ECLI:NL:HR:2001:AB1334

27 april 2001 Eerste Kamer Nr. C99/177HR Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: [Eiser] op persoonlijke titel alsmede als vertegenwoordiger van de maatschap [..] en de vennootschap onder firma [..], wonende te [woonplaats], EISER tot cassatie, advocaat: voorheeen: mr. F.J. de Vries, thans: mr: W.J. Haeser, t e g e n DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Verkeer en Waterstaat en Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer), gevestigd te 's-Gravenhage, VERWEERDER in cassatie, advocaat: mr. G. Snijders. Eiser tot cassatie - verder te noemen: [eiser] - heeft bij exploit van 1 december 1998 verweerder in cassatie - verder te noemen: de Staat - in kort geding gedagvaard voor de President van de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd voor recht te verklaren: - primair: dat de Staat de schade moet vergoeden die [eiser] had geleden en nog zal komen te lijden als gevolg van het onrechtmatig genomen A-besluit van 25 oktober 1994; - subsidiair: dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door geen regeling of maatregelen te treffen die [eiser] in staat te stellen zijn bedrijf op het bestaande niveau te handhaven ondanks de besluitvorming rondom de aanleg van de Oost-Westbaan van Luchthaven Maastricht Aachen Airport; - zowel primair als subsidiair: om de Staat te veroordelen, om bij wijze van voorschot, op de hierboven vermelde schadevergoeding, onmiddellijk een bedrag van ƒ 2,5 miljoen te voldoen; De Staat heeft de vordering bestreden. De President heeft bij vonnis van 18 december 1998 de gevorderde verklaringen voor recht afgewezen en de Staat veroordeeld tot betaling van een voorschot van ƒ 472.500,--. Tegen dit vonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage. [Eiser] heeft incidenteel appel ingesteld. De Staat heeft geconcludeerd tot ongegrond verklaring van het incidenteel appel van [eiser]. De Staat heeft akte tot vermeerdering van eis genomen, daarin heeft de Staat het Hof gevraagd [eiser] te veroordelen tot terugbetaling van het door de Staat reeds aan [eiser] betaalde voorschot van ƒ 472.500,--. Bij arrest van 15 april 1999 heeft het Hof het bestreden vonnis van 18 december 1998 vernietigd en opnieuw rechtdoende [eiser] niet-ontvankelijk verklaard in zijn vorderingen en [eiser] veroordeeld tot terugbetaling aan de Staat van de aan hem op basis van het bestreden vonnis van 18 december 1998 (onverschuldigd) betaalde bedragen, vermeerderd met de wettelijke rente. Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht. Tegen het arrest van het Hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Staat tevens door mr. M.W. Scheltema, advocaat bij de Hoge Raad. De conclusie van de Plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot verwerping van het beroep. 3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. I. Het bedrijf van [eiser]; de uitbreidingsplannen voor het nabij gelegen vliegveld (i) [Eiser] heeft een slachterij, varkenshouderij en fokkerij, slagerij en landbouwbedrijf te [woonplaats] in Limburg. In december 1998 verbleven in het bedrijf, dat al sinds enkele generaties op deze plaats is gevestigd, ongeveer 3000 varkens. Het bedrijf ligt in de nabijheid van Maastricht-Aachen Airport. (ii) In 1985 heeft het Kabinet een principebeslissing genomen tot uitbreiding van luchthaven Zuid-Limburg (het huidige Maastricht-Aachen Airport) met een tweede start- en landingsbaan, de zogeheten Oost-Westbaan. (iii) Op 6 september 1988 is de planologische kern-beslissing (PKB) "Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen" (SBL) van kracht geworden. (iv) Ter uitvoering daarvan heeft de minister van Verkeer en Waterstaat op 25 oktober 1994 het Aanwijzingsbesluit luchtvaartterrein Maastricht (het A-besluit) en de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer het daarbij behorende Ruimtelijke Ordeningsbesluit (het RO-besluit) genomen. Het A-besluit had betrekking op de uitbreiding van het vliegveld Zuid-Limburg met de Oost-Westbaan. (v) Het bedrijf van [eiser] ligt in de nabijheid van de plaats waar de Oost-Westbaan is gepland. Uitvoering van het A-besluit zou tot onteigening leiden van delen van de grond, waarop [eiser] zijn bedrijf uitoefent. II. Bezwaren en beroepen tegen het A- en het RO-besluit (vi) [Eiser] heeft - met vele anderen - tegen deze besluiten bezwaarschriften ingediend, welke vervolgens grotendeels ongegrond zijn verklaard, met dien verstande dat het A-besluit op ondergeschikte punten deels werd herroepen en deels gewijzigd. Tegen deze besluiten op bezwaar heeft [eiser] - eveneens met vele anderen - beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Deze heeft de beslissingen op bezwaar bij besluit van 8 januari 1998 vernietigd, omdat het A-besluit niet berustte op een geldige PKB, nu de geldigheidsduur van vijf jaar van de SBL niet in overeenstemming met de daarvoor geldende wettelijke voorschriften was verlengd. De Afdeling zag evenwel geen aanleiding om met toepassing van art. 8:72 lid 4 Awb ook de primaire besluiten (het A-besluit en het RO-besluit) te herroepen, zulks omdat (a) de Afdeling het niet op voorhand uitgesloten achtte dat alsnog een geldige grondslag onder het A-besluit zou worden gelegd, (b) het A-besluit een schadevergoedingsregeling bevatte, die belanghebbenden tevens de mogelijkheid bood een voorschot te verkrijgen, indien zij naar verwachting in aanmerking komen voor vergoeding van schade ten gevolge van de voorgenomen activiteiten en (c) sommige appellanten gediend zijn bij een herleving van de voorschotregeling (zoals blijkt uit de - hierna in (xv) vermelde - uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling van 18 november 1997 in de zaak van [eiser]). De Afdeling bepaalde voorts dat de ministers binnen een jaar opnieuw op de bezwaarschriften dienden te beslissen. (vii) De minister van Verkeer en Waterstaat heeft bij brief van 7 januari 1999 aan (onder meer) [eiser] meegedeeld dat in principe is besloten om af te zien van de aanleg van de Oost-Westbaan, dat er een concept-besluit tot wijziging van het A-besluit in procedure zal worden gebracht, waarop ook kan worden ingesproken, en dat de bezwaren tegen het A-besluit in het licht van de beslissing om af te zien van de aanleg van de Oost-Westbaan worden heroverwogen, doch dat het niet mogelijk is gebleken in het licht van de recente ontwikkelingen de bezwaren nog voor 8 januari 1999 af te doen. III. Financieringsproblemen van [eiser]; pogingen om langs bestuursrechtelijke weg een voorschot op schadevergoeding te krijgen (viii)In 1995 verkeerde [eiser] in de positie dat hij een keuze moest maken ten aanzien van de opzet van zijn bedrijf, zulks als gevolg van een nieuwe Europese richtlijn betreffende de handel in vlees. (ix) Bij brief van 4 april 1996 heeft de Rabobank te Beek aan [eiser] bericht de aanpassingen van het bedrijf van [eiser] aan de normen van een "EEG-waardig Slachthuis" niet te kunnen financieren gezien de onzekere toekomst van het bedrijf in verband met de mogelijke aanleg van de Oost-Westbaan. (x) Op 15 april 1996 is de slachterij van [eiser] door de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees gesloten. (xi) [Eiser] heeft hierna nieuwe plannen gemaakt waarbij de nadruk van zijn bedrijf kwam te liggen op de varkenshouderij. (xii) In verband met overheidsmaatregelen - de wijziging van het Varkensbesluit en de nieuwe Wet herstructurering varkenshouderij - heeft [eiser] opnieuw een verzoek aan de Rabobank gedaan tot financiering van wettelijk verplichte aanpassingen. (xiii)Dit verzoek is bij brief van 22 april 1997 door de Rabobank afgewezen in verband met de aanleg van de Oost-Westbaan en met de conjuncturele omstandigheden en de branchesituatie. (xiv) Op 16 oktober 1997 heeft [eiser] de Voorzitter van de Afdeling verzocht bij wege van voorlopige voorziening een redelijk voorschot vast te stellen voor de uitvoering van investeringen ten behoeve van de aanpassing van [eisers] varkenshouderij aan de nieuwe normen die zouden gelden per 1 januari 1998. (xv) Bij mondelinge uitspraak van 18 november 1997 heeft de Voorzitter van de Afdeling onder meer bepaald, dat [eiser] moet worden behandeld als ware art. 10 van de Regeling Nadeelcompensatie Rijkswaterstaat van overeenkomstige toepassing verklaard in art. 23 van het A-besluit. (xvi) Op 19 november 1997 heeft [eiser] de Staat verzocht om vergoeding van de schade als gevolg van het A-besluit en uitbetaling van een voorschot van ƒ 3.333.681,--. (xvii) Ter voorbereiding van een beslissing over het door [eiser] verzochte voorschot heeft een Commissie van deskundigen (de Commissie Van Ravels, Van Buuren en Van Heesbeen) op 23 december 1997 een advies uitgebracht en een voorschotregeling aanbevolen van ƒ 300.000,--, te vermeerderen met ƒ 50.000,-- per hectare voor de door de Staat in het kader van de aanleg van de Oost-Westbaan te verwerven gronden. Aan de uitkering van dat voorschot waren een aantal voorwaarden verbonden. (xviii) Bij besluit van 27 februari 1998 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat dit advies overgenomen. (xix) [Eiser] heeft tegen dit besluit bezwaar aangetekend en om een voorschot van ƒ 7.228.000,-- verzocht en tevens om een voorschot op dit voorschot van ƒ 500.000,--. Dit bezwaar is afgewezen. [Eiser] heeft hiertegen beroep aangetekend bij de Afdeling; tevens heeft hij de Voorzitter van de Afdeling om een voorlopige voorziening verzocht. De Voorzitter heeft dit verzoek afgewezen. (xx) In de media is vervolgens het bericht verschenen dat de provincie Limburg afziet van het voornemen tot aanleg van een Oost-Westbaan op Maastricht-Aachen Airport. (xxi) Op 24 november 1998 heeft de Rabobank aan [eiser] laten weten geen betalingen meer te zullen uitvoeren teneinde de kredietoverschrijdingen niet verder te laten oplopen. (xxii) Bij brief van 27 november 1998 heeft de advocaat van [eiser] de Staat gesommeerd om over te gaan tot het uitkeren van een voorschot zoals vermeld in de beslissing van de minister van Verkeer en Waterstaat van 27 februari 1998. (xxiii) Bij brief van 30 november 1998 heeft de Staat geantwoord dat het verzoek uitgaat van de veronderstelling dat de aanleg van de Oost-Westbaan niet doorgaat en dat het derhalve wordt beschouwd als een nieuw verzoek op grond van nieuwe feiten en omstandigheden en dat een reactie op dit verzoek binnen tien dagen kan worden verwacht. (xxiv) Bij brief van 1 december 1998 heeft de Rabobank aan [eiser] bericht dat hij ervoor moet zorgen dat de aflossing van de hoofdsom van zijn krediet bij de bank wordt zeker gesteld en dat de overschrijding van de kredietlimiet onmiddellijk ongedaan wordt gemaakt. (xxv) Bij brief van 10 december 1998 heeft de Staat gereageerd op het verzoek van [eiser] om een voorschot, welke reactie inhield dat - mede naar aanleiding van hetgeen in het kader van dit kort geding tussen partijen is afgesproken - aan [eiser] een voorschot van ƒ 300.000,-- zou worden uitbetaald. 3.2 Op 1 december 1998 heeft [eiser] de Staat in kort geding doen dagvaarden en de hiervoor in 1 weergegeven vorderingen ingesteld. Deze hielden een primaire en een subsidiaire vordering in tot een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens [eiser] heeft gehandeld, alsmede in beide gevallen een daaraan verbonden vordering tot veroordeling van de Staat om aan [eiser] een bedrag van ƒ 2.500.000,-- te voldoen bij wege van voorschot op de schadevergoeding, hem toekomend ter zake van het in de gevorderde verklaring voor recht omschreven onrechtmatig handelen van de Staat. De President heeft de vorderingen tot een verklaring voor recht niet toewijsbaar geoordeeld, doch de vordering tot een voorschot op schadevergoeding toegewezen tot een bedrag van ƒ 472.500,--. 3.3 Het Hof heeft het vonnis van de President vernietigd en [eiser] alsnog niet-ontvankelijk verklaard in zijn vordering. Hetgeen het Hof daartoe heeft overwogen kan, voorzover in cassatie van belang, als volgt worden samengevat. (1) De primaire vordering was, aldus het Hof, gebaseerd op de onrechtmatigheid van het A-besluit wegens strijd met de wet. Deze rechtmatigheid dient echter in de eerste plaats te worden getoetst door de bestuursrechter, hetgeen in casu is gebeurd; deze toetsing heeft niet geleid tot vernietiging van het besluit. De hernieuwde beslissing op de bezwaren heeft nog niet plaatsgevonden maar dat zal zo spoedig mogelijk gebeuren. Zo [eiser] bezwaren heeft tegen het feit dat niet voor 8 januari 1999 op zijn bezwaren is beslist, kan hij deze in de eventuele beroepsprocedure bij de Afdeling naar voren brengen. (2) Naar het zich laat aanzien - de Staat heeft het voornemen tot intrekking/wijziging van het A-besluit over te gaan - zal het A-besluit niet meer inhoudelijk worden getoetst naar aanleiding van de onder meer door [eiser] daartegen aangevoerde bezwaren. Dat wil echter nog niet zeggen dat daarmee het A-besluit onrechtmatig is en de burgerlijke rechter wordt geroepen tot beoordeling van de onderhavige vordering tot schadevergoeding gebaseerd op die onrechtmatigheid. De Afdeling heeft immers in het door haar geconstateerde gebrek (het ontbreken van een geldige PKB) geen aanleiding gezien het (primaire) A-besluit te vernietigen en dit juist (onder meer) in verband met de daarin opgenomen schaderegeling in stand gehouden. In het door de Voorzitter van de Afdeling geconstateerde manco van een voorschotregeling is door de Voorzitter voorzien. Het besluit tot wijziging/intrekking van het A-besluit zal bij bezwaar door de bestuursrechter dienen te worden getoetst. (3) De subsidiaire vordering is, naar het Hof begreep, gebaseerd op het verwijt dat de Staat de verzoeken om schadevergoeding van [eiser] niet (volledig) heeft ingewilligd, dan wel dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door niet te voorzien in een adequate schaderegeling die de schade van [eiser] volledig vergoedt. Te dien aanzien overwoog het Hof het volgende. Het A-besluit heeft een schadevergoedingsregeling en deze is door de beslissing van de Voorzitter van de Afdeling van 18 november 1997 aangevuld met een voorschotregeling. De schade waarvan [eiser] in deze procedure vergoeding vraagt, betreft naar het oordeel van het Hof, gelet op de wijze waarop [eiser] deze schade omschrijft, schade beweerdelijk veroorzaakt door het besluit. De klachten van [eiser] tegen afwijzing van zijn verzoeken om schadevergoeding dienen dan ook te worden beoordeeld door de bestuursrechter. [Eiser] heeft zijn bezwaren inmiddels ook ter beoordeling aan de bestuursrechter voorgelegd door in beroep te gaan tegen de beschikking op bezwaar naar aanleiding van het besluit van 27 februari 1997. (4) Het Hof begrijpt uit hetgeen voorts door [eiser] naar voren is gebracht dat deze stelt, dat de Staat het verzoek van [eiser] om volledige schadevergoeding had behoren op te vatten als tevens te zijn gebaseerd op "iets anders" dan het A-besluit en dat door dat niet te doen de Staat onrechtmatig jegens [eiser] heeft gehandeld. Deze stelling achtte het Hof echter onvoldoende feitelijk onderbouwd; het Hof kende er derhalve geen zelfstandige betekenis aan toe in het kader van de ontvankelijkheidsvraag. (5) [Eiser] vordert in deze procedure een voorschot op schadevergoeding. Hij kan daartoe echter ook bij de Voorzitter van de Afdeling een voorlopige voorziening vragen. Derhalve kan evenmin gezegd worden dat de burgerlijke rechter bevoegd zou zijn omdat behoefte bestaat aan aanvullende rechtsbescherming. 3.4 Bij de beoordeling van het tegen het arrest van het Hof voorgedragen middel moet het volgende worden vooropgesteld. (a) Indien tegen een besluit van een bestuursorgaan een met voldoende waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang openstaat en daarvan gebruik is gemaakt, dient de burgerlijke rechter ingeval de geldigheid van het besluit in het voor hem gevoerde geding in geschil is, in beginsel van de geldigheid van het besluit uit te gaan, zolang het niet is vernietigd (HR 7 april 1995, nr. 15692, NJ 1997, 166). (b) Indien de bestuursrechter het beroep tegen een besluit gegrond verklaart, kan hij, op verzoek van een partij, de door hem aangewezen rechtspersoon veroordelen tot vergoeding van de schade die deze partij lijdt. Deze, in art. 8:73 Awb vervatte, regeling is niet exclusief en sluit een vordering tot schadevergoeding bij de burgerlijke rechter niet uit. Naar de Hoge Raad in zijn arrest van 17 december 1999, nr. C98/80, NJ 2000, 87, heeft overwogen, zou het niet met deze keuzevrijheid stroken om voor een partij die zich tot een bestuursorgaan heeft gewend teneinde schadevergoeding te verkrijgen en die op dat verzoek een voor bezwaar en beroep vatbaar, zogenaamd zuiver schadebesluit heeft verkregen, met een beroep op het beginsel van de formele rechtskracht de toegang tot de burgerlijke rechter te blokkeren. In een zodanig geval geldt derhalve een uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht, in dier voege dat ook indien bij zulk een besluit afwijzend is beslist op een op onrechtmatig besluit gegrond verzoek tot schadevergoeding, de eiser niet op grond daarvan door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in een op dezelfde grondslag ingestelde vordering tot vergoeding van schade. (c) Wanneer een besluit van een bestuursorgaan (het primaire besluit) op grond van een daartegen gemaakt bezwaar door dat bestuursorgaan wordt herroepen en, voorzover nodig, wordt vervangen door een nieuw besluit, zal het van de redenen die daartoe hebben geleid, en de omstandigheden waaronder het primaire besluit tot stand is gekomen, afhangen of het nemen van het primaire besluit onrechtmatig moet worden geacht in de zin van art. 6:162 BW en, zo ja, of deze daad aan het betrokken overheidslichaam kan worden toegerekend (HR 20 februari 1998, nr. 16474 (C96/292), NJ 1998, 526). (d) Het Hof heeft in rov. 9 (hiervoor in 3.3 weergegeven onder (5)) geoordeeld dat voor [eiser] de mogelijkheid bestaat om een voorschot op schadevergoeding zoals door hem in deze procedure gevorderd, bij wege van voorlopige voorziening bij de Voorzitter van de Afdeling te vragen. Daarbij is het Hof kennelijk ervan uitgegaan dat hetgeen de Voorzitter ten aanzien van dit onderwerp heeft overwogen in zijn uitspraak van 22 maart 1995, nr. F 03.95.0030, JB 1995, 144, thans geen geldend recht meer is. Aangezien tegen rov. 9 geen klacht is gericht, dient in cassatie daarvan te worden uitgegaan. 3.5.1 Tegen deze achtergrond stelt het middel in de eerste plaats de vraag aan de orde of een persoon die gebruik heeft gemaakt van een met voldoende waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang tegen een besluit van een bestuursorgaan, kan worden ontvangen in een vordering in kort geding ter verkrijging van een voorschot op de schadevergoeding die hem, naar hij stelt, toekomt ter zake van schade die hij geleden heeft als gevolg van het (naar hij stelt: onrechtmatige) besluit, voordat dat besluit in de bedoelde rechtsgang is vernietigd of is herroepen. Te dien aanzien wordt het volgende overwogen. De door het Hof aangenomen mogelijkheid om een voorschot op schadevergoeding te verkrijgen (zie 3.4 onder (d)) kan ingevolge art. 8:81 Awb voor de verzoeker slechts openstaan indien hij ervoor kiest om voor het definitief verkrijgen van die schadevergoeding de bestuursrechtelijke weg te volgen. Aangenomen moet immers worden dat alsdan het in art. 8:81 besloten liggende connexiteitsvereiste meebrengt dat een voorlopige voorziening tot het verkrijgen van een voorschot slechts verzocht kan worden, wanneer tevens in de bodemprocedure een verzoek als bedoeld in art. 8:73 Awb wordt gedaan tot toekenning van schadevergoeding, en dat de voorlopige voorziening, indien toegewezen, vervalt indien laatstbedoeld verzoek wordt ingetrokken. Het zou niet stroken met de in het stelsel van de wet besloten liggende keuzevrijheid ten aanzien van de wegen waarlangs dergelijke schadevergoeding kan worden verkregen (zie hiervoor in 3.4 onder (b)), indien voor een belanghebbende die een voorschot op schadevergoeding wil verkrijgen, aldus de toegang tot de burgerlijke rechter zou worden beperkt zonder dat dit zijn grond vindt in de keus om zich voor het verkrijgen van een voorschot tot de bestuursrechter te wenden. Het middel klaagt dan ook in de onderdelen 1, 2, en 3 terecht dat het Hof deze keuzevrijheid heeft miskend door te oordelen dat aan [eiser] voor het verkrijgen van een voorschot als bedoeld slechts de bestuursrechtelijke weg openstaat en dat hij niet kan worden ontvangen in zijn vordering in kort geding, strekkende tot het verkrijgen van zo'n voorschot. 3.5.2 Het vorenoverwogene brengt mee dat in een dergelijk kort geding een uitzondering geldt op het hiervoor in 3.4 onder (a) weergegeven beginsel. Bij de beoordeling van de vordering verdient - naast de overwegingen die in het algemeen van belang zijn bij de beoordeling van een vordering welke strekt tot het verkrijgen van een voorschot op schadevergoeding - in het bijzonder aandacht de vraag of naar het voorlopig oordeel van de president, onderscheidenlijk het hof, te verwachten is dat het volgens de eiser onrechtmatige besluit in de administratiefrechtelijke rechtsgang inderdaad onrechtmatig zal worden bevonden, waarbij in een geval als het onderhavige in het bijzonder ook de hiervoor in 3.4 onder (c) weergegeven regel aandacht verdient. Aantekening verdient nog dat het in een dergelijk kort geding niet kan gaan om een voorschot op nadeelcompensatie waarop de betrokkene aanspraak kan maken op grond van het besluit zelf. 3.6 Het vorenoverwogene brengt mee dat het bestreden arrest niet in stand kan blijven. De overige klachten behoeven geen bespreking. De daarin aan de orde gestelde punten kunnen na verwijzing aan de orde komen. De Hoge Raad: vernietigt het arrest van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 15 april 1999; verwijst het geding naar het Gerechtshof te Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing; veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [eiser] begroot op ƒ 9.647,46 aan verschotten en ƒ 3.500,-- voor salaris. Dit arrest is gewezen door de vice-president F.H.J. Mijnssen als voorzitter en de raadsheren W.H. Heemskerk, J.B. Fleers, O. de Savornin Lohman en A. Hammerstein, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer W.H. Heemskerk op 27 april 2001.