ECLI:NL:HR:1998:AA9342

6 januari 1998 Strafkamer nr. 106.160 E SM Hoge Raad der Nederlanden Arrest op het beroep in cassatie tegen een arrest van het Gerechtshof te Leeuwarden, Economische Kamer, van 12 november 1996 in de strafzaak tegen: [verdachte] , geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1939, wonende te [woonplaats] . 1. De bestreden uitspraak 1.1. Na verwijzing van de zaak door de Hoge Raad bij arrest van 23 april 1996, heeft het Hof in hoger beroep - met vernietiging van een vonnis van de Arrondissements rechtbank te Leeuwarden, Economische Kamer, van 24 februari 1994 - de verdachte ter zake van "overtreding van een voorschrift, gesteld krachtens artikel 1, derde lid van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, opzettelijk begaan door een rechtspersoon, terwijl hij feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging" veroordeeld tot een geldboete van éénduizendvijfhonderd gulden, subsidiair vijftien dagen hechtenis. 1.2. Het bestreden arrest is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. 2. Het cassatieberoep Het beroep is ingesteld door de verdachte. Namens deze heeft mr R.C.M. Kamsma, advocaat te Leeuwarden, middelen van cassatie voorgesteld. De schriftuur is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. 3. De conclusie van het Openbaar Ministerie De Advocaat-Generaal Fokkens heeft geconcludeerd tot vernietiging van de bestreden uitspraak met ver wijzing van de zaak naar een aangrenzend hof teneinde op het bestaande hoger beroep te worden berecht en afgedaan. 4. Procesgang 4.1. Het gaat in de onderhavige zaak om een verdach te, aan wie is telastegelegd, kort samengevat, primair dat de gemeente Boarnsterhim al dan niet samen met de [A] N.V. in of omstreeks maart 1993 zon der vergunning ongeveer 500 kubieke meter verontreinigde baggerspecie in het Pikmeer heeft gestort, aan welke verboden gedraging de verdachte als hoofd van de afdeling nieuwe werken van de gemeente Boarnsterhim al dan niet samen met een of meer anderen feitelijke leiding heeft gegeven, en subsidiair dat de verdachte zelf samen met een of meer anderen toen en daar die verontreinigde baggerspecie zonder vergunning in het Pikmeer heeft gestort. 4.2. De Rechtbank te Leeuwarden heeft bij vonnis van 24 februari 1994 het primair telastegelegde bewezen verklaard en de verdachte veroordeeld tot een geldboete van f 1.500,-, subsidiair 15 dagen hechtenis. 4.3.1. De verdachte heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld. In hoger beroep heeft het Hof bij arrest van 6 juni 1995 het door de Rechtbank gewezen vonnis vernietigd en het primair telastegelegde bewezenverklaard in die zin dat is aangenomen dat de verdachte, als hoofd van de afdeling nieuwe werken van de gemeente Boarnsterhim feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging van die gemeente. D e verdachte is ter zake van "overtreding van een voorschrift, gesteld krachtens artikel 1, derde lid van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, opzet telijk begaan door een rechtspersoon, terwijl hij feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging" veroordeeld tot een geldboete van f 1.500,-, subsidiair 15 dagen hechtenis. 4.3.2. In het zojuist vermelde hoger beroep is namens de verdachte het verweer gevoerd dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk diende te worden ver klaard in de vervolging ter zake van het aan de ver dachte primair telastegelegde op de grond dat een publiekrechtelijke rechtspersoon als de gemeente Boarnsterhim ter zake van het primair telastegelegde niet kan worden vervolgd en derhalve ook niet de verdachte, als uitvoerder van de door de bevoegde organen van de Gemeente genomen besluiten. Het Hof heeft dit verweer verworpen op grond van zijn oordeel dat, indien de gemeente Boarnsterhim strafrechtelijk niet kan worden vervolgd, dit niet wegneemt dat zij strafbare feiten kan plegen en dat degene die feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedragingen daarvoor kan worden vervolgd. 4.4.1. Op het door de verdachte ingestelde cassatie beroep heeft de Hoge Raad bij arrest van 23 april 1996, NJ 1996, 513, het in 4.3.1 genoemde arrest van het Hof vernietigd en de zaak teruggewezen naar de Economische Kamer van het Hof. De Hoge Raad knoopte aan bij het veronderstellenderwijs door het Hof aan genomen uitgangspunt dat de Gemeente strafrechtelijk niet kan worden vervolgd. Kennelijk, aldus de Hoge Raad, heeft het Hof dit veronderstellenderwijs aangenomen omdat het ervan is uitgegaan dat de Gemeente de verontreinigde bagger specie in het Pikmeer heeft gebracht in haar hoedanigheid van openbaar lichaam als bedoeld in hoofdstuk 7 Gw en ter behartiging van een aan haar als zodanig opgedragen bestuurstaak. 4.4.2. Op de voet van die veronderstelling diende de Hoge Raad vervolgens in cassatie eveneens ervan uit te gaan dat de Gemeente niet strafrechtelijk kan worden vervolgd voor de gedragingen die in de primaire telastelegging zijn omschreven, omdat die gedragingen door de Gemeente zijn verricht in haar hoedanigheid van openbaar lichaam als bedoeld in hoofdstuk 7 Gw en ter behartiging van een aan haar als zodanig opgedragen bestuurstaak. Dit uitgangspunt bracht mee - aldus de Hoge Raad nog steeds in zijn arrest van 23 april 1996 - dat in dat geval evenmin een strafvervolging wegens het feitelijke leiding geven aan de verboden gedragingen tegen de verdachte kan worden ingesteld. Immers: de vervolgbaarheid van een rechtspersoon en die van degenen die tot het feit opdracht of daaraan feitelijke leiding hebben gegeven zijn zo nauw met elkaar verbonden dat de omstandigheid dat de rechtspersoon zelf niet vervolgd kan worden omdat deze een openbaar lichaam is in de zin van Hoofdstuk 7 Gw en optreedt ter vervulling van een in de wet opgedragen be stuurstaak, meebrengt dat een strafvervolging evenmin kan worden ingesteld tegen ambtenaren en arbeidscontractanten in dienst van het openbaar lichaam voor-zo ver zij in die hoedanigheid ter uitvoering van die bestuurstaak opdracht hebben gegeven tot of feitelijke leiding hebben gegeven aan de verboden gedraging als bedoeld in art. 51, tweede lid, onder 2e, Sr. De omstandigheid dat de feitelijke grondslag van het hypothetisch aangenomen uitgangspunt niet vaststond, had tot gevolg dat het Hof na terugwijzing - overeenkomstig hetgeen de Hoge Raad onder 7.2 van zijn arrest had opgemerkt - alsnog diende te onderzoeken of de bedoelde veronderstelling juist was. Bij een bevestigende beantwoording van die vraag zou de verdachte ter zake van het subsidiair telastegelegde uit hoofde van eigen daderschap kunnen worden vervolgd en veroordeeld, indien overigens aan de voorwaarden daarvan zou zijn voldaan. 4.5. Na terugwijzing heeft het Hof bij het bestreden arrest wederom beslist, zoals in 4.3.1 hiervoor is vermeld op gronden welke als volgt kunnen worden samengevat. 4.5.1. Het wederom namens de verdachte gevoerde ver weer dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk is in zijn vervolging, omdat de verdachte handelde als ambtenaar in dienst van de gemeente Boarnsterhim, die te dezen strafrechtelijke immuniteit geniet, heeft het Hof verworpen. Het Hof heeft daarentegen geoordeeld dat de Gemeente strafrechtelijk kan worden vervolgd. Het heeft daartoe twee vragen onder ogen gezien. De eerste vraag is of in het algemeen kan worden gezegd dat de Gemeente bij het telastegelegde handelen is opgetreden ter behartiging van een haar bij de wet opgedragen bestuurstaak. De tweede is of de Gemeente ook in dit geval ter behartiging van een zodanige bestuurstaak heeft gehandeld. 4.5.2. Het Hof heeft de beantwoording van de in 4.5.1 vermelde eerste vraag niet willen beperken tot het te lastegelegde brengen van vervuild slib of baggerspecie in het Pikmeer, maar het heeft de beantwoording geplaatst "in een ruimer kader van feitelijk handelen waarbinnen de verweten gedraging heeft plaatsgevonden". In dat kader heeft het Hof vastge steld dat het in het Pikmeer gebrachte slib is vrij gekomen bij baggerwerkzaamheden in een openbaar vaarwater, de Groundaem, teneinde dit vaarwater op voor de scheepvaart aanvaardbare diepte te brengen. Het Hof heeft vervolgens geoordeeld dat het afvoeren van het bij de baggerwerkzaamheden vrijgekomen slib zozeer als een gevolg van die baggerwerk zaamheden moet worden beschouwd dat het "in zijn algemeenheid mogelijk is dat met het uitbaggeren van een gemeentewater en het afvoeren van het daarbij vrijgekomen slib is gehandeld ter behartiging van een aan de gemeente opgedragen bestuurstaak", aangezien de zorg voor de instandhouding en de bruikbaarheid van de publieke wateren en vaarten ingevolge artikel 209, aanhef en onder h, gemeentewet (oud) tot de aan burgemeester en wethouders opgedragen taak behoort. 4.5.3. De in 4.5.1 vermelde tweede vraag, te weten of - in de bewoordingen van het Hof - "de verdachte, via hem de gemeente, ook in dit geval ter behartiging van de haar als openbaar lichaam opgedragen taak heeft gehandeld", heeft het Hof in rechtsoverweging 6.2.3 van het bestreden arrest echter ontkennend beantwoord. In dit verband heeft het Hof allereerst vastgesteld dat van het uitbaggeren van de Groundaem door de Gemeente "na ampele overweging bewust werd afgezien, "juist vanwege het feit dat het slib "Groundaem met polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK's) was vervuild en voor "voer van het bij het uitbaggeren vrijkomende "slib geen financieel verantwoorde oplossing kon "worden gevonden". Vervolgens heeft het Hof geoordeeld dat, indien wordt bewezen dat de verdachte, en via hem de Gemeente, ondanks het ontbreken van een besluit daartoe opdracht heeft gegeven in de Groundaem te baggeren en het vrijgekomen slib in het Pikmeer te storten, die werkzaamheden niet zijn verricht ter behartiging van de aan de Gemeente opgedragen taak, zodat de Gemeente alsdan geen beroep op strafrechtelijke immuniteit toekomt dat haar wel zou toekomen als tot de telaste gelegde handelingen zou zijn besloten of als de Gemeente achteraf daarvoor bestuurlijke verantwoordelijkheid zou hebben aanvaard. Op grond hiervan is het Hof tot de slotsom gekomen dat het Openbaar Ministerie ontvankelijk is in zijn vervolging van de verdachte. 4.5.4. Hierna heeft het Hof na bewijsvoering het primair telastegelegde bewezenverklaard, zoals is weergegeven in rechtsoverweging 8 van het bestreden arrest. Daarbij heeft het Hof in een nadere bewijs overweging 9.1 met betrekking tot het daderschap van de Gemeente overwogen dat de verboden gedragingen van de verdachte aan de Gemeente moeten worden toegerekend, omdat deze gedragingen in het maatschappelijk verkeer hebben te gelden als gedragingen van de Gemeente. Voorts heeft het Hof in een nadere bewijs overweging 9.2 overwogen dat de verdachte, die als hoofd van de afdeling nieuwe werken van de Gemeente ervan op de hoogte was dat in strijd met de vergunning vervuild slib in het Pikmeer werd gestort, aan die gedragingen feitelijke leiding heeft gegeven. 4.6. In cassatie zijn namens de verdachte drie middelen opgeworpen. Het eerste middel richt zich tegen de rechtsoverwegingen 6.2.3 en 9.1 met de klacht dat het Hof twee verschillende begrippen daderschap heeft gehanteerd ten gevolge waarvan 's Hofs overwegingen inner lijk tegenstrijdig zijn. Het tweede middel komt op tegen de verwerping door het Hof van het verweer, dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk moet worden verklaard in zijn vervolging aangezien de Gemeente heeft gehandeld ter behartiging van een haar opgedragen bestuurstaak. Het derde middel klaagt over 's Hofs bewijsvoering en bewezenverklaring. 4.7. De Hoge Raad zal eerst het tweede middel behandelen, waarin de vraag dient te worden beantwoord of de Gemeente zelf kan worden vervolgd, doch laat daar aan voorafgaan een algemene beschouwing over straf rechtelijke aansprakelijkheid van decentrale overheden. 5. Aan de beoordeling van het tweede middel voorafgaande beschouwingen omtrent de strafrechtelijke aansprakelijkheid van decentrale overheden 5.1. Vooropstaat dat de overheid, zowel de Staat als decentrale overheden, zoals provincies, gemeenten en waterschappen, zich als iedere burger dient te houden aan de wet. 5.2. De vraag of en in hoeverre een decentrale overheid, zoals de Gemeente, naast het bestaan van bestuurlijke en politieke controle, strafrechtelijk kan worden aangesproken indien wordt gehandeld ter behartiging van een bij de wet aan die overheid opgedragen bestuurstaak, is in de wetsgeschiedenis welke ten grondslag ligt aan de totstandkoming van art. 51 Sr ter sprake gekomen. De Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot invoering van art. 51 Sr houdt namelijk onder meer in: "Bij een figuur die in zo uiteenlopende verschijningsvormen en functies aan het maatschappelijk verkeer deelneemt als de publiekrechtelijke rechtspersoon is de vraag of strafbaarheid in beginsel dient te worden uitgesloten aanvaard in het algemeen niet te beantwoorden. Een zinvolle benadering lijkt alleen mogelijk, indien onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende casusposities. De meest voor de handliggende differentiatie is dan wel die waarbij onderscheid wordt gemaakt al naar gelang het strafbare feit is te plaatsen in het verband van de algemene of specifieke bestuurstaak waarmee het publiekrechtelijk lichaam is belast dan wel is gepleegd binnen het kader van een ondernemingsactiviteit die ook door particulieren wordt of kan worden verricht. (...) In het tweede geval, wanneer de publiekrechtelijke rechtspersoon als ondernemer heeft gehandeld, bestaat er geen voldoende grond haar anders bejegenen dan privaatrechtelijke rechtspersonen die dezelfde of vergelijkbare ondernemingsactiviteiten verrichten.(...) Daarom kan een bijzondere wettelijke voorziening beter achterwege blijven. Het gaat hier om een weerbarstige materie die moeilijk in wetsbepalingen vatten" (Kamerstukken II, 1975-1976, 13 "nr. 3, blz. 21). 5.3. Aldus is er ruimte aan de rechter overgelaten om nadere vereisten vast te stellen waaraan moet zijn voldaan, wil een publiekrechtelijke rechtspersoon met toepassing van art. 51 Sr ter zake van een strafbaar feit kunnen worden vervolgd. Uit de rechtspraak blijkt reeds dat niet iedere gedraging van een lagere overheid aan strafrechtelijke controle is onttrokken; vgl. HR 19 maart 1991, NJ 1992,122, HR 9 juni 1992, NJ 1992,794, HR 8 juli 1992, NJ 1993,12. De Hoge Raad heeft echter de strafrechtelijke immuniteit van openbare lichamen in de zin van hoofdstuk 7 Gw erkend, indien deze een gedraging verrichten ter behartiging van een bij de wet aan dergelijke openbare lichamen opgedragen specifieke bestuurstaak (HR 27 okt. 1981, NJ 1982, 474; HR 10 nov. 1987, NJ 1988, 303). Aan het arrest van de Hoge Raad van 23 april 1996 ligt deze regel mede ten grondslag. Nadere eisen zijn aan het toekennen van die immuniteit tot heden niet gesteld. 5.4. De toepassing van laatstvermelde regel strookt met de bedoeling van de wetgever, zoals deze uit de hiervoor geciteerde passages uit de wetsgeschiedenis volgt; deze regel brengt tot uitdrukking dat bij de uitvoering door een decentrale overheid van een spe cifiek aan haar opgedragen bestuurstaak de rechtvaardiging van haar gedraging reeds tevoren is gegeven, zodat zij niet behoort te worden vervolgd. Toepassing van deze regel roept evenwel vragen op, omdat veelal niet scherp is omlijnd in welke gevallen aan het hier besproken vereiste is voldaan; het is immers door gaans niet anders dan dat in de wet een bestuurstaak in min of meer algemene termen wordt omschreven. In een concreet geval zal de rechter derhalve moeten beoordelen of een verweten gedraging in redelijkheid heeft te gelden als uitvoering van een bij de wet opgedragen bestuurstaak. Daar komt bij dat toepassing van de tot vervolgingsuitsluiting leidende regel niet in alle gevallen tot een aanvaardbare oplossing leidt, met name niet in die gevallen waarin een decentrale overheid bij de uitvoering van een bestuurstaak in ernstige mate een met straf bedreigde norm overtreedt. De rechter komt immers niet toe aan een concrete beoordeling van de vraag of en in hoe verre de uitvoering van de overheidstaak in het geval in kwestie nog gerechtvaardigd is in het licht van een afweging van de betrokken belangen en met inacht neming van beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. 5.5. De Hoge Raad heeft daarom de vraag onder ogen gezien of de onder 5.4 bedoelde regel, gelet op de rechtsontwikkeling, thans precisering behoeft. Die vraag dringt zich op tegen de achtergrond van de navolgende ontwikkelingen die zich sedert de invoering van art. 51 Sr op het gebied van de taak omschrijving en de taakuitoefening van decentrale overheden hebben voorgedaan: - Belangrijke nieuwe wetten omschrijven de aan de decentrale overheid opgedragen taken minder specifiek dan voorheen veelal het geval was. Zo kent de huidige Gemeentewet niet een opsomming van taken als voorkwam in art. 209 gemeentewet. Ook art. 2 van de Waterschapswet bevat een meer globale taakomschrijving dan de Waterstaatswet 1900 of de Bevoegdhedenwet waterschappen inhield.- In de bestuurlijke praktijk hebben zich ten aanzien van de in Hoofdstuk 7 Gw bedoelde openbare lichamen vormen van taakuitoefening ontwikkeld die meebrachten dat taken waarvoor de zorg aan een publiekrechtelijke rechtspersoon is opgedragen, niet door deze zelf worden verricht maar door privaatrechtelijke rechtspersonen, waarin de overheid in meer of mindere mate zeggenschap heeft, of door middel van andere vormen van privatisering of publiek-private samenwerking. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het ophalen van afvalstoffen, de monumentenzorg of aan het onderhoud aan wegen en waterwegen.- Vele taken waarvoor de zorg aan een openbaar lichaam is opgedragen of die een openbaar lichaam zich heeft aangetrokken, worden ook door privaatrechtelijke rechtspersonen verricht, zoals bijvoorbeeld het geval is bij bodemsanering, het bouwrijp maken van gronden, het gelegenheid bieden tot parkeren.- De gewijzigde opvatting met betrekking tot de strafbaarheid van lagere overheden, in die zin dat er meer ruimte aanwezig moet zijn dan tot dusverre in de jurisprudentie wordt aangenomen, om tot strafvervolging te kunnen overgaan, wordt blijkens verscheidene publicaties in brede maatschappelijke kringen gedragen en blijkt uit de doctrine.- Ook in de Tweede Kamer der Staten-Generaal is het duidelijke gevoelen naar voren gekomen dat de moge lijkheden die de hiervoor onder 5.3 bedoelde jurisprudentiële regel biedt tot strafrechtelijke handhaving jegens lagere overheden te beperkt zijn. Verwe zen wordt naar het naar aanleiding van de regerings nota "Strafrechtelijke aansprakelijkheid van overheidsorganen" (Kamerstukken II, 1996-1997, 25 294, nr. 2) met de Vaste Kamercommissie voor Justitie gevoerde overleg (t.a.p., 25 294, nr. 5). In het bijzonder verdient in dit verband de aandacht dat de Tweede Kamer der Staten Generaal de motie Rehwinkel c.s. (t.a.p., 25 294, nr. 3) vrijwel met algemene stemmen heeft aangenomen. In deze motie wordt vooropgesteld dat ook overheden in beginsel strafrechtelijk vervolgbaar dienen te zijn en dat de huidige jurisprudentie ertoe leidt dat feitelijk de mogelijkheden tot strafrechtelijke handhaving jegens overheden zeer beperkt zijn. 5.6. In de motie Rehwinkel c.s. wordt de regering verzocht om voorbereidingen tot wetswijziging in gang te zetten, waardoor de mogelijkheden tot strafrechtelijke vervolging van overheden worden verruimd. Deze bewoordingen alsmede de interpretatie die de Minister van Justitie daaraan heeft gegeven - te weten als een uitnodiging om de gedachtevorming over nadere regelgeving te stimuleren (t.a.p., 25 294, nr. 6) - wijzen er op dat er thans niet zodanig omlijnde voorbereidingen tot wetgeving worden getroffen dat deze de Hoge Raad tot terughoudendheid zouden moeten nopen in het ontwikkelen van nieuwe jurisprudentie op het hier aan de orde zijnde onderwerp. Uit de in 5.5 omschreven ontwikkelingen en de gewijzigde opvattingen, zoals deze mede blijken uit de parlementaire discussie en uit de door de Tweede Kamer aangenomen motie, volgt dat er thans sprake is van een zodanig algemene opvatting dat lagere overheden in ruimere mate vervolgd moeten kunnen worden, dat de Hoge Raad aanleiding vindt de in 5.3 bedoelde regel, die in een aantal gevallen tot uitkomsten leidt die maatschappelijk als ongewenst worden ervaren, te heroverwegen. Daarbij verdient aantekening dat de tekst van art. 51 Sr noch de wetsgeschiedenis welke daaraan ten grondslag ligt, daaraan in de weg staat, teminder waar de wetsgeschiedenis uitdrukkelijk vermeldt dat het hier gaat om een weerbarstige materie die moeilijk in wetsbepalingen is te vatten en dus aan de rechter wordt overgelaten (vgl. Kamerstukken II, 1975-1976, 13 655, nr. 3, blz. 21). 5.7. Een meer bevredigende, aan de hiervoor genoemde ontwikkelingen aangepaste uitkomst kan als volgt worden bereikt. Enerzijds dient de immuniteit van een openbaar lichaam als bedoeld in hoofdstuk 7 Gw slechts dan te worden aangenomen als de desbetreffen de gedragingen naar haar aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuurs functionarissen kunnen worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak, zodat uitgesloten is dat derden in zoverre op gelijke voet als het openbaar lichaam aan het maatschappelijk verkeer deelnemen. In andere gevallen is er wegens de hier te betrachten gelijkheid geen aanleiding immuniteit aan het open baar lichaam te verlenen en geldt deze evenmin voor de in art. 51, tweede lid onder 2°, Sr bedoelde personen. Anderzijds dient aansluiting te worden gezocht bij het in het strafrecht ontwikkelde stelsel van rechtvaardigingsgronden. 5.8. Indien tegen een openbaar lichaam dan wel tegen de opdrachtgevers of leidinggevers een vervolging wordt ingesteld, kan de rechter met hantering van het stelsel van rechtvaardigingsgronden beslissen dat de verweten en ter behartiging van een specifieke bestuurstaak verrichte gedraging, hoewel strijdig met wettelijke voorschriften, in de omstandigheden van het geval gerechtvaardigd is en daarom tot straffeloosheid moet leiden. 5.9. In geval de in aanmerking komende belangen de rechter geen reden hebben gegeven tot het aannemen van straffeloosheid op grond van de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond, is het niet uitgesloten dat de strafrechter, diezelfde belangen opnieuw afwegend, tot een andere bestraffing komt dan in het geval waarin een privaatrechtelijke rechtspersoon een vergelijkbare verboden gedraging zou hebben verricht. 5.10. Bij het vorenstaande moet nog het volgende worden aangetekend. Het vervolgen van decentrale overheden is op zichzelf niet strijdig met het stelsel van politieke verantwoordelijkheid van ambtsdragers binnen die lichamen, voorzover daarin wettelijk is voorzien, noch met het stelsel van op die lichamen uitgeoefend toezicht. Beide stelsels nemen een eigen plaats in. Voorts heeft het openbaar ministerie op de voet van de art. 167 en 242 Sv de bevoegdheid strafvervolging achterwege te laten of af te zien van verdere strafvervolging in geval een en ander strijdig zou zijn met het algemeen belang, waarbij ten aanzien van het vervolgingsbeleid ingevolge art. 5 RO aanwijzin gen kunnen worden gegeven door de Minister van Justitie. Een reden van algemeen belang kan bijvoorbeeld zijn gelegen in de omstandigheid dat ingrijpen van de strafrechter ontijdig is of de goede gang van een bestuurlijk proces verstoort. 5.11. Tenslotte moet worden opgemerkt dat de eisen van een behoorlijke procesorde in verband met het belang van de rechtszekerheid meebrengen dat in de onderhavige zaak de Hoge Raad blijft uitgaan van de oordelen en beslissingen waartoe hij in zijn arrest van 23 april 1996, NJ 1996, 513, is gekomen. 6. Beoordeling van het tweede middel 6.1. Bij zijn arrest van 23 april 1996 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de omstandigheid dat de rechtspersoon zelf niet kan worden vervolgd omdat deze een openbaar lichaam is in de zin van Hoofdstuk 7 Gw en optreedt ter vervulling van een in de wet opgedragen bestuurstaak, meebrengt dat strafvervolging evenmin kan worden ingesteld tegen ambtenaren en arbeidscontractanten in dienst van het openbaar li chaam indien deze in die hoedanigheid ter uitvoering van die bestuurstaak opdracht hebben gegeven tot of feitelijke leiding hebben gegeven aan de verboden gedraging.