ECLI:NL:GHSHE:2023:2515

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH

Team Handelsrecht

zaaknummer gerechtshof 200.312.096

(zaaknummer rechtbank Limburg, 286467)

arrest van 1 augustus 2023

in de zaak van

1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

Yadido B.V.,

gevestigd te [vestigingsplaats] ,

2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

[Beheer B.V.] ,

gevestigd te [vestigingsplaats] ,

3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

[De B.V.]

,

gevestigd te [vestigingsplaats] ,

4. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

FlexHotels B.V.,

gevestigd te [vestigingsplaats] ,

appellanten,

in eerste aanleg: eiseressen,

advocaat: mr. H.H.T. Beukers,

tegen:

de publiekrechtelijke rechtspersoon,

Gemeente Leudal,

zetelend te Heythuysen,

geïntimeerde,

in eerste aanleg: gedaagde,

hierna: de gemeente,

advocaat: mr. T.E.P.A. Lam.

Appellante sub 1 zal hierna Yadido, appellante sub 2 [Beheer B.V.] , appellante sub 3 [De B.V.] , appellante sub 4 FlexHotels en appellanten gezamenlijk zullen [appellanten] worden genoemd.

1 Waar het in deze zaak over gaat

Het gaat in deze zaak om de vraag of de gemeente is tekortgeschoten in de nakoming van afspraken die zij met [appellanten] heeft gemaakt, dan wel of de gemeente onrechtmatig jegens [appellanten] heeft gehandeld door gedane toezeggingen niet na te komen. Het hof oordeelt dat de gemeente aan [appellanten] de toezegging heeft gedaan dat zij de op grond van de omgevingsvergunningen van 5 april 2011 en 5 februari 2023 gebouwde chalets op Fase 1A en 1B tot 2026 mochten gebruiken om arbeidsmigranten te huisvesten. Door het niet nakomen van deze afspraken heeft de gemeente onrechtmatig jegens [appellanten] gehandeld en heeft [appellanten] schade geleden. Het hof verwijst de zaak naar de schadestaatprocedure. In het navolgende zet het hof nader uiteen hoe het tot dit oordeel is gekomen.

Voor het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar de inhoud van het vonnis van 19 januari 2022 dat de rechtbank Limburg, zittingsplaats Roermond, heeft gewezen.

2.1 Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding in hoger beroep van 10 maart 2022,

- de memorie van grieven houdende wijziging van eis met producties,

- de memorie van antwoord,

- de akte overlegging producties ten behoeve van de mondelinge behandeling van [Beheer B.V.]

c.s.

- de op 17 mei 2023 gehouden mondelinge behandeling, waarbij zijn verschenen:

namens [appellanten] [persoon A] en [persoon B] , bijgestaan

door mr. Beukers;

namens de gemeente [persoon C] , bijgestaan door mr. Lam en waarbij mr. Beukers

spreekaantekeningen heeft overgelegd.

2.2 Na afloop van de mondelinge behandeling heeft het hof arrest bepaald.

4 De vaststaande feiten

4.1 De rechtbank heeft in het bestreden vonnis van 19 januari 2022 onder 2.1 tot en met 2.26 de feiten vastgesteld. Partijen hebben geen grief gericht tegen deze feitenvaststelling. Aangevuld met wat in hoger beroep is komen vast te staan, luiden de niet bestreden feiten als volgt.

4.2 Yadido is bestuurder en enig aandeelhouder van [Beheer B.V.] . De

gezamenlijk bevoegde bestuurders van Yadido zijn [persoon A] en

[persoon B] (hierna respectievelijk [het echtpaar]

).

4.3 [Beheer B.V.] houdt zich onder meer bezig met het beheer en de exploitatie van

onroerend goed en chalets op het recreatiepark Landgoed Leudal (hierna: het park). [Beheer B.V.] is erfpachter van de gronden waarop het park is gevestigd. De gemeente is de erfverpachter. Daarnaast is [Beheer B.V.] eigenaar van de activa (waaronder chalets) die zich op het park bevinden.

4.4 De exploitatie van het park, bestaande uit de verhuur van chalets, vindt plaats vanuit twee besloten vennootschappen, te weten [De B.V.] (verhuur recreatie) en FlexHotels (verhuur arbeidsmigranten). [Beheer B.V.] is bestuurder en enig aandeelhouder van [De B.V.] en FlexHotels. FlexHotels is opgericht op 29 maart 2019. De exploitatie van de chalets voor verhuur aan arbeidsmigranten is sindsdien ondergebracht in FlexHotels en lag voordien bij [De B.V.] .

4.5 In januari 2011 hebben [appellanten] het park (met toen de naam) Camping Leudal

overgenomen van de vorige eigenaar. [appellanten] wensten het park te vernieuwen (hierna: de parkvernieuwing) en zijn daartoe met de gemeente in overleg getreden in verband met de benodigde planologische besluitvorming. [appellanten] wensten op het park naast recreatieve verhuur tevens chalets te verhuren aan arbeidsmigranten, wat onder het destijds vigerende bestemmingsplan niet was toegestaan (behoudens ontheffing). Eisers wensten bovendien ook nieuwe chalets te bouwen.

4.6 De parkvernieuwing wordt volgens plan uitgevoerd in onderscheiden (ruimtelijke) fasen namelijk 1A, 1B, 2 en 3. Hiervan zijn de fasen IA en 1B inmiddels gerealiseerd (in de loop van 2013). De fasen 2 en 3 zijn nog in ontwikkeling. De chalets van fasen 1A en 1B zijn ruimtelijk gescheiden van het parkgedeelte waarop de fasen 2 en 3 worden gerealiseerd (en voor een deel al zijn gerealiseerd). De reden voor de ruimtelijke scheiding is – kort samengevat – gelegen in de omstandigheid dat de chalets van fasen 1A en 1B door eisers (mede) zijn bestemd voor de huisvesting van arbeidsmigranten, terwijl de rest van het park is bestemd voor recreatie.

4.7 Het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) heeft op 5 april

2011 een omgevingsvergunning verleend om op het park 25 chalets te bouwen (fase

1A) .

4.8 Op 19 oktober 2012 heeft naar aanleiding van de vergunningaanvraag voor fase 1B

een gesprek plaatsgevonden tussen [het echtpaar] , twee wethouders en twee ambtenaren. Van dit gesprek is een ambtelijk verslag opgemaakt, dat is overgelegd als productie 3 bij de dagvaarding eerste aanleg. In het verslag staat onder meer:

“(….) Toelichting stand van zaken (…)

Fase 1A is (m.u.v. de daken) gereed, maar zonder deel 1B niet te gebruiken voor de beoogde doelgroep. Om toch inkomsten te genereren is fase 1A in gebruik door arbeidsmigranten. Dit is echter een tijdelijke situatie, tot 1 B gereed is. (….)

Afspraken:

1. Fase 1B kan in procedure worden gebracht, een voorstel hiertoe wordt zo spoedig als

mogelijk ter besluitvorming aan het college aangeboden;

2. de gebouwen van fase 1A mogen tot het afronden van dit plandeel gebruikt worden voor

de huisvesting van arbeidsmigranten. Dit gebruik is en blijft ook daarna (conform

gemeentelijke beleid) binnen de recreatieve bestemming in vergelijkbare omvang als

ondergeschikte activiteit mogelijk;

3. fase 1A wordt gelijktijdig afgerond met fase 1B (….)”

4.9 In een ontwerpbesluit van 30 oktober 2012 staan de in het ambtelijk verslag van de bespreking op 19 oktober 2012 opgenomen afspraken (zoals weergegeven onder r.o. 3.8) nogmaals beschreven.

4.10 Het college heeft op 5 februari 2013 een omgevingsvergunning verleend om op het

park 15 vrijstaande chalets en 3 groepenchalets te bouwen (fase 1B).

4.11 [persoon B] heeft naar aanleiding van de omgevingsvergunning van 5 februari 2013 bij brief van 6 maart 2013 (productie 5 bij dagvaarding) een vraag gesteld aan

het college over de uitleg van de term “enkel recreatief gebruik” in het licht van het

voornemen om ook arbeidsmigranten te huisvesten. Bij brief van 11 maart 2013 heeft het college daarop geantwoord. Deze brief is overgelegd bij dagvaarding eerste aanleg als productie 6. In de brief verwijst het college in de eerste plaats naar het gespreksverslag van 19 oktober 2012 (zie hierboven) en voegt daar dan aan toe: “(…) Hoewel dit niet uitdrukkelijk is opgenomen kan wat bij afspraakpunt 2 staat geschreven worden geacht ook te gelden voorfase 1B. Huisvesting van arbeidsmigranten is als ondergeschikte activiteit mogelijk.(…)”

4.12 In de loop van 2013 waren de chalets die zijn gerealiseerd in fasen 1A en 1B gereed en vanaf dat moment werden de chalets verhuurd voor de huisvesting van arbeidsmigranten.

4.13 In de loop van 2013 is besloten dat er een nieuw bestemmingsplan zou worden

gemaakt specifiek voor het park (in plaats van opname van het park in een bestemmingsplan

buitengebied met een ruimer bereik, wat eerder de gedachte was).

4.14 Tussen partijen is overleg geweest over de opname in het nieuwe bestemmingsplan

van het gebruik van (een gedeelte van) het park voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Het college heeft op 17 december 2013 besloten om het (eerste) ontwerpbestemmingsplanlandgoed Leudal in procedure te brengen.

4.15 Het college heeft bij raadsvoorstel van 24 juni 2014 aan de gemeenteraad voorgesteld om in de regels bij het ontwerpbestemmingsplan op te nemen dat op het gebied van de fasen IA en 1B maximaal 225 arbeidsmigranten mogen verblijven.

4.16 Op 3 september 2014 heeft een 3-partijen overleg plaatsgevonden tussen vertegenwoordigers van de actiegroep Houd [locatie] Leefbaar, [het echtpaar] , twee wethouders ( [persoon D] en [persoon E] ) en twee ambtenaren, waarvan een ambtelijk verslag is opgemaakt dat is overgelegd als productie 9 bij de dagvaarding eerste aanleg.

In dit gespreksverslag is onder andere opgenomen dat van de zijde van [persoon A] op de vraag van [persoon F] wat de uiteindelijke plannen van Landgoed Leudal zijn, wordt geantwoord dat:

“(…) “Vrij snel kwam men tot het inzicht dat de transformatie langer zou gaan duren dan

gedacht. Om toch inkomsten te kunnen genereren is de campinghouder in overleg getreden

met de gemeente inzake de huisvesting van arbeidsmigranten. De gemeente heeft besloten

om aan de huisvesting mee te werken. In fase 1a en fase 1b mogen maximaal 375

arbeidsmigranten gehuisvest worden. Waarbij wordt opgemerkt dat fase 2 en 3 nog

gerealiseerd moeten worden. Fase 2 en 3 zijn uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van

recreanten. Tijdens de transitiefase worden de chalets uit fase 1a en 1b volledig ingezet voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Na de transitiefase wil de campinghouder de mogelijkheid behouden tot huisvesting van arbeidsmigranten als ondergeschikte nevenactiviteit, zodat inkomsten kunnen worden gegenereerd om ook de rest van de camping (fase 2 en 3) te kunnen transformeren naar een hoogwaardige recreatieve 5 sterren-voorziening. (…)”

Vervolgens is vermeldde reactie van de gemeente op de onduidelijkheden en angsten die leven bij de actiegroep:

“(….) • Huisvesting van arbeidsmigranten is toegestaan als ondergeschikte activiteit -> de

hoofdactiviteit blijft recreatie; (….)

Onder de kop “Duidelijkheden” staat vervolgens vermeld waar partijen het over eens zijn:

“(…) Partijen zijn het eens over het volgende:

• Transitiefase loopt momenteel; (…)

• Of de transitiefase 5 of 7 jaar duurt maakt weinig verschil

• De arbeidsmigranten mogen gedurende de transitiefase gehuisvest worden op het

Landgoed -> daarna afbouw tot ondergeschikte nevenactiviteit. (…)”

4.17 Bij besluiten van 9 september 2014 en 11 november 2014 heeft de

gemeenteraad het bestemmingsplan vastgesteld, waarbij het maximaal aantal toegestane.

Arbeidsmigranten in fase 1A en 1B is gemaximeerd op 225.

4.18 [Beheer B.V.] en [De B.V.] hebben beroep ingesteld bij de

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), waarbij zij hebben aangevoerd dat in plaats van de met de gemeente afgesproken 375 slechts 225 arbeidsmigranten mogen worden gehuisvest. De Afdeling bij uitspraak van 18 november 2015 heeft de besluiten van de raad van de gemeente Leudal van 9 september 2014 en 11 november vernietigd wegens een motiveringsgebrek (onvoldoende gemotiveerd is het

getal van 225).

4.19 Bij brief van 30 maart 2016 heeft de advocaat van [Beheer B.V.] de gemeente

aansprakelijk gesteld voor de schade geleden door [Beheer B.V.] als gevolg van – kort

samengevat – het niet-nakomen van de afspraken en/of toezegging om te komen tot de

mogelijkheid 375 arbeidsmigranten op het park te huisvesten.

4.20 Bij besluit van 12 juli 2016 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan opnieuw

vastgesteld en opnieuw de huisvesting van arbeidsmigranten gemaximaliseerd op 225.

4.21 [Beheer B.V.] en [De B.V.] hebben ook tegen dit

vaststellingsbesluit beroep ingesteld bij de Afdeling. Bij tussenuitspraak van 3 mei 2017

heeft de afdeling wederom geconcludeerd dat de gemeenteraad de beslissing tot maximering

op 225 plaatsen onvoldoende heeft gemotiveerd. Bij dezelfde tussenuitspraak is de

zogenaamde bestuurlijke lus toegepast, die echter niet heeft geleid tot reparatie van het door

de Afdeling geoordeelde motiveringsgebrek.

4.22 Op 3 oktober 2017 heeft het college een gedoogbesluit genomen op grond waarvan [appellanten] met ingang van 4 oktober 2017 op fase 1A en fase 1B maximaal 300 arbeidsmigranten mochten huisvesten.

4.23 De Afdeling heeft bij uitspraak 6 december 2017 het vaststellingsbesluit van 12 juli 2016 gedeeltelijk vernietigd, onder meer – voor zover hier relevant – de maximering op 225 plaatsen vanwege een motiveringsgebrek. De Afdeling heeft daarnaast de voorlopige voorziening getroffen dat op het park 300 arbeidsmigranten gehuisvest mogen worden.

4.24 Bij besluit van 17 april 2018 heeft de gemeenteraad een nieuw vaststellingsbesluit

genomen, waarbij de huisvesting van 300 arbeidsmigranten is toegestaan. Ook dit besluit is

in rechte aangevochten, maar in stand gelaten door de Afdeling bij uitspraak van 18 december 2019.

4.25 Bij brief van 9 september 2020 heeft de advocaat van [appellanten] de gemeente

opnieuw aansprakelijk gesteld voor de schade geleden door [appellanten] (op dezelfde

gronden als in de aansprakelijkstelling van 30 maart 2016).

4.26 Partijen hebben getracht tot een minnelijke regeling te komen van hun geschil,

maar zijn daarin niet geslaagd. De dagvaarding van [appellanten] in eerste aanleg is aan de gemeente betekend op 18 december 2020.

5.1 [appellanten] hebben – na eiswijziging – in eerste aanleg – samengevat – gevorderd:

1. een verklaring voor recht dat de gemeente jegens [appellanten] , althans Yadido , [Beheer B.V.] , [De B.V.] en/of FlexHotels , tekort is geschoten in de nakoming van de tussen partijen gemaakte afspraken, dan wel door de gemeente gedane toezeggingen ter zake de huisvesting van arbeidsmigranten en onrechtmatig heeft gehandeld door vaststelling van het bestemmingsplan Landgoed Leudal (voor het eerst op 9 september 2014), door beperking van het aantal te huisvesten arbeidsmigranten tot 225 en/of door niet (planologisch of anderszins met gebruikmaking van een publiekrechtelijke bevoegdheid) toe te staan dat 352, dan wel een in justitie te bepalen aantal, arbeidsmigranten mogen worden gehuisvest in Fases 1A en 1B op Landgoed Leudal;

2. De gemeente te veroordelen tot vergoeding van de door eisers als gevolg van de onder 1 beschreven tekortkoming dan wel onrechtmatige daad geleden schade tot en met 3 december 2020:

- primair: te begroten op € 1.764.193,-, te vermeerderen met wettelijke rente

- subsidiair: op te maken bij staat en de gemeente te veroordelen tot betaling aan [appellanten] van een voorschot op schadevergoeding van € 1.000.000,-, dan wel een bedrag dat het hof juist acht;

3. De gemeente te veroordelen van de door [appellanten] als gevolg van de onder 1

beschreven tekortkoming dan wel onrechtmatige daad geleden schade die wordt geleden na 3 december 2020, op te maken bij staat;

4. De gemeente te veroordelen in de kosten van deze procedure.

5.2 De rechtbank heeft bij het bestreden vonnis de vorderingen van [appellanten] afgewezen.

5.3 [appellanten] zijn met zeven grieven in hoger beroep gekomen van dit vonnis. Na eiswijziging hebben zij in hoger beroep gevorderd:

1. Een verklaring voor recht dat de gemeente jegens [appellanten] , althans Yadido , [Beheer B.V.] , [De B.V.] en/of FlexHotels , tekort is geschoten in de nakoming van de tussen partijen gemaakte afspraken, dan wel door de gemeente gedane toezeggingen ter zake de huisvesting van arbeidsmigranten en/of onrechtmatig heeft gehandeld door vaststelling van de bestemmingsplannen Landgoed Leudal op 9 september en 11 november 2014 alsmede op 12 juli 2016, door beperking van het aantal te huisvesten arbeidsmigranten tot 225 en/of door niet (planologisch of anderszins met gebruikmaking van een publiekrechtelijke bevoegdheid) toe te staan dat 352, dan wel een in justitie te bepalen aantal, arbeidsmigranten mogen worden gehuisvest in Fases IA en 1B op Landgoed Leudal;

2. De gemeente te veroordelen tot vergoeding van de door eiseressen als gevolg van de onder 1 beschreven tekortkoming dan wel onrechtmatige daad geleden schade tot en met 3 december 2020:

- primair: te begroten op € 1.764.193,-, te vermeerderen met wettelijke rente

- subsidiair: op te maken bij staat en de gemeente te veroordelen tot betaling aan [appellanten] van een voorschot op schadevergoeding van € 1.000.000,-, dan wel een bedrag dat het hof juist acht;

3. De gemeente te veroordelen tot vergoeding van de door [appellanten] als gevolg van de onder 1

beschreven tekortkoming dan wel onrechtmatige daad geleden schade die wordt geleden na 3 december 2020, op te maken bij staat;

4. De gemeente te veroordelen om al hetgeen [appellanten] ter uitvoering van het bestreden vonnis aan de gemeente heeft voldaan, zijnde € 15.862,00, terug te betalen,

te vermeerderen met wettelijke rente;

5. De gemeente te veroordelen in de kosten van deze procedure.

6.2 [appellanten] vorderen ook in hoger beroep schadevergoeding van de gemeente. Zij handhaven daarbij hun standpunt dat zij met de gemeente afspraken hebben gemaakt, dan wel dat de gemeente toezeggingen heeft gedaan inhoudende dat (de gemeente publiekrechtelijke besluiten zou nemen met de strekking dat) op het park (tot minimaal het jaar 2026) 375 dan wel 352 arbeidsmigranten zouden mogen worden gehuisvest. Deze gestelde afspraken en/of toezeggingen zijn gemaakt, dan wel gedaan, in de periode voorafgaand aan (in ieder geval) het besluit van het college van 17 december 2013 tot het in procedure brengen van het eerste ontwerpbestemmingsplan. De gemeente is deze afspraken, dan wel toezeggingen, niet nagekomen, aldus [appellanten] . De gemeente heeft ontwerpbestemmingsplannen in procedure gebracht en vastgesteld op grond waarvan aanvankelijk slechts 225 en later 300 arbeidsmigranten op het park mochten worden gehuisvest. Hierdoor mochten [appellanten] feitelijk een lager aantal arbeidsmigranten huisvesten op het park dan was afgesproken, dan wel toegezegd (namelijk 225 en later 300, in plaats van de toegezegde 375, dan wel 352). Volgens [appellanten] is de gemeente aansprakelijk voor de door hen geleden schade die is ontstaan door het niet nakomen van deze gestelde afspraken en/of toezeggingen (grief 2). Daarnaast heeft de bestuursrechter de vaststellingsbesluiten van de gemeenteraad van respectievelijk 9 september 2014, 11 november 2014 en 12 juli 2016 vernietigd. Volgens [appellanten] is de gemeente eveneens aansprakelijk voor de door haar geleden schade op grond van een onrechtmatige overheidsdaad (grief 3).

Tussen partijen gemaakte afspraken

6.3 Het hof is met de rechtbank van oordeel in 4.5.1. van het vonnis, dat voor zover [appellanten] met de door hen gestelde afspraken doelen op een overeenkomst als bedoeld in artikel 6:261 BW tussen hen en de gemeente, zij – gelet op de gemotiveerde betwisting door de gemeente – onvoldoende concrete feiten en omstandigheden hebben gesteld voor de conclusie dat een dergelijke wederkerige overeenkomst tussen hen en de gemeente tot stand is gekomen. Dit kan niet uit de door [appellanten] overgelegde stukken en de door haar aangehaalde citaten worden afgeleid. Het hof begrijpt – evenals de rechtbank – de stellingen van [appellanten] als een beroep op (eenzijdige) toezeggingen door de gemeente.

Maatstaf toezegging en nakoming

6.4 Het hof stelt voorop dat in het geval dat door de gemeente een toezegging is gedaan, de gemeente deze toezegging in beginsel dient na te komen. Het kan evenwel onder bijzondere omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zijn om van de gemeente nakoming van de toezegging te verlangen (artikel 6:2 lid 2 BW).

6.5 Voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een toezegging, sluit het hof aan bij de door de bestuursrechter ontwikkelde maatstaf (ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694). Van een toezegging is sprake als ambtenaren of derden, zoals een advocaat die door het bestuursorgaan is ingeschakeld, uitlatingen en/of gedragingen hebben gedaan die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk hebben kunnen wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Eén van de relevante aspecten daarbij is de deskundigheid van de betrokkene. Een vereiste is dat de uitlating en/of gedraging op een concrete situatie ziet. De Raad van State heeft met deze maatstaf er bewust voor gekozen dat voor de beoordeling van de vraag of sprake is van een toezegging het minder aankomt op wat het bestuursorgaan bedoelde en meer van belang is hoe de uitlating of gedraging bij een redelijk denkende burger overkomt. In ieder geval is niet van een rechtens bindende toezegging sprake indien de betrokkene besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar of de ingeschakelde derde ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. Ook is niet van een (afdwingbare) toezegging sprake als aan de betrokkene een voorbehoud – niet zijnde een algemene en (dus) ongerichte disclaimer – is gemaakt.

6.6 Vervolgens moet worden nagegaan of de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Van toerekening is – volgens de door de bestuursrechter ontwikkelde maatstaf – sprake als de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze personen de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkten. Ook met dit criterium gaat de Raad van State meer uit van het burger- dan van het bestuurlijke perspectief van de bevoegdheidsverdeling.

6.7 Zowel bij de in 5.3 genoemde civielrechtelijke maatstaf als bij de in 5.5. genoemde in het bestuursrecht ontwikkelde maatstaf , dient bij de beoordeling of de toezegging moet worden nagekomen tot uitgangspunt te worden genomen dat het overheidslichaam gehouden is de toezegging na te komen, dat het belang van degene die aanspraak maakt op nakoming zwaar weegt en dat zwaarderwegende andere belangen, waaronder belangen van derden of algemene belangen, aan nakoming in de weg kunnen staan. Hoe deze afweging uitvalt, is telkens afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Naarmate belangen van derden of algemene belangen zich sterker tegen nakoming van de toezegging verzetten, zal zich eerder het geval voordoen dat degene aan wie de toezegging is gedaan naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet mag verlangen dat het overheidslichaam de toezegging nakomt. Dat kan in het bijzonder het geval zijn indien het overheidslichaam voorziet in een alternatief of compensatie, waardoor het nadeel door het niet nakomen van de toezegging op adequate wijze wordt ondervangen. Indien tegenover het belang bij de nakoming van de toezegging alleen een financieel belang van het overheidslichaam staat, zal niet snel mogen worden aangenomen dat nakoming van de toezegging niet mag worden verlangd. Het algemene belang bij een doelmatige besteding van publieke middelen kan onder omstandigheden evenwel zo zwaarwegend zijn dat dit aan nakoming van de toezegging in de weg staat. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn indien het belang dat met de toezegging werd gediend door een wijziging van omstandigheden zodanig is verminderd, dat de met de nakoming gemoeide kosten in een onredelijke verhouding tot dat belang zijn komen te staan (HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1957).

- gedane toezeggingen

6.8 De gemeente heeft op 5 april 2011 en 5 februari 2013 omgevingsvergunningen afgegeven op grond waarvan [appellanten] respectievelijk 25 chalets en 15 chalets en 3 groepchalets (totaal 43 chalets) mocht plaatsen in de fasen 1A en 1B.

Het hof leidt uit de stellingen van partijen en de stukken die in het geding zijn gebracht af dat de chalets die op grond van deze omgevingsvergunningen voor Fase 1A en Fase 1B mochten worden gebouwd, in ieder geval totdat Fase 1B gereed was, mochten worden ingezet voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Dit heeft de gemeente voor wat betreft Fase 1A erkend in nummer 23 van de memorie van antwoord en volgt ook uit punt 2 van de “afspraken” die zijn opgenomen in het gespreksverslag van de bijeenkomst op 19 oktober 2012 (zie 3.8). Voor wat betreft fase 1B kan dit worden afgeleid uit de antwoordbrief van de gemeente van 11 maart 2013 waarin de gemeente verwijst naar deze “afspraken” en daar nog een toevoeging aan geeft (zie 3.11)

De gemeente heeft in nummer 23 van haar memorie van antwoord aangegeven dat Fase 1B eind 2014 gereed is gekomen.

Naar het oordeel van het hof heeft [appellanten] op grond van de hiervoor omstandigheden mogen begrijpen dat aan hen de toezegging is gedaan dat zij in ieder geval tot het gereedkomen van de plandelen (Fase) 1A en 1B de 43 chalets waarvoor zij een omgevingsvergunning hadden ontvangen mochten gebruiken voor het huisvesten van arbeidsmigranten.

6.9 Dat zij ook daarna de chalets op de plandelen Fase 1A en Fase 1B mochten gebruiken voor de huisvesting van arbeidsmigranten, volgt uit de zinsnede onder punt 2 van het gespreksverslag van de bijeenkomst op 19 oktober 2012. Ook hier geldt dat [appellanten] door de toevoeging in de antwoordbrief van 11 maart 2013 hebben mogen begrijpen dat dit gold voor het gebruik van de plandelen Fase 1A en Fase 1B. Daarnaast volgt dit uit het verslag van het 3-partijen overleg op 3 september 2014 (waarbij aanwezig waren twee wethouders en twee casemanagers van de gemeente). Uit dit verslag blijkt dat tijdens dit overleg is gesproken over het genereren van inkomsten gedurende de transitiefase. Voor zover de uitspraken in het verslag zoals hiervoor in 3.16 weergegeven van [appellanten] afkomstig zijn, neemt dit niet weg dat uit het verslag tevens volgt dat de gemeente als reactie op onduidelijkheden heeft aangegeven dat het huisvesten van arbeidsmigranten zou zijn toegestaan als ondergeschikte activiteit. Daarnaast staat bij “duidelijkheden” dat partijen het er over eens zijn dat arbeidsmigranten gedurende de transitiefase gehuisvest mochten worden op het Landgoed en dat daarna pas een afbouw zou plaatsvinden tot een ondergeschikte nevenactiviteit.. Ook hieruit heeft [appellanten] mogen afleiden dat aan hen de toezegging was gedaan dat zij de chalets op de plandelen Fase 1A en Fase 1B gedurende de transitiefase mochten gebruiken (al dan niet als ondergeschikte nevenactiviteit), waarna een afbouw zou plaatsvinden tot ondergeschikte nevenactiviteit.

6.10 Naar het oordeel van het hof hebben [appellanten] daarnaast voldoende gemotiveerd aangevoerd dat zij de toezegging dat huisvesting van arbeidsmigranten als “in vergelijkbare omvang ondergeschikte activiteit” mocht plaatsvinden, zo hebben mogen begrijpen dat dit inhield dat zij chalets op plandelen 1A en 1B volledig mochten inzetten voor het huisvesten van arbeidsmigranten (tot 2026). In het besluit van het college van 17 december 2013 (zie 3.14), staat expliciet vermeld dat de “ondergeschiktheid” van de huisvesting van arbeidsmigranten inhoudt dat fase 1a en 1b de mogelijkheid bieden voor huisvesting van arbeidsmigranten (“Over de ondergeschiktheid van arbeidsmigranten: 1a en 1b bieden mogelijkheid voor huisvesting van arbeidsmigranten”). Deze zinsnede is – naar het hof begrijpt – opgenomen ter aanpassing van hetgeen in het bijvoegde ontwerp bestemmingsplan over “ondergeschiktheid” stond vermeld (“Van ondergeschiktheid is in dit geval sprake tot een aantal van circa 375 personen, hetgeen overeenkomt met het aantal personen dat gehuisvest kan worden in de fases 1a en 1b”). Een (maximaal) aantal te huisvesten arbeidsmigranten, kon en mocht door [appellanten] hieruit niet worden afgeleid, maar wel dat zij de chalets op Fase 1A en 1B mocht inzetten voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Een bevestiging van deze zienswijze kan worden gevonden in de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2020. Uit deze uitspraak (zie 3.2) volgt dat tijdens de zitting bij de Afdeling s gebleken dat partijen het er over eens zijn dat met gebruik in “vergelijkbare omvang” een gebruik is bedoeld dat kan worden gelijkgesteld met een gebruik van 44 chalets met per chalet (maximaal) 8 bewoners, hetgeen neerkomt op huisvesting van (maximaal) 352 arbeidsmigranten.

6.11 Alle omstandigheden meewegend, is het hof van oordeel dat [appellanten] voldoende gemotiveerd hebben gesteld – en de gemeente onvoldoende heeft betwist – dat de gemeente aan hen de toezegging heeft gedaan dat zij de op grond van de omgevingsvergunningen van 5 april 2011 en 5 februari 2023 gebouwde chalets op Fase 1A en 1B tot 2026 mochten gebruiken om arbeidsmigranten te huisvesten. [appellanten] hebben in dit kader uit de uitlatingen en/of gedragingen van de betrokken wethouder(s) en casemanager(s) redelijkerwijs de indruk kunnen krijgen dat sprake was van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in dit geval de bevoegdheid tot het verlenen van toestemming voor het huisvesten van arbeidsmigranten op het park (al dan niet via het bestemmingsplan) zou worden uitgeoefend.

- aan wie zijn deze toezeggingen gedaan?

6.12 [appellanten] handhaven met grief 1 hun standpunt dat de toezeggingen zijn gedaan jegens de gezamenlijke groepsentiteiten (hier: [Beheer B.V.] , [De B.V.] en FlexHotels), die de gemeente zelf aanduidde als “Landgoed Leudal”. De gemeente maakte daarbij volgens [appellanten] jarenlang zelf geen onderscheid in de verschillende groepsentiteiten, terwijl voor haar duidelijk was dat [Beheer B.V.] als (tussen)holding niet de feitelijke exploitatie van de chaletverhuur verrichtte, maar dat dit gebeurde door [De B.V.] en later (ook) door FlexHotels. [appellanten] mocht de toezeggingen van de gemeente in redelijkheid zo opvatten dat deze waren gericht tot álle met de exploitatie van het park belaste vennootschappen, doch minimaal tot de groepsentiteiten die een belang hadden bij voortzetting van de verhuur van chalets aan arbeidsmigranten, aldus [appellanten] .

6.13 Het hof is van oordeel dat [appellanten] er in redelijkheid van uit mochten gaan dat de toezeggingen in ieder geval aan [Beheer B.V.] en [De B.V.] waren gericht. [appellanten] hebben – met stukken onderbouwd – aangevoerd dat zij in de gesprekken en correspondentie met de gemeente gebruik hebben gemaakt van de benaming “Landgoed Leudal” en dat de gemeente wist dat in de onderlinge verhoudingen [Beheer B.V.] het vastgoed beheerde en dat de exploitatie van het park bij [De B.V.] lag. Op de mondelinge behandeling hebben [het echtpaar] verklaard dat zij meerdere presentaties hebben verzorgd bij de gemeente, waarbij zij hebben meegedeeld dat de erfpachtgronden en het vastgoed zouden worden overgenomen door [Beheer B.V.] en dat de exploitatie zou plaatsvinden in [De B.V.] . Namens de gemeente heeft [persoon C] tijdens de mondelinge behandeling verklaard zich niet meer te kunnen herinneren hoe [appellanten] zich precies hebben gepresenteerd, maar wel dat deze presentatie heeft plaatsgevonden.

Uit het door [appellanten] overgelegde uittreksel van de kamer van koophandel (productie 58 bij de memorie van grieven) volgt dat Landgoed Leudal officieel één van de handelsnamen is van [De B.V.] BV. In de correspondentie tussen de gemeente en [appellanten] is veelvuldig gebruik gemaakt van deze handelsnaam zowel door [appellanten] als door de gemeente (zie onder meer de brieven van 6 maart 2013 en 11 maart 2013, zoals weergegeven onder 3.11). Ook in het verslag van het 3-partijenoverleg van 3 september 2014 (zie 3.16) staat vermeld dat behoefte bestond aan een overleg tussen de initiatiefnemers Landgoed Leudal, Actiegroep en gemeentebestuur. Deze gesprekken zijn gevoerd door [het echtpaar] . Naar het oordeel van het hof zijn weliswaar de omgevingsvergunningen aangevraagd en verleend aan [Beheer B.V.] , maar is daarna in de correspondentie tussen [appellanten] en de gemeente gebruik gemaakt van de handelsnaam van [De B.V.] , Landgoed Leudal. In deze correspondentie en tijdens de gevoerde gesprekken is gebruik gemaakt van de naam Landgoed Leudal als aanduiding van beide ondernemingen, waarbij de eigendom van het vastgoed bij [Beheer B.V.] en de exploitatie van het park bij [De B.V.] lag. Er is géén onderscheid gemaakt tussen de verschillende entiteiten. [appellanten] hebben tegen deze achtergrond mogen begrijpen dat de door de gemeente gedane toezeggingen aan beide entiteiten waren gericht.

6.14 FlexHotels was ten tijde van de gedane toezeggingen nog niet opgericht.

In 2019 is de exploitatie van de chalets voor verhuur aan arbeidsmigranten ondergebracht in de nieuw opgerichte vennootschap Flexhotels . In beginsel kan dan ook niet worden aangenomen dat de door de gemeente omstreeks 2013 en 2014 gedane toezeggingen al aan FlexHotels waren gericht. Het hof is echter van oordeel dat in het onderhavige geval het beroep van [appellanten] op vereenzelviging slaagt. Van vereenzelviging kan sprake zijn wanneer aan de afzonderlijke identiteit van een rechtspersoon kan of moet worden voorbijgegaan. Het hof is van oordeel dat hier de afzonderlijke identiteit van FlexHotels BV een billijk resultaat verhindert. Tot aan maart 2019 werd de verhuur van de chalets door [De B.V.] geregeld. De toezegging door de gemeente is aan [De B.V.] gedaan, die door het niet nakomen van deze toezegging schade heeft geleden. Dat sinds 2019 de verhuur van de chalets aan arbeidsmigranten is ondergebracht in de nieuwe onderneming FlexHotels maakt niet dat geen sprake meer is van schade. Het wegdenken van de onderscheidenlijke rechtspersoonlijkheden leidt hier dan ook niet tot de situatie dat van een grotere (te vergoeden) schade sprake is dan in vergelijking met het geval dat de verhuur van de chalets aan arbeidsmigranten steeds bij [De B.V.] was gebleven. FlexHotels verricht dezelfde activiteiten als voorheen [De B.V.] . De belangen van FlexHotels zijn identiek aan de belangen van [De B.V.] en hierover kon voor de gemeente ook geen enkele onduidelijkheid of onzekerheid bestaan (zie Gerechtshof Arnhem 4 september 2012 ECLI:NL:GHARN:2012:BX6589).

- toerekening aan het bevoegd bestuursorgaan

6.15 Tussen partijen staat vast dat de besprekingen en onderhandelingen met [appellanten] van de zijde van de gemeente met name zijn gevoerd door de betrokken wethouder(s) en casemanager(s). Gesteld noch gebleken is dat de wethouder(s) of casemanager(s) een uitdrukkelijk voorbehoud hebben gemaakt omtrent hun bevoegdheid om jegens [appellanten] toezeggingen te doen. Ook is niet gebleken dat de gemeente, nadat een en ander binnen het college en de raad was besproken, afstand heeft genomen van de toezeggingen van de betrokken wethouder(s) of casemanager(s). Onder deze omstandigheden is het hof van oordeel dat [appellanten] op goede gronden hebben mogen veronderstellen dat de wethouder(s), dan wel casemanager(s) de opvatting van de gemeente vertolkten.

- nakoming toezegging (belangenafweging)

6.16 Bij de laatste toets, of de gemeente de toezegging moet nakomen, moeten de betrokken belangen worden afgewogen. Het belang van [appellanten] – die aanspraak maken op nakoming – weegt daarbij zwaar. Het hof is van oordeel dat de gemeente hiertegenover onvoldoende heeft onderbouwd dat er in het onderhavige geval aan haar zijde zwaarderwegende andere belangen, waaronder belangen van derden of algemene belangen, aan nakoming in de weg staan. De gemeente is met haar toezeggingen een rechtens afdwingbare verbintenis aangegaan en diende haar toezeggingen dan ook na te komen. Door dit niet te doen, heeft zij onrechtmatig jegens [appellanten] gehandeld (schending van het vertrouwensbeginsel).

- schade en causaal verband

6.17 Naar het oordeel van het hof is voldoende aannemelijk dat [appellanten] door het niet nakomen van de toezegging door de gemeente schade hebben geleden. Zij hebben de bestaande capaciteit van 43, dan wel 44 chalets op de plandelen Fase 1A en 1B niet volledig kunnen inzetten voor de huisvesting van arbeidsmigranten. In ieder geval [De B.V.] en later FlexHotels hebben hierdoor inkomsten gemist. Hierbij is nog onvoldoende duidelijk of bij de schadeberekening dient te worden uitgegaan van 43 of 44 chalets (De omgevingsvergunningen zijn afgegeven voor 43 chalets, welk aantal ook door de gemeente wordt aangevoerd. [appellanten] stelt daartegenover dat sprake is van 44 chalets). Daarnaast is nog tussen partijen in geschil of de schade dient te worden berekend aan de hand van het aantal niet verhuurde chalets, dan wel aan de hand van het aantal personen dat daarin mogelijk had kunnen worden gehuisvest en of [appellanten] daadwerkelijk gedurende het gehele jaar inkomensverlies heeft geleden, dan wel dat dit slechts seizoensgebonden was. De gemeente heeft daarnaast de schade van [appellanten] gemotiveerd betwist. Op grond hiervan kan het hof thans nog geen concrete schadeberekening maken en heeft het op dit moment ook onvoldoende aanknopingspunten om het door [Beheer B.V.] gevorderde voorschot toe te wijzen.

- schadestaatprocedure

6.18 De mogelijkheid van schade is echter wel voldoende aannemelijk voor een verwijzing naar de schadestaatprocedure. De bezwaren van de gemeente omtrent de hoogte van de schade staan daaraan niet in de weg en dienen in die procedure aan de orde te komen. In beginsel dient het in de schadestaatprocedure te gaan over de door [appellanten] geleden schade in de periodes van 9 september 2014 tot 3 oktober 2017 (datum gedoogbeschikking op grond waarvan 300 arbeidsmigranten mochten worden gehuisvest) en om de periode van 4 oktober 2017 tot heden. De vraag hoe de (eventuele) toekomstige schade (grief 6) moet worden begroot dient daarbij ook aan de orde te komen. Daarnaast zal ook het vraagstuk in hoeverre onderscheid moet worden gemaakt tussen de schade van de verschillende entiteiten dienen te worden beantwoord.

Devolutieve werking (verjaring/strijd met erfpachtovereenkomst)

6.19 Uit het voorgaande volgt dat de grieven 1 en 2 slagen zodat het bestreden vonnis moet worden vernietigd. De door [appellanten] gevorderde verklaring voor recht alsmede de verwijzing naar de schadestaatprocedure kunnen (grotendeels) worden toegewezen. De devolutieve werking van het hoger beroep brengt echter mee dat, binnen de grenzen die door partijen zijn getrokken, alle in eerste instantie door partijen aangevoerde stellingen en verweren, voor zover niet prijsgegeven, in hoger beroep alsnog dan wel opnieuw moeten worden beoordeeld. De gemeente heeft in eerste aanleg een beroep gedaan op het ontbreken van een ingebrekestelling, zodat geen verzuim is ingetreden, verjaring (nummer 11.9 van de conclusie van antwoord), alsmede op strijd met de erfpachtovereenkomst (11.11 e.v. van de conclusie van antwoord). Het hof zal deze verweren behandelen.

- verzuim

6.20 Omdat het niet-nakomen van de gedane toezeggingen door de gemeente is te kwalificeren als onrechtmatig handelen (zie 5.16), is geen verzuim (of ingebrekestelling) vereist.

- verjaring

6.21 Voor zover de gemeente zich in eerste aanleg op het standpunt heeft gesteld dat de vordering wegens schending van een toezegging en/of gewerkt vertrouwen is verjaard, volgt het hof dit standpunt niet. De verjaringstermijn in een geval als het onderhavige vangt aan op de dag, volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade als met de daarvoor aansprakelijke persoon bekend is geworden (artikel 3:310 BW). In dit geval is de verjaringstermijn aangevangen kort na 9 september 2014 (de dag waarop de gemeente het bestemmingsplan heeft vastgesteld op grond waarvan het maximaal aantal toegestane.

Arbeidsmigranten in fase 1A en 1B is gemaximeerd op 225). De verjaringstermijn zou dan zijn verstreken op omstreeks 9 september 2019. De verjaring kan echter worden gestuit door een schriftelijke aanmaning of een schriftelijke mededeling waarin de schuldeiser zich ondubbelzinnig zijn recht behoudt (artikel 3:317 lid 1 BW).

6.22 Het hof is van oordeel dat de verjaring tijdig is gestuit door de aansprakelijkstellingen van [appellanten] van 30 maart 2016, 12 juli 2016 en 9 september 2020.

Het hof, recht doende in hoger beroep:

8.1 vernietigt het vonnis van de rechtbank Limburg, zittingsplaats Roermond, van 19 januari 2022 en doet opnieuw recht:

8.2 verklaart Yadido niet-ontvankelijk in het hoger beroep;

8.3 verklaart voor recht dat de gemeente jegens [appellanten] onrechtmatig heeft gehandeld door de aan hen gedane toezegging dat zij de chalets op de plandelen Fase 1A en 1B gedurende de transitiefase tot 2026 mochten gebruiken voor het huisvesten van arbeidsmigranten niet na te komen;

8.4 veroordeelt de gemeente tot vergoeding van de door [appellanten] geleden schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;

8.5 veroordeelt de gemeente in de kosten van beide instanties, tot aan de bestreden uitspraak aan de zijde van [appellanten] wat betreft de eerste aanleg vastgesteld op

€ 4.218,99 voor verschotten en op € 12.741,00 voor salaris overeenkomstig het liquidatietarief en tot aan deze uitspraak wat betreft het hoger beroep vastgesteld op € 11.487,26 voor verschotten en op € 12.118,00 voor salaris overeenkomstig het liquidatietarief, te voldoen binnen veertien dagen na dagtekening van dit arrest, en – voor het geval voldoening binnen bedoelde termijn niet plaatsvindt – te vermeerderen met de wettelijke rente te rekenen vanaf bedoelde termijn voor voldoening.

8.6 veroordeelt de gemeente om al hetgeen [appellanten] ter uitvoering van het vonnis aan de gemeente heeft voldaan, zijnde € 15.862,00, terug te betalen, te vermeerderen met de wettelijke rente hierover vanaf de dag van betaling tot aan de dag van restitutie;

8.7 verklaart dit arrest voor zover het de hierin vermelde proceskostenveroordeling en de veroordeling tot terugbetaling betreft uitvoerbaar bij voorraad.

8.8 wijst het meer of anders gevorderde af.

Dit arrest is gewezen door mrs. C.J.H.G. Bronzwaer, O.G.H. Milar en J.G.J. Rinkes, is bij afwezigheid van de voorzitter ondertekend door de rolraadsheer en is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 1 augustus 2023.

griffier rolraadsheer

omvang hoger beroep

6.1 Op de mondelinge behandeling bij het hof op 17 mei 2023 heeft mr. Beukers de namens Yadido ingestelde vorderingen ingetrokken. Voorzover hierna over [appellanten] wordt gesproken, worden daar mee [Beheer B.V.] , [De B.V.] en FlexHotels bedoeld.

6.25 Op grond van al het voorgaande komt het hof tot de conclusie dat de gemeente aan [appellanten] de toezegging heeft gedaan dat zij de op grond van de omgevingsvergunningen van 5 april 2011 en 5 februari 2023 gebouwde chalets op Fase 1A en 1B gedurende de transitiefase (tot 2026) mochten gebruiken om arbeidsmigranten te huisvesten. De mogelijkheid dat [appellanten] door het niet nakomen van deze toezegging en het handelen in strijd met deze toezegging door de gemeente schade hebben geleden is voldoende aannemelijk geworden. Deze schade zal nader moeten worden bepaald in de schadestaatprocedure.

Proceskosten

6.26 Grief 7 richt zich tegen de proceskostenveroordeling in eerste aanleg. Deze grief slaagt. De gemeente dient als de in het ongelijk gestelde partij te worden veroordeeld in de proceskosten, zowel in eerste aanleg als in hoger beroep. De vordering van [appellanten] tot terugbetaling van de op grond van het in eerste aanleg vernietigde vonnis betaalde proceskosten is eveneens toewijsbaar.

Bewijs

6.27 Het hof ziet geen aanleiding om [appellanten] of de gemeente toe te laten tot bewijslevering. Partijen hebben immers geen andere feiten of omstandigheden gesteld of aangevoerd die, indien bewezen, tot een andere uitkomst zouden kunnen leiden.

7 De slotsom

7.1 De grieven 1, 2, 5 en 7 slagen. De grieven 3, 4 en 6 behoeven geen nadere bespreking. Het bestreden vonnis van de rechtbank Limburg van 19 januari 2022 zal worden vernietigd en de vorderingen van [appellanten] zullen met inachtneming van het voorgaande alsnog worden toegewezen.

7.2 Als de in het ongelijk te stellen partij zal het hof de gemeente in de kosten van het beide instanties veroordelen. De kosten voor de procedure in eerste aanleg aan de zijde van [appellanten] zullen worden vastgesteld op:

- explootkosten € 87,99

- griffierecht € 4.131,00

totaal verschotten € 4.218,99

- salaris advocaat € 11.997,00 (3 punten x tarief VIII € 3.999,-)

De kosten voor de procedure in hoger beroep aan de zijde van [appellanten] zullen worden vastgesteld op:

- explootkosten € 108,26

- griffierecht € 11.379,00

totaal verschotten € 11.487,26

- salaris advocaat € 12.118,00 (2 punt x tarief VIII € 6.059,-)