ECLI:NL:HR:2004:AR3642

24 december 2004 Eerste Kamer Nr. C03/295HR JMH/RM Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: 1. AMSTELIMMO B.V., 2. CHIDDA VASTGOED B.V., beide gevestigd te Amsterdam, EISERESSEN tot cassatie, advocaat: mr. J.P. Heering, t e g e n DE GEMEENTE AMSTERDAM, gevestigd te Amsterdam, VERWEERSTER in cassatie, advocaat: mr. J.B.M.M. Wuisman. Eiseressen tot cassatie - verder te noemen: Chidda c.s. - hebben bij exploot van 22 december 1999 verweerster in cassatie - verder te noemen: de Gemeente - gedagvaard voor de rechtbank te Amsterdam en gevorderd bij vonnis, voor zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad: primair: voor recht te verklaren dat de Gemeente jegens Chidda c.s. geen beroep toekomt op het in het lichaam der dagvaarding omschreven kettingbeding (het Kettingbeding), en dientengevolge het beding jegens Chidda c.s. geen rechtskracht heeft; subsidiair: op de voet van (onder meer) het bepaalde in artikel 6:258 BW juncto 6:248 BW almede 6:259 BW, de gevolgen van de in het lichaam der dagvaarding omschreven overeenkomst, meer specifiek van het in het lichaam der dagvaarding omschreven contractuele kettingbeding (het Kettingbeding), te wijzigen door de bestemming van het terrein vast te stellen overeenkomstig de publiekrechtelijke bestemming, dan wel het Kettingbeding geheel of gedeeltelijk te ontbinden op grond van onvoorziene omstandigheden welke van dien aard zijn dat naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst niet mag worden verwacht, dan wel dat het ongewijzigd voortduren van het Kettingbeding in strijd is met het algemeen belang, de Gemeente bij nakoming van het Kettingbeding geen redelijk belang meer heeft en het niet aannemelijk is dat dit belang zal terugkeren; meer subsidiair: een beslissing te nemen zoveel mogelijk in lijn met het primair en subsidiair gevorderde, zoals de rechtbank in goede justitie zal vermenen te behoren. De Gemeente heeft de vorderingen bestreden en in reconventie gevorderd bij vonnis, voor zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad: 1. primair: Chidda c.s. te verbieden te handelen in strijd met de bestemmingsbepaling zoals vervat in artikel 2 van de akte van 26 februari 1970 en de akte van 3 mei 1997, zulks op straffe van een dwangsom van ƒ 5.000.000,-- per dag of gedeelte van een dag dat zij in de nakoming van deze veroordeling tekortschiet(en), nadat het vonnis aan hen is betekend; 2. subsidiair: Chidda c.s. te veroordelen met de Gemeente gedurende zes maanden na betekening van het te dezen te wijzen vonnis onder voorbehoud van goedkeuring door het gemeentebestuur, te onderhandelen over de terugkoop en teruglevering van het terrein aan de Gemeente, tegen een prijs welke alsdan voor vergelijkbare terreinen met de huidige bestemming scheepswerf c.a. in de haven (dan wel vergelijkbare havens elders) zal gelden, met bepaling dat indien partijen in deze periode geen overeenstemming over terugkoop en teruglevering hebben bereikt, de prijs, eventuele in de koopovereenkomst en leveringsakte op te nemen bijzondere bepalingen en andere relevante onderwerpen binnen drie maanden na het verstrijken van de evengenoemde termijn van zes maanden zullen worden bepaald door drie door de president van de rechtbank te benoemen onafhankelijke deskundigen, waarbij de Gemeente het recht heeft om het advies van deskundigen niet over te nemen en af te zien van terugkoop, tegen betaling door de Gemeente aan deskundigen van de door hen gemaakte redelijke kosten; 3. meer subsidiair: een zodanige voorziening te treffen als de rechtbank in goede justitie zal vermenen te behoren; 4. voorwaardelijk, voor het geval de conventionele vorderingen geheel of gedeeltelijk worden toegewezen, Chidda c.s. te veroordelen om aan de Gemeente tegen behoorlijk bewijs van kwijting te voldoen een bedrag gelijk aan het verschil tussen de waarde van het terrein I met de oorspronkelijke in artikel 2 van de akten van 26 februari 1970 en 3 mei 1997 omschreven bestemming en de waarde van het terrein met de door Chidda c.s. beoogde bestemming op- en overslag van cacao (in bulk) in loodsen, waarbij als peildatum zal gelden een door de Rechtbank in goede justitie te bepalen datum, te vermeerderen met de wettelijke rente over het even-genoemde bedrag vanaf deze peildatum tot aan de dag der algehele voldoening en voorts met bepaling dat, indien partijen niet binnen drie maanden na datum van de definitieve uitspraak overeenstemming over het bedrag hebben bereikt, het bedrag met toepassing van artikel 26 van de akten van 26 februari 1970 en 3 mei 1997 bindend zal worden vastgesteld. Chidda c.s. hebben de vorderingen in reconventie bestreden. De rechtbank heeft bij vonnis van 6 februari 2002 in conventie de zaak naar de rol verwezen voor het nemen van een akte aan de zijde van de Gemeente en iedere verdere beslissing aangehouden. In reconventie heeft de rechtbank de vordering afgewezen en de Gemeente in de proceskosten veroordeeld. Tegen dit vonnis heeft de Gemeente in conventie en in reconventie hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te Amsterdam. Chidda c.s. hebben incidenteel hoger beroep ingesteld. Bij arrest van 10 juli 2003 heeft het hof in het principaal beroep het vonnis waarvan beroep vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de vorderingen van Chidda c.s. alsnog afgewezen en de vorderingen van de Gemeente andermaal afgewezen. In het incidenteel beroep heeft het hof het beroep verworpen Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht. Tegen het arrest van het hof hebben Chidda c.s. beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Gemeente mede door mr. J.A.M.A. Sluysmans, advocaat bij de Hoge Raad. De conclusie van de Procureur-Generaal strekt tot verwerping van het beroep. 3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan, (i) De Gemeente heeft op 26 februari 1970 een perceel grond met opstallen, kade en bijbehorend water, gelegen aan de Hornweg te Amsterdam, verkocht en geleverd aan de naamloze vennootschap Amsterdamsche Droogdok Maatschappij N.V. (hierna: ADM) voor een koopprijs van ƒ 1.522.433,50 (hierna: het terrein). (ii) In art. 2 lid 1 van de akte van levering is een bestemmingsbepaling opgenomen die inhoudt dat het terrein is bestemd voor het daarop vestigen van een bedrijf dat ten doel heeft het herstellen en bouwen van schepen, machines en werktuigen, het exploiteren van droogdokken, scheepswerven en daaraan inherente fabrieken. In art. 20 van de akte is een eerste recht van terugkoop door de Gemeente vastgelegd c.q. een aanbiedingsplicht van ADM indien ADM het terrein (of een gedeelte daarvan) verkoopt. In art. 22 van de akte is bepaald dat bij elke overdracht van het terrein of een gedeelte daarvan (op straffe van een in de akte opgenomen boete) ten behoeve van de Gemeente in de overdrachtsakte de bepalingen in art. 2 lid 1, 12 lid 2 tot en met art. 21 en 22 worden opgenomen. Voorts is bepaald dat de rechtverkrijgende het terrein onmiddellijk, althans binnen een redelijke termijn, zulks ter beoordeling van de Gemeente, in gebruik zal nemen, voor de in art. 2 lid 1 vermelde bestemming. (iii) De door ADM op het terrein geëxploiteerde scheeps(reparatie)werf is in 1977 gesloten. Bij akte van 31 december 1987 heeft ADM de juridische eigendom van het terrein ingebracht in Complex Westhaven B.V. (hierna Westhaven). (iv) Westhaven heeft ingevolge het bepaalde in art. 20 van de leveringsakte het terrein aan de Gemeente te koop aangeboden. Vanaf eind 1991 heeft Westhaven daartoe onderhandelingen gevoerd met de Gemeente, vertegenwoordigd door de directeur van het Gemeentelijk Havenbedrijf, hetgeen heeft geresulteerd in een concept- intentieovereenkomst. De gemeenteraad heeft zijn goedkeuring aan de voorgestelde koopsom van ƒ 26.000.000,-- onthouden. Westhaven en de Gemeente zijn vervolgens overeengekomen dat Westhaven het terrein aan een derde mocht verkopen, mits niet voor een lagere prijs dan ƒ 26.000.000,--, in welk geval de Gemeente eenmalig zou afzien van haar voorkeursrecht van koop als vastgelegd in art. 20. Westhaven heeft het terrein op 3 februari 1997 aan Chidda c.s. verkocht voor ƒ 27.000.000,-- en bij akte van 2 mei 1997 aan Chidda c.s. geleverd. In de akte van levering wordt verwezen naar de akte van levering van 26 februari 1970 waarvan de tekst, waaronder de artt. 2, 20 en 22, woordelijk in de akte is opgenomen. (v) Op 25 januari 1996 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan "Amerikahaven e.o." vastgesteld. Voor de bestemming BbI (industrie en bedrijfsgebouwen met bijbehorende erven), waaronder het terrein valt, bepaalt art. 3 lid 1: "De gronden, op de kaart voor industrie- en bedrijfsgebouwen met bijbehorende erven (BbI), zijn aangewezen voor gebouwen ten dienste van havengebonden industrie, handel en bedrijven, een en ander met inbegrip van daarbij behorende kantoor- en andere nevenruimten, erven, al dan niet gebouwde parkeervoorzieningen, ontsluitingswegen, ontsluitingssporen, groenvoorzieningen en water". (vi) Chidda c.s. zijn voornemens op het terrein, dat thans gedeeltelijk in gebruik is bij krakers, een cacao-overslag/opslag te realiseren. (vii) Aan Unicontrol Commodity B.V. (hierna: UCC), een potentiële huurder van een gedeelte van het terrein, is op 16 oktober 2001 een milieuvergunning verleend. De vergunning heeft volgens de aanvraag betrekking op het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de op- en overslag van agribulkproducten, zoals cacao, rijst, graan en peulvruchten en aanverwante stoffen. Het beroep tegen het besluit tot vergunningverlening is bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 september 2002 ongegrond verklaard. (viii) Op 20 november 2001 is aan bouwbedrijf Midreth B.V. een bouwvergunning verleend voor de oprichting van twee cacaoloodsen op het terrein. Deze vergunning houdt verband met de voorgenomen activiteiten van UCC. Bij besluit van 19 april 2002 zijn de tegen de bouwvergunning gerichte bezwaren ongegrond verklaard. Van dit besluit is op 31 mei 2002 beroep ingesteld bij de rechtbank Amsterdam. Ten tijde van de bestreden uitspraak, 10 juli 2003, was daarop nog niet beslist. 3.2 De rechtbank heeft - voor zover in cassatie van belang - in conventie geoordeeld dat de Gemeente de bestemmingsbepaling van art. 2 lid 1 gebruikt om Chidda c.s. ertoe te bewegen het terrein voor een lage prijs aan haar te verkopen en dat de Gemeente art. 2 lid 1 aldus voor een ander doel gebruikt dan waarvoor het destijds was bestemd. Een dergelijk misbruik van bevoegdheid kan niet als een redelijk belang in de zin van art. 6:259 lid 1, onder b, BW worden aangemerkt en de vordering gebaseerd op dit artikel achtte de rechtbank toewijsbaar in dier voege dat de bestemmingsbepaling van art. 2 lid 1 niet eraan in de weg behoort te staan dat Chidda c.s. het terrein gaan gebruiken voor de exploitatie van cacao-opslag en- overslag. De zaak is vervolgens voor uitlating naar de rol verwezen in verband met de stelling van de Gemeente dat toepassing aan art. 6:260 lid 1 BW dient te worden gegeven en dat aan de bestemmingswijziging voorwaarden dienen te worden verbonden. In reconventie heeft de rechtbank de vorderingen van de Gemeente afgewezen. Daarbij is onder meer overwogen dat de vorderingen van de Gemeente afstuiten op haar oordeel in conventie dat art. 2 lid 1 niet eraan in de weg behoort te staan dat Chidda c.s. het terrein zullen gaan gebruiken voor de exploitatie van cacao-opslag en -overslag. 3.3 Het hof heeft in het principaal beroep van de Gemeente het vonnis van de rechtbank vernietigd, de vorderingen van Chidda c.s. alsnog afgewezen en de vorderingen van de Gemeente andermaal afgewezen. Het incidentele beroep van Chidda c.s. heeft het hof verworpen. Anders dan de rechtbank is het hof van oordeel dat de Gemeente een redelijk belang heeft bij handhaving van de privaatrechtelijke bestemmingsbepaling van art. 2 lid 1 en dat het ongewijzigd voortduren daarvan niet in strijd is met het algemeen belang. Voorts is volgens het hof van misbruik van bevoegdheid of detournement de pouvoir van de zijde van de Gemeente niet gebleken. Het beroep van Chidda c.s. op art. 6:259 lid 1 BW faalt (rov. 4.15). Ook het beroep van Chidda c.s. op ontbinding, dan wel buitenwerkingstelling van de bestemmingsbepaling wegens onvoorziene omstandigheden als bedoeld in art. 6:258 BW faalt, aldus het hof (rov. 4.18). 3.4 Bij de beoordeling van het tegen rov. 4.15 van het hof gerichte onderdeel 1 moet worden vooropgesteld dat, zoals het hof ook, terecht in cassatie niet bestreden, tot uitgangspunt heeft genomen, de Wet op de Ruimtelijke Ordening niet in de weg staat aan het opnemen van voorwaarden omtrent grondgebruik in overeenkomsten, ook niet als door of krachtens de voorwaarden in bepaalde gevallen gebruik van de grond wordt beperkt of verboden, respectievelijk kan worden beperkt of verboden, dat volgens het vigerende bestemmingsplan in het algemeen geoorloofd is (HR 8 juli 1991, nr. 14290, NJ 1991, 691). 3.5.1 Onderdeel 1.1 keert zich tegen 's hofs oordeel dat het ongewijzigd voortduren van de bestemmingsbepaling van art. 2 lid 1 niet in strijd is met het algemeen belang (art. 6:259 lid 1, onder a, BW). Dit oordeel is gebaseerd op de overweging dat de Gemeente met de handhaving van die privaatrechtelijke bestemmingsbepaling ook andere dan planologische belangen nastreeft, omdat zij in samenhang met het terugkooprecht van het terrein instrument is van gemeentelijke grondexploitatie waarbij de Gemeente tevens een financieel-economisch belang nastreeft, te weten het bevorderen van financieel rendement van de uitgegeven grond. Een dergelijk belang is een redelijk belang omdat de Gemeente ook in financieel opzicht verantwoord dient om te gaan met de haar toebehorende zaken en middelen; ook voor het behartigen van het algemeen belang zijn immers financiële middelen nodig, aldus het hof. 3.5.2 Het onderdeel voert hiertegen aan dat planologische belangen (dus de inhoud van het vigerende bestemmingsplan) doorslaggevend moeten zijn voor beantwoording van de vraag of sprake is van strijd met het algemeen belang. Andere belangen zijn reeds aan de orde gekomen bij de totstandkoming van en aldus verdisconteerd in het bestemmingsplan, zodat voor een rechterlijke afweging daarvan geen plaats meer is. 3.5.3 Dit betoog vindt geen steun in de tekst of de parlementaire geschiedenis van art. 6: 259 lid 1 BW (Parl. Gesch. Boek 6, p. 979 e.v.). Bij het algemeen belang als bedoeld in art. 6:259 lid 1 onder a BW kan het gaan om uiteenlopende belangen van maatschappelijke aard. Een (bepaling in een) overeenkomst kan dienen ter behartiging van verschillende belangen van maatschappelijke aard, waarbij het, voorzover thans van belang, niets slechts gaat om planologische belangen, maar ook om financieel-economische belangen. Door zijn oordeel dat het ongewijzigd voortduren van de privaatrechtelijke bestemmingsbepaling van art. 2 lid 1 niet in strijd is met het algemeen belang, te baseren op de hiervoor in 3.5.1 weergegeven overweging, heeft het hof niet blijk gegeven van een onjuiste opvatting omtrent het begrip algemeen belang in evenvermelde bepaling. Daarbij is het hof terecht ervan uitgegaan dat het, naar in rov. 4.15 besloten ligt, de Gemeente vrijstond om de bestemmingsbepaling van art. 2 lid 1 te handhaven ter behartiging van het hiervoor in 3.5.1 omschreven algemeen belang, bestaande in het handhaven van de mogelijkheid van de exploitatie van de grond op een door de Gemeente te bepalen wijze en het bevorderen van financieel rendement van de uitgegeven grond, nadat het algemeen belang gelegen in het gebruik van het terrein als scheepswerf was komen te vervallen. 's Hofs oordeel is ook niet onbegrijpelijk en behoefde geen nadere motivering dan door het hof is gegeven. Onderdeel 1.1 faalt dus. 3.6.1 Onderdeel 1.2 richt zich tegen het oordeel van het hof dat de Gemeente een redelijk belang heeft bij de handhaving van de privaatrechtelijke bestemmingsbepaling en geen misbruik van haar bevoegdheid maakt, zodat het beroep van Chidda c.s. op art. 6:259 lid 1, onder b, BW faalt. Aangevoerd wordt dat het hof een te ruime uitleg van deze contractsbepaling heeft gegeven en heeft miskend dat daarmee slechts is beoogd de bestemming van het terrein te handhaven. Deze doelgebonden bevoegdheid laat geen ruimte voor het financieel-economische doel dat thans door de Gemeente wordt opgevoerd, aldus het onderdeel. Ook in het licht van de overige in het onderdeel vermelde is 's hofs oordeel dat de Gemeente haar bevoegdheid niet voor een ander doel heeft gebruikt, onbegrijpelijk, aldus nog steeds het onderdeel. Ten slotte wordt betoogd dat het hof het handelen van de Gemeente indringender had moeten toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het beginsel van 'fair play'. 3.6.2 Ook dit onderdeel wordt tevergeefs voorgesteld. Het hof heeft de bepaling van art. 2 lid 1 aldus uitgelegd dat het behalve een planologisch belang tevens het belang van de gemeentelijke grondexploitatie met het daarmee samenhangende financieel-economisch belang van de Gemeente dient, te weten het bevorderen van financieel rendement van de uitgegeven grond. Die uitleg is niet onbegrijpelijk. Door een dergelijk belang aan te merken als een redelijk belang als bedoeld in art. 6:259 lid 1, onder b, BW heeft het hof niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Dit oordeel is ook niet onbegrijpelijk, noch onvoldoende gemotiveerd. Hieruit volgt dat, anders dan het onderdeel betoogt, ook geen sprake is van misbruik van bevoegdheid door de Gemeente in die zin dat de Gemeente haar contractuele bevoegdheid heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor zij is verleend. 3.7.1 In rov. 4.18 heeft het hof het beroep van Chidda c.s. op onvoorziene omstandigheden als bedoeld in art. 6:258 BW als volgt verworpen: "Toen Chidda c.s. het terrein in 1997 van Westhaven kocht heeft de gemeente onverkort vastgehouden aan de bestemmingsbepaling, ook al was de daarop gevestigde scheepswerf al vele jaren gesloten. Chidda c.s. heeft die bepaling aanvaard. Onbetwist is dat van deze bestemmingsbeperking een sterk waardedrukkende werking uitging. Uit de stukken blijkt dat Chidda c.s., die het terrein voor ƒ 27.000.000,-- heeft verworven, dit zonder de bestemmingsbeperking voor ruim ƒ 80.000.000,-- aan een derde zou kunnen doorverkopen. De bestemmingsbeperking was derhalve in de koopprijs verdisconteerd. Van onvoorziene omstandigheden in de zin van art. 6:258 BW kan alleen sprake zijn voorzover het omstandigheden betreft die op het ogenblik van de totstandkoming van de overeenkomst tussen Westhaven en Chidda c.s. nog in de toekomst lagen. Chidda c.s. heeft echter zodanige omstandigheden niet gesteld, zodat haar beroep op art. 6:258 BW faalt. De incidentele grief kan haar derhalve niet baten." 3.7.2 Onderdeel 2.1 strekt ten betoge dat het hof lid 3 van art. 6:258 BW, dat bepaalt dat voor de toepassing van dit artikel degene op wie een recht of een verplichting uit een overeenkomst is overgegaan, gelijkstaat met een partij bij die overeenkomst, heeft miskend. Ten onrechte dan wel onbegrijpelijkerwijs, aldus het onderdeel, heeft het hof de tussen Westhaven en Chidda c.s. in 1997 gesloten overeenkomst als uitgangspunt genomen bij zijn beoordeling van het beroep van Chidda c.s. op art. 6:258 BW en niet de overeenkomst tussen de Gemeente en ADM van 1970. 3.7.3 Het onderdeel faalt. In het onderhavige geval is in de hiervoor in 3.1 onder (iv) bedoelde overeenkomst tussen Westhaven en Chidda c.s. ingevolge het kettingbeding van art. 22 de bestemmingsbepaling van art. 2 lid 1 opgenomen in het belang van de Gemeente, die zulks heeft aanvaard en daardoor ingevolge art. 6:254 lid 1 BW partij is geworden bij de tussen Westhaven en Chidda c.s. gesloten overeenkomst. Het ligt voor de hand ervan uit te gaan - gelijk het hof heeft gedaan - dat van onvoorziene omstandigheden in de zin van art. 6:258 uitsluitend sprake is voor zover het omstandigheden betreft die op het tijdstip van de totstandkoming van die laatste overeenkomst tussen Westhaven en Chidda c.s. (en de Gemeente) nog in de toekomst lagen. Ook de bewoordingen van art. 6:258 lid 3 verzetten zich tegen de door het onderdeel verdedigde opvatting. Immers, ingevolge deze bepaling moet sprake zijn van degene op wie een recht of verplichting uit een overeenkomst is overgegaan. Daarvan is geen sprake indien, zoals in het onderhavige geval, bij het sluiten van een overeenkomst ingevolge een kettingbeding een verplichting in een nieuwe overeenkomst wordt opgenomen. De Hoge Raad: verwerpt het beroep; veroordeelt Chidda c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 316,34 aan verschotten en € 1.365,-- voor salaris. Dit arrest is gewezen door de vice-president R. Herrmann als voorzitter en de raadsheren D.H. Beukenhorst, E.J. Numann, J.C. van Oven en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president P. Neleman op 24 december 2004.