gedaan door M. Hillen als voorzitter en E.C.E. Marechal en J.J.A. Kooijman als leden, in tegenwoordigheid van J.E. Eikelenboom als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 september 2022. (getekend) M. Hillen (getekend) J.E. Eikelenboom 1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden. 1.1 Op 13 februari 2020 heeft appellant van een medewerker van een uitzendbureau een WhatsAppbericht ontvangen waarin staat dat zij hem een berichtje stuurt omdat hij een tijd geleden heeft gesolliciteerd op een vacature voor festivalmedewerker/promotiewerk. Daarbij stelde deze medewerker aan appellant de vraag of zij hem mocht uitnodigen voor de app [naam app] waarin soortgelijke beschikbare werkzaamheden staan aangegeven en waar appellant zelf op kan reageren. Op 17 februari 2020 heeft appellant via WhatsApp daarop gereageerd met de mededeling dat hij zich hiervoor wil aanmelden. 1.2 De medewerker van het uitzendbureau heeft bij e-mailbericht van 25 februari 2020 aan appellant te kennen gegeven dat een inschrijving bij de Kamer van Koophandel (KvK) niet nodig is voor hun (tijdelijke) diensten en alleen een btw-nummer voldoende is. 1.3. Appellant heeft op 21 februari 2020 een opgaaf startende onderneming bij de belastingdienst gedaan. Op 31 maart 2020 heeft appellant een melding omzetbelasting kleineondernemersregeling gedaan. 1.4. Op 31 maart 2020 heeft appellant een e-mailbericht naar een medewerker van het college gestuurd waarin hij onder meer heeft geschreven dat hij ervan uitging dat hij in aanmerking zou komen voor financiële tegemoetkoming, maar tot zijn verbazing las dat een inschrijving bij de KvK nodig is. 1.5. In een e-mailbericht van 1 april 2020 heeft appellant aan het college te kennen gegeven dat hij ‘de laatste weken van maart’ zou gaan werken maar dat die diensten vanwege het coronavirus geannuleerd werden. 1.6. Op 16 april 2020 heeft appellant bij het college algemene bijstand op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) aangevraagd (Tozo 1 aanvraag). 1.7. Bij besluit van 30 april 2020 heeft het college aan appellant een voorschot verstrekt. 1.8. Op 3 juli 2020 heeft appellant bij het college wederom algemene bijstand op grond van de Tozo aangevraagd (Tozo 2 aanvraag). 1.9. Bij afzonderlijke besluiten van 24 augustus 2020 heeft het college de Tozo 1 en 2 aanvragen afgewezen en het verstrekte voorschot tot een bedrag van € 2.104,64 van appellant teruggevorderd. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant niet voldoet aan de voorwaarde dat hij vóór 18 maart 2020 als zelfstandig ondernemer was ingeschreven in het handelsregister van de KvK (handelsregister). Het college heeft zich daarbij gebaseerd op artikel 2, eerste lid, van de Tozo. 1.10. Appellant staat in het handelsregister vermeld als eigenaar van een onderneming die de rechtsvorm van een eenmanszaak heeft. De activiteiten van de onderneming worden omschreven als dienstverlening op het gebied van promotie en marketing. Op een door appellant overgelegd uittreksel van het handelsregister is als startdatum van de onderneming van appellant 21 februari 2020 vermeld met daarachter tussen haakjes als registratiedatum 21 september 2020. 1.11. Het college heeft bij besluit van 1 oktober 2020 (bestreden besluit) de bezwaren tegen de besluiten van 24 augustus 2020 ongegrond verklaard. 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. 3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. Toepasselijke wet- en regelgeving 4.1.1. De Tozo is een algemene maatregel van bestuur die bij Koninklijk Besluit van 17 april 2020 (Stb. 2020, 118) is vastgesteld en waaraan terugwerkende kracht is gegeven tot en met 1 maart 2020. De Tozo bevat tijdelijke regels over bijstandsverlening aan zelfstandigen die financieel getroffen zijn door de gevolgen van de crisis in verband met COVID-19. De Tozo vindt haar grondslag in artikel 78f van de Participatiewet (PW). 4.1.2. Ingevolge artikel 1 van de Tozo wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder zelfstandige: de rechthebbende, bedoeld in artikel 11, van de wet die achttien jaar of ouder is maar de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt en die voor de voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in eigen bedrijf of zelfstandig beroep hier te lande en die; a. voldoet aan de wettelijke vereisten voor de uitoefening daarvan; b. ten minste 1.225 uur per jaar besteedt aan werkzaamheden voor het bedrijf of zelfstandig beroep; en c. alleen of samen met degene met wie hij het bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent de volledige zeggenschap in dat bedrijf of zelfstandig beroep heeft en de financiële risico’s daarvan draagt. 4.1.3. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Tozo kan algemene bijstand of bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van dit besluit worden verleend aan de zelfstandige die op 17 maart 2020 stond ingeschreven in het handelsregister, bedoeld in artikel 2 van de Handelsregisterwet 2007 en schriftelijk verklaart dat diens bedrijf of zelfstandig beroep financieel is geraakt als gevolg van de crisis in verband met COVID-19. 4.1.4. Ingevolge artikel 5, aanhef en onder b, van de Handelsregisterwet 2007 wordt in het handelsregister ingeschreven een onderneming die in Nederland gevestigd is en die toebehoort aan een natuurlijke persoon. 4.1.5. Ingevolge artikel 18 , eerste lid, van de Handelsregisterwet 2007 is degene aan wie een onderneming toebehoort verplicht tot het doen van opgave ter inschrijving in het handelsregister. Is voldaan aan de voorwaarde van inschrijving in het handelsregister? 4.2. Vaststaat dat de onderneming van appellant niet op 17 maart 2020 stond ingeschreven in het handelsregister. De inschrijving vond namelijk pas plaats op 21 september 2020, na afwijzing van de Tozo 1 en 2 aanvragen. In het uittreksel van het handelsregister is die datum als registratiedatum vermeld. Anders dan appellant stelt, kan de in het handelsregister vermelde startdatum van zijn onderneming niet als inschrijfdatum worden aangemerkt. Uit de tekst van artikel 2, eerste lid, van de Tozo blijkt dat de inschrijving vóór 18 maart 2020 moet hebben plaatsgevonden. Indien de uitleg van appellant van dit artikel wordt gevolgd, zou inschrijving met terugwerkende kracht kunnen plaatsvinden. De in artikel 2, eerste lid, van de Tozo gestelde voorwaarde van inschrijving vóór 18 maart 2020 zou dan zinledig zijn. Volgens de Nota van Toelichting bij de Tozo (Stb. 2020, 118, p. 11) is een voorwaarde om te worden aangemerkt als zelfstandige in de zin van de Tozo dat moet zijn voldaan aan de wettelijke vereisten voor de uitoefening van het bedrijf of zelfstandig beroep, zoals ingeschreven staan in het handelsregister, en heeft de wetgever bewust alleen zelfstandigen die reeds op de dag van de aankondiging van de Tozo, 17 maart 2020, als zodanig werkzaam waren, in aanmerking willen laten komen voor bijstand op grond van de Tozo. Verder is in de Nota van Toelichting bij de Tozo (p. 31) expliciet vermeld dat de zelfstandige die zich na 17 maart 2020 heeft ingeschreven in het handelsregister, niet in aanmerking komt voor bijstand op grond van de Tozo. 4.9. Uit 4.2 tot en met 4.8 volgt dat hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Al in 4.8 is opgemerkt dat het in hoger beroep gedane verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade zal worden afgewezen. 5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat appellant niet voldoet aan de voorwaarde van artikel 2, eerste lid, van de Tozo. Is de voorwaarde in strijd met het evenredigheidsbeginsel? 4.3. Appellant voert voorts aan dat de voorwaarde van artikel 2, eerste lid, van de Tozo om voor 18 maart 2020 ingeschreven te staan in het handelsregister in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, omdat hij vanaf februari 2020 al wel werkzaam was als zelfstandige. Deze beroepsgrond slaagt al niet omdat in de door appellant genoemde periode niet is gebleken van enige ondernemingsactiviteiten van appellant. Uit de correspondentie met het uitzendbureau, weergeven onder 1.1 en 1.2, en de omstandigheid dat inschrijving in het handelsregister voor het uitvoeren van de in die correspondentie genoemde werkzaamheden niet nodig was, komt een beeld naar voren dat sprake was van geplande werkzaamheden als uitzendkracht. Uit 1.5 blijkt bovendien dat appellant deze werkzaamheden nog niet had verricht. De enkele onder 1.3 genoemde activiteiten kunnen in dit geval evenmin als ondernemingsactiviteiten worden aangemerkt. Van overige (voorbereidende) ondernemingsactiviteiten is niet gebleken. Heeft het college het vertrouwensbeginsel geschonden? 4.4.1. Appellant draagt verschillende argumenten aan ter onderbouwing van zijn beroepsgrond dat het college met de afwijzing van zijn Tozo 1 en 2 aanvragen in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Volgens appellant mocht hij, ondanks dat hij nog niet was ingeschreven in het handelsregister, erop vertrouwen dat hij in aanmerking kwam voor bijstand op grond van de Tozo. 4.4.2. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 23 juni 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1391, is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Er is geen sprake van een gerechtvaardigde verwachting als de betrokkene gelet op zijn specifieke kennis of deskundigheid had moeten beseffen dat de uitlating of gedraging in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. 4.4.3. Het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Uit 1.4 en het verhandelde ter zitting blijkt dat appellant ten tijde van de aanvraag wist dat inschrijving in het handelsregister een voorwaarde voor verlening van bijstand op grond van de Tozo was. Alleen al daarom kan niet geoordeeld worden dat appellant, op basis van de omstandigheid dat op het aanvraagformulier deze voorwaarde niet expliciet was vermeld, er ten tijde van de aanvraag op mocht vertrouwen dat deze voorwaarde niet gold. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat (nadien) ook niet is gebleken van enige toezegging, uitlating of gedraging van de zijde van de overheid op grond waarvan appellant mocht vertrouwen dat het college deze voorwaarde hem niet zou tegenwerpen. Uit het verslag van het telefoongesprek met de medewerker van het college blijkt dat slechts algemene informatie is verstrekt en niet tegen appellant is gezegd dat hij aan alle voorwaarden voldoet en dat zijn aanvragen daarom ingewilligd hadden moeten worden. Daargelaten de vraag of appellant uit de uitlating van de medewerker van de KvK redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college de Tozo 1 en 2 aanvragen zou inwilligen, kon die uitlating niet aan het college worden toegerekend. Vaststaat dat (de medewerker van) de KvK niet bevoegd was om op Tozo-aanvragen te beslissen. Appellant kon en mocht in de gegeven omstandigheden niet redelijkerwijs veronderstellen dat de medewerker van de KvK de opvatting van het college vertolkte. De enkele omstandigheid dat een medewerker van het college appellant te kennen heeft gegeven dat hij voor vragen terecht kan op een bepaalde website van de KvK, is daarvoor onvoldoende. Heeft het college het gelijkheidsbeginsel geschonden? 4.5.1. Appellant stelt zich op het standpunt dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, omdat andere gemeenten wel de startdatum van de onderneming die in het handelsregister staat, gelijkstellen met de inschrijfdatum in het handelsregister. Daarnaast is het volgens appellant mogelijk dat het college in met zijn geval vergelijkbare gevallen wel bijstand ingevolge de Tozo heeft toegekend. Om dat te kunnen bewijzen is het college volgens appellant gehouden om hem inzage te geven in documenten van alle door de gemeente Rotterdam vanaf maart 2020 goedgekeurde Tozo-verzoeken. Voorts dient het college een overzicht te verstrekken van het totale aantal ingediende Tozo-aanvragen bij de gemeente Rotterdam en het totale aantal afgekeurde en goedgekeurde Tozo-aanvragen vanaf maart 2020 door de gemeente Rotterdam. Volgens appellant heeft het college dit ten onrechte en in strijd met artikel 8:42, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet gedaan. 4.5.2. Bij een beroep op het gelijkheidsbeginsel is het aan de betrokkene om aannemelijk te maken dat het bestuursorgaan gelijke gevallen ongelijk behandelt. Zie de uitspraak van 31 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2317. Appellant is in deze bewijslast niet geslaagd alleen al omdat hij geen concreet gelijk geval heeft genoemd. Met de verwijzing naar de door hem gestelde andere werkwijze in andere gemeenten slaagt het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel evenmin. De PW voorziet in een gedecentraliseerde uitvoering. Daarmee is de mogelijkheid van een verschil in uitvoeringspraktijk bij de toepassing van de wet- en regelgeving op het terrein van de bijstand gegeven. Zie in deze zin ook de uitspraak van 8 januari 2013, ECLI:NL:2013:BY8923. 4.5.3. De Raad volgt appellant ook niet in zijn betoog dat het college op grond van artikel 8:42, eerste lid, van de Awb gehouden was om de door hem gevraagde stukken in te zenden. Deze stukken hebben geen rol gespeeld bij de bestreden besluitvorming en zijn dan ook niet aan te merken als op de zaak betrekking hebbende stukken. Wat is de consequentie van een onvolledig verweerschrift? 4.6. De Raad heeft het college bij de brief van 1 maart 2022 verzocht in het verweerschrift een reactie te geven op alle hoger beroepsgronden. Het college heeft niet aan dat verzoek voldaan. Anders dan appellant aanvoert, levert dit geen strijd op met artikel 8:31 van de Awb. Dat artikel geeft de bestuursrechter de bevoegdheid consequenties te verbinden aan het feit dat een partij niet voldoet aan de verplichting te verschijnen, inlichtingen te geven, stukken over te leggen of mee te werken aan een onderzoek als bedoeld in artikel 8:47, eerste lid. Het feit dat het college niet heeft voldaan het verzoek van de Raad om in het verweerschrift een reactie te geven op alle hoger beroepsgronden kan niet worden aangemerkt als het overtreden van een verplichting als bedoeld in artikel 8:31 van de Awb. Moet de Raad op alle aangevoerde argumenten en gronden ingaan? 4.7. Appellant heeft in hoger beroep meermaals, voor het laatst elf dagen voor de zitting, een (omvangrijke) aanvulling op zijn hoger beroep gegeven.