ECLI:NL:HR:2017:58

20 januari 2017 Eerste Kamer 16/00135 EV/LZ Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: de stichting CENTRAAL BUREAU RIJVAARDIGHEIDSBEWIJZEN,gevestigd te Rijswijk, EISERES tot cassatie, advocaat: mr. M.W. Scheltema, t e g e n 1. [verweerder 1] ,wonende te [woonplaats] , 2. [verweerder 2] ,wonende te [woonplaats] , VERWEERDERS in cassatie, advocaat: mr. G.R. den Dekker. Partijen zijn enerzijds het CBR en anderzijds [verweerder 1] en [verweerder 2] , tezamen [verweerders] Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken: a. het vonnis in de zaak C/09/483049 / KG ZA 15/211 van de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag van 1 april 2015; b. de arresten in de zaak 200.169.041/01 van het gerechtshof Den Haag van 26 mei 2015 en 3 november 2015. De arresten van het hof zijn aan dit arrest gehecht. Tegen het arrest van het hof van 3 november 2015 heeft het CBR beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. [verweerders] hebben geconcludeerd tot verwerping van het beroep. De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor [verweerders] mede door mr. P.J. Tanja. De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot vernietiging en verwijzing. De advocaat van [verweerders] heeft bij brief van 4 november 2016 op die conclusie gereageerd. 3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. (i) Op 1 december 2011 is het alcoholslotprogramma (hierna: het ASP) ingevoerd. Het ASP is geregeld in de Wegenverkeerswet 1994, het Reglement rijbewijzen en de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling). (ii) Het ASP werd bij besluit opgelegd door het CBR aan bestuurders van motorvoertuigen (niet zijnde bromfietsers) die worden aangehouden met een bepaald ademalcoholgehalte of die weigeren de blaastest te doen. Dit besluit berustte op art. 131 lid 1, aanhef en onder b, Wegenverkeerswet 1994 en art. 17 (oud) van de Regeling en was vatbaar voor bezwaar en beroep op grond van de Awb. (iii) In samenhang met de oplegging van het ASP werd het rijbewijs (alle categorieën) ongeldig verklaard, met uitzondering van het bromfietsrijbewijs. De deelnemer aan het ASP kreeg een nieuw rijbewijs B met de code 103 ‘rijden met een alcoholslot’. De deelnemer was verplicht in zijn auto een alcoholslot te laten inbouwen. Dit is een blaasapparaat met een startonderbreker. De bestuurder moet voor het starten in het apparaat blazen, waarna het apparaat de hoeveelheid alcohol in de adem meet. De auto start niet wanneer te veel alcohol in de adem wordt gemeten. Ook tijdens het rijden moet een aantal malen in het alcoholslot worden geblazen. Daarnaast moet de deelnemer het slot periodiek laten uitlezen in een hiervoor gespecialiseerde garage. (iv) Het ASP duurt ten minste twee jaar en de deelnemer dient zelf de kosten van deelname aan het programma te betalen (circa € 4.500,--). De betrokkene kan ook besluiten niet deel te nemen aan het ASP. In dat geval heeft hij geen geldig rijbewijs B. (v) Op 17 juni 2012 is [verweerder 2] als bestuurder van een auto aangehouden terwijl zijn adem naar alcohol rook. Hij heeft een ademanalyse geweigerd. Bij besluit van 17 juli 2012 heeft het CBR zijn rijbewijs ongeldig verklaard en het ASP aan hem opgelegd. (vi) Op 5 juni 2014 is [verweerder 1] als bestuurder van een auto aangehouden wegens rijden onder invloed van alcohol. Bij besluit van 1 juli 2014 heeft het CBR zijn rijbewijs ongeldig verklaard en het ASP aan hem opgelegd. (vii) [verweerders] hebben tegen de hiervoor onder (v) en (vi) genoemde besluiten geen bezwaar gemaakt, zodat deze onherroepelijk zijn geworden. (viii) Bij strafbeschikkingen zijn aan [verweerders] straffen opgelegd voor de hiervoor onder (v) en (vi) vermelde feiten. Tegen deze strafbeschikkingen hebben zij evenmin een rechtsmiddel aangewend en de straffen zijn tenuitvoergelegd. (ix) [verweerders] zijn nooit gestart met het ASP. Het CBR heeft hun diverse malen medegedeeld dat het niet deelnemen aan het ASP tot gevolg heeft dat de zogeheten eigen verklaring tot vijf jaren niet in behandeling kan worden genomen en dat geen zogeheten verklaring van geschiktheid kan worden afgegeven. Als gevolg hiervan kan een aanvraag om een rijbewijs niet worden gehonoreerd. Hierdoor heeft [verweerder 2] tot 17 juli 2017 en [verweerder 1] tot 1 juli 2019 geen geldig rijbewijs. (x) Sedert 10 oktober 2014 schort het CBR (nieuwe) opleggingen van het ASP op. (xi) In HR 3 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:434, NJ 2015/256, heeft de strafkamer van de Hoge Raad geoordeeld dat strafvervolging van een verdachte ter zake van het rijden onder invloed van alcoholhoudende drank in strijd is met de beginselen van een goede procesorde in die gevallen waarin de verdachte op grond van datzelfde feit de onherroepelijk geworden verplichting tot deelname aan het ASP is opgelegd, aangezien daarmee inbreuk wordt gemaakt op het beginsel dat iemand niet twee maal kan worden vervolgd en bestraft voor het begaan van hetzelfde feit (rov. 4.4). De Hoge Raad heeft daartoe onder meer overwogen dat de aan de betrokkene verweten gedraging in beide gevallen identiek is (rijden onder invloed), terwijl de beschermde rechtsgoederen in hoge mate vergelijkbaar zijn (bevorderen van de verkeersveiligheid), en dat daarnaast de te verwachten sancties in hoge mate overeenkomen, nu beide voor de betrokkene kunnen leiden tot een ingrijpende beperking van de rijbevoegdheid en oplegging van een wezenlijke betalingsverplichting (rov. 4.3.3). (xii) In dit arrest is voorts overwogen: “4.7 Met het oog op de strafzaken die inmiddels zijn afgedaan met een onherroepelijke veroordeling merkt de Hoge Raad nog op dat noch de (mogelijke) oplegging van het ASP en de daaraan ten grondslag liggende regelgeving noch het daarover in dit arrest gegeven oordeel kan worden aangemerkt als een voor herziening van een veroordeling door de strafrechter vereist (nieuw) "gegeven" als bedoeld in art. 457, eerste lid onder c, Sv.” (xiii) Bij uitspraak van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622, heeft de Afdeling bestuurs-rechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat art. 17 van de Regeling onverbindend is. In deze uitspraak heeft de Afdeling onder meer overwogen: “5.1 (...) Het is kennelijk de bedoeling van de wetgever dat degene aan wie een ASP wordt opgelegd, in de gelegenheid blijft een motorrijtuig te besturen. In het bijzonder voor de betrokkene die voor zijn levensonderhoud in hoge mate afhankelijk is van het bezit van een rijbewijs, is dit van zwaarwegende betekenis geweest bij de weging door de wetgever van de gevolgen die voor betrokkenen aan het opleggen van een ASP verbonden zijn. Voorts blijkt uit de wetsgeschiedenis (...) dat is besloten de kosten, verbonden aan het volgen van een ASP voor rekening te brengen van degenen aan wie het ASP is opgelegd. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State (...) heeft de minister (...) gesteld dat de raming van de kosten was bijgesteld naar € 1.300,- tot € 2.000,- en dat werd onderzocht of een verdere verlaging van de kosten mogelijk was. De Afdeling gaat ervan uit dat de mogelijkheid een voertuig te blijven besturen en de in de ogen van de wetgever aanvaardbare kosten van het ASP tezamen van wezenlijk belang zijn geweest voor de wijze waarop de bevoegdheid het ASP op te leggen is geregeld. (...) De proportionaliteit van de maatregel is (...) uitsluitend beoordeeld bij het vaststellen van de Regeling, uitgaande van een situatie waarin betrokkene beschikt over een geldig, zij het beperkt, rijbewijs en van een indicatie van de kosten die dit met zich zou brengen. 5.2 Met betrekking tot het vorenstaande stelt de Afdeling evenwel het volgende vast. Bij de Afdeling is inmiddels een groot aantal zaken over het ASP aanhangig waarin (...) door de betrokken bestuurder wordt betoogd dat de gevolgen van het ASP voor hem onevenredig zijn. Dit betreft in de eerste plaats gevallen waarin is betoogd dat betrokkene redelijkerwijs niet in staat is om aan het ASP deel te nemen, hetzij omdat hij de kosten daarvan niet kan opbrengen, hetzij omdat hij met teveel alcohol op is aangetroffen achter het stuur van een geleende of gehuurde auto maar niet in het bezit is van een eigen auto. Het CBR heeft in diverse zaken te kennen gegeven dat de kosten van het ASP over een periode van twee jaar ongeveer € 5000,- bedragen. (...) Derhalve komt het opleggen van deelname aan het ASP in een aanzienlijk aantal gevallen neer op een ongeldigverklaring van het rijbewijs voor vijf jaar omdat het alternatief van het alcoholslot feitelijk niet bereikbaar is. In die gevallen wordt het educatieve doel van het ASP niet bereikt, terwijl het effect van de maatregel zich uitstrekt over een langere periode dan de twee jaar waarvoor het ASP in beginsel wordt opgelegd. Voorts is de Afdeling geconfronteerd met gevallen waarin het ASP, zelfs bij deelname, voor betrokkene onevenredige gevolgen heeft. Het betreft gevallen waarin betrokkene betoogt dat hij bij deelname zijn baan verliest of dreigt te verliezen. Het gaat dan om personen die naar gesteld voor het voorzien in hun levensonderhoud in hoge mate afhankelijk zijn van het bezit van een geldig rijbewijs zonder beperking. Tot deze categorie behoren onder meer automonteurs en taxichauffeurs, maar ook kan worden gedacht aan anderen die voor de invulling van hun werkzaamheden noodzakelijkerwijs in verschillende auto’s, dan wel in een bedrijfsauto dienen te rijden, zodat zij, hoewel zij willen meewerken aan inbouw van een alcoholslot in hun privéauto, daarnaast over een geldig rijbewijs zonder beperking dienen te beschikken om voor hun werk andere voertuigen te kunnen besturen. (...) 5.4 (...) De regeling maakt ten onrechte geen onderscheid tussen gevallen waarin deze ingrijpende gevolgen zich wel en niet voordoen en biedt het CBR evenmin ruimte om in de gevallen waarin deze zich voordoen een geïndividualiseerde afweging te verrichten. Aldus is voor die gevallen in de Regeling de evenredigheid van de opgelegde maatregel onvoldoende gewaarborgd, zodat artikel 17, eerste lid, van de Regeling in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en derhalve onverbindend is. (...) Dat de wetgever bij de totstandkoming van artikel 131 en 132b van de Wegenverkeerswet 1994 (...) bewust heeft afgezien van de mogelijkheid om ruimte te laten voor een belangenafweging blijkt niet (...). De tekst van genoemde artikelen laat ruimte voor een regeling die rekening houdt met de uiteenlopende gevolgen van het ASP voor verschillende personen en situaties. (…) 5.8 Ter voorlichting merkt de Afdeling op, dat het voorgaande niet betekent dat eerdere uitspraken waarin de Regeling wel verbindend is geacht vatbaar zijn voor herziening in de zin van artikel 8:119 van de Awb. De rechtszekerheid vergt dat onherroepelijke rechterlijke uitspraken slechts in uitzonderlijke gevallen worden herzien. Een rechterlijke uitspraak waarin de rechter blijk geeft van een gewijzigde rechtsopvatting is geen grond voor herziening als bedoeld in artikel 8:119, eerste lid, van de Awb. Evenmin betekent de onverbindendheid van de Regeling, dat het CBR, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot oplegging van een ASP te heroverwegen (vgl. HR 16 oktober 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0718; Vulhop).” (xiv) Bij Regeling van 8 april 2015, tot wijziging van de Regeling (Stcrt. 2015, nr. 10188), zijn de art. 17 en 18 van de Regeling vervallen. In de toelichting op deze wijziging heeft de minister hiervoor verwezen naar de hiervoor onder (xiii) genoemde uitspraak van de Afdeling en opgemerkt: “Genoemde uitspraken betekenen niet dat het ASP nooit meer opgelegd zou mogen worden. Voorwaarde is dan wel dat eerst telkens een afweging kan worden gemaakt of oplegging van het ASP een evenredige maatregel is. Het is echter niet mogelijk om op korte termijn zo’n belangafweging in de regelgeving in te bouwen om aan de bezwaren van de Afdeling tegemoet te komen. In het verleden is immers bij de vormgeving van de vorderingsprocedure en de rol van het CBR daarin gekozen voor een systeem waarin in de regelgeving is aangegeven in welke gevallen welke maatregel moet worden opgelegd en bij de invoering van het ASP is bij dit systeem aangesloten. De bestaande regelgeving biedt het CBR derhalve geen ruimte om een individuele belangenafweging te kunnen maken. De werkzaamheden en de organisatie van het CBR zijn thans ingericht op het nemen van gebonden besluiten, waarbij het bestuursorgaan geen afwegingsvrijheid heeft. (...) Voor de gevallen, waarin het CBR al wel een beslissing heeft genomen tot oplegging van het ASP, maar waarin die beslissing nog niet onherroepelijk is geworden (...) geldt dat het CBR een nieuw besluit zal nemen (...) In deze gevallen zal het CBR voor hetzelfde feit niet alsnog een andere maatregel opleggen. (...) De overweging hiervoor is dat betrokkenen in deze gevallen al wel ten minste zes maanden te maken hebben gehad met de gevolgen van het ASP. Bij het besluit waarbij het ASP is opgelegd, is immers ook het rijbewijs ongeldig verklaard. Dat betekent dat deze mensen al die tijd geen auto hebben mogen besturen. (...) Ten aanzien van alle personen aan wie al eerder het besluit tot oplegging van het ASP was opgelegd zal het besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs worden ingetrokken en zal het rijbewijs worden teruggegeven. (...) Indien zij al waren begonnen met het ASP, zullen de feitelijke kosten van het ASP worden vergoed. Personen ten aanzien van wie het besluit tot oplegging van het ASP rechtens onaantastbaar was op of voor het tijdstip van de uitspraak van de Afdeling (...) van 4 maart jl. Deze regeling is niet van toepassing op personen ten aanzien van wie het besluit tot oplegging van het ASP rechtens onaantastbaar was op of voor het tijdstip van bovengenoemde uitspraak.” 3.2.1 [verweerders] vorderen in dit kort geding het CBR te gebieden om ervoor zorg te dragen dat aan hen het rijbewijs wordt teruggegeven zonder oplegging van het ASP. Aan deze vordering hebben zij ten grondslag gelegd dat de formele rechtskracht van de besluiten waarbij het ASP aan hen is opgelegd, moet worden doorbroken in het licht van de hiervoor in 3.1 onder (xi) en (xiii) genoemde uitspraken van de Hoge Raad en de Afdeling en dat de huidige situatie van [verweerders] schrijnend is en dermate klemmend dat het laten voortduren van het ASP voor hen evident onevenredig en onrechtmatig is. 3.2.2 De voorzieningenrechter heeft de vordering afgewezen. Hij oordeelde dat in dit geval geen grond bestaat voor een uitzondering op de formele rechtskracht en dat [verweerders] zich tot de bestuursrechter dienen te wenden (rov. 3.3). 3.2.3 Het hof heeft het vonnis van de voorzieningenrechter vernietigd en de vordering alsnog toegewezen. Daartoe heeft het als volgt overwogen. [verweerders] voeren weliswaar aan dat de formele rechtskracht van de besluiten waarbij het ASP aan hen is opgelegd, moet worden doorbroken, maar hun vordering heeft geen gevolgen voor die besluiten an sich. Die besluiten blijven immers in stand, waar met die besluiten een ASP is opgelegd en de rijbewijzen vanaf de datum van de besluiten ongeldig zijn verklaard. Ook herziening of heroverweging van die besluiten is in deze procedure niet aan de orde. Slechts de verdere duur van de uitvoering van die besluiten is in het geding. (rov. 3.2) De bestuursrechtelijke regelgeving voorziet niet in (nieuwe) besluitvorming aangaande de onderhavige besluiten in de stand waarin de ASP-oplegging bij [verweerders] zich bevindt, zijnde: het ASP is opgelegd, het rijbewijs is ongeldig verklaard en de betrokkene werkt niet mee aan het ASP. Alleen wanneer de betrokkene wel aan het ASP deelneemt kunnen (nadere) bestuursrechtelijke besluiten worden genomen. (rov. 3.3) Een (vaste) termijn van vijf jaren is niet bij of krachtens de wet geregeld. Art. 132c en art. 132d WVW bepalen dat de duur van het ASP twee jaar is, met verlengingsmogelijkheden van telkens zes maanden. Art. 132 Wegenverkeerswet 1994 regelt dat het CBR bij gebreke van de medewerking aan een ASP tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder besluit, maar noemt geen termijn voor de duur van de ongeldigheid. In art. 97 lid 5 van het Reglement rijbewijzen is opgenomen dat vervolgens gedurende een periode van ten hoogste vijf jaren na die ongeldigverklaring geen verklaring van geschiktheid wordt geregistreerd. (rov. 3.5) Bij [verweerders] houdt het CBR de volle termijn van vijf jaren aan. Gelet op hun huidige situatie is dat in het geval van zowel [verweerder 2] als van [verweerder 1] onrechtmatig. (rov. 3.6-3.11) 3.3 Onderdeel 1 van het middel keert zich tegen het hiervoor in 3.2.3 weergegeven oordeel van het hof in rov. 3.2. De klachten ervan komen erop neer dat het hof heeft miskend dat de besluiten van het CBR waarbij de rijbewijzen ongeldig zijn verklaard en het ASP is opgelegd, op grond van art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen een geldigheidsduur hebben van in beginsel vijf jaar. De formele rechtskracht van die besluiten heeft dus, anders dan het hof overweegt, mede betrekking op die duur en de vordering van [verweerders] is derhalve, eveneens anders dan het hof overweegt, niet te verenigen met de formele rechtskracht van die besluiten, zo houdt het onderdeel in. Onderdeel 2 is gericht tegen het oordeel van het hof in rov. 3.3 dat de regelgeving niet voorziet in (nieuwe) besluitvorming aangaande de onderhavige besluiten in de stand waarin de ASP-oplegging bij [verweerders] zich bevindt. Het onderdeel wijst op de mogelijkheid om op de voet van art. 97 lid 1 Reglement rijbewijzen een verklaring van geschiktheid aan te vragen en op de mogelijkheid om het CBR te vragen van zijn onherroepelijk geworden besluiten terug te komen bij een nieuw besluit. Volgens het onderdeel kon het hof niet over de vordering beslissen zonder de uitkomst van het gebruik van deze mogelijkheden af te wachten. 3.4.1 Het CBR beslist op grond van de Wegenverkeerswet 1994 en het Reglement rijbewijzen onder meer over schorsing en ongeldigverklaring van rijbewijzen wegens ongeschiktheid, de afgifte en de registratie van verklaringen van geschiktheid welke benodigd zijn voor de afgifte van rijbewijzen, en het opleggen van het ASP (te dezen zijn met name van belang de art. 130-132 en 132b Wegenverkeerswet 1994 en art. 97 e.v. Reglement rijbewijzen). De beslissingen terzake van het CBR leveren een besluit op als bedoeld in de Awb, waarvan op grond van die wet bezwaar en beroep openstaan. Dit betekent dat de burgerlijke rechter degene die bij hem opkomt tegen deze beslissingen, niet-ontvankelijk dient te verklaren, tenzij de rechtsbescherming terzake bij de bestuursrechter tekortschiet (vgl. onder meer HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527, NJ 1992/687 (Changoe/Staat), en HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049 (Universiteiten/SCAU), rov. 4.1.5). 3.4.2 De besluiten van het CBR tot ongeldigverklaring van de rijbewijzen van [verweerders] en tot oplegging van het ASP berusten op de art. 118 lid 3, 131 lid 1, aanhef en onder b, en art. 132b leden 1 en 2 Wegenverkeerswet 1994. Op grond van art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen (dat berust op art. 132b lid 1 Wegenverkeerswet 1994) hebben deze ongeldigverklaring van het rijbewijs en de oplegging van het ASP tot gevolg dat gedurende een periode van ten hoogste vijf jaren geen verklaring van geschiktheid door het CBR wordt afgegeven en geregistreerd, zolang de aanvrager niet heeft voldaan aan de in art. 103 leden 2 en 3 Reglement rijbewijzen genoemde verplichtingen die behoren bij de deelname aan het ASP. Hieruit volgt dat na deze ongeldigverklaring van het rijbewijs en de oplegging van het ASP gedurende een periode van vijf jaar geen verklaring van geschiktheid wordt afgegeven en geregistreerd, tenzij betrokkene voldoet aan juist genoemde verplichtingen. Zonder registratie van een verklaring van geschiktheid kan geen rijbewijs worden afgegeven (art. 111 lid 1, aanhef en onder b, Wegenverkeerswet 1994). 3.4.3 Mede gelet op het vorenstaande komt de in dit geding door [verweerders] ingestelde vordering erop neer dat het CBR moet terugkomen van zijn besluiten tot ongeldigverklaring van de rijbewijzen en tot oplegging van het ASP of, in afwijking van het bepaalde in art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen, een verklaring van geschiktheid dient af te geven en te registreren, opdat aan hen een rijbewijs kan worden afgegeven. In beide gevallen gaat het om een beslissing van het CBR die een besluit oplevert als hiervoor in 3.4.1 bedoeld. Uit het hiervoor in 3.4.1 overwogene volgt dan ook dat [verweerders] niet-ontvankelijk in hun vordering bij de burgerlijke rechter zijn, nu de bestuursrechter bevoegd is te beslissen op een beroep tegen een besluit als in deze zaak van het CBR verlangd, en niet is aangevoerd of gebleken dat de rechtsbescherming bij de bestuursrechter in dit geval zou tekortschieten. 3.4.4 In de onderdelen liggen op het vorenstaande gerichte klachten besloten, die slagen. De Hoge Raad kan zelf de zaak afdoen als hierna te vermelden. De andere onderdelen van het middel behoeven in verband hiermee geen behandeling. De Hoge Raad: vernietigt het arrest van het gerechtshof Den Haag van 3 november 2015; vernietigt het vonnis van de rechtbank Den Haag van 1 april 2015 voor zover de vordering van [verweerders] daarbij is afgewezen, en in zoverre opnieuw rechtdoende verklaart [verweerders] niet-ontvankelijk in hun vordering; bekrachtigt het vonnis van de rechtbank Den Haag van 1 april 2015 voor het overige; veroordeelt [verweerders] in de kosten van de procedure, tot op deze uitspraak aan de zijde van het CBR begroot in hoger beroep op € 2.499,-- en in cassatie op € 952,37 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris. Dit arrest is gewezen door de vice-president E.J. Numann als voorzitter en de raadsheren A.H.T. Heisterkamp, G. Snijders, M.V. Polak en C.E. du Perron, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op 20 januari 2017.