ECLI:NL:OGEAC:2023:146

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO

Zaaknummer: CUR202301471

Vonnis in kort geding van 14 juni 2023

in de zaak van

de naamloze vennootschap

HNO TRANSITIE EN EXPLOITATIE N.V., h.o.d.n. CURAÇAO MEDICAL CENTER, gevestigd in Curaçao, eiseres, gemachtigden: mr. E.R. de Vries en P.M. Noordhoek,

tegen

de openbare rechtspersoon

het LAND CURAÇAO,

zetelend in Curaçao, gedaagde, gemachtigde: mr. H.W. Braam en mr. R.A.P.H. Pols,

in welk geding zich heeft gevoegd aan de zijde van eiseres

de rechtspersoonlijkheid bezittende vereniging

LANDELIJKE VERENIGING MEDISCHE PROFESSIONALS IN DIENSTVERBAND CURAÇAO,

gevestigd in Curaçao,

gevoegde partij,

gemachtigde: mr. M.F. Murray.

Partijen worden hierna CMC, het Land en de vereniging genoemd.

Samenvatting

In deze zaak is aan de orde de vraag of de medisch specialisten in loondienst van CMC onder de reikwijdte vallen van de Landsverordening Normering Topinkomens Curaçao. Het gerecht is van oordeel dat dat het geval is. CMC moet namelijk als een overheidsgelieerde entiteit worden aangemerkt en de uitleg van de wetsgeschiedenis op de LNT brengt mee dat medisch specialisten als medewerker van die entiteit onder het begrip topfunctionaris vallen. Dit levert geen strijd met hogere regelgeving en/of algemene rechtsbeginselen op. Er is daarom geen reden te oordelen dat de landsverordening jegens de medische specialisten onverbindend en de uitvoering onrechtmatig is en de landsverordening in zoverre buiten werking moet worden gesteld.

1 Het procesverloop

1.1. Het procesverloop blijkt uit:

het verzoekschrift van 11 mei 2023,

de akte houdende verzoek tot voeging van de vereniging,

de mondelinge behandeling van 31 mei 2023, bij aanvang waarvan het de vereniging is toegestaan zich in de zaak te voegen,

de pleitnotities met producties.

1.2. Vonnis is bepaald op vandaag.

2 De feiten

2.1. Op 21 december 2022 is in werking getreden de Landsverordening normering topinkomens Curaçao (P.B. 2022, no. 133, hierna: LNT).

2.2. In de LNT is in artikel 4 lid 1 bepaald dat de maximale bezoldiging van een topfunctionaris van een grote overheidsgelieerde vennootschap per kalenderjaar NAf 295.000 bedraagt.

2.3. De maximale bezoldiging is afgeleid van het aangepaste salaris van de minister-president, namelijk inclusief een solidariteitskorting van 25% zoals bepaald in artikel 54 van de Landsverordening geldelijke voorzieningen ministers (Staten van Curaçao, zittingsjaar 2021-2022, 187, no. 10, derde nota van wijziging, pagina 39).

2.4. Bij Landsbesluit van 28 december 2022, no. 22/2377, houdende

vervallenverklaring van artikel 54 van de Landsverordening geldelijke voorzieningen ministers is bepaald dat artikel 54 van de Landsverordening geldelijke voorzieningen ministers per 30 juni 2023 vervalt. Op het moment dat de daartoe vereiste ministeriële regeling wordt afgekondigd komt de tijdelijke Covid-verlaging van 25% te vervallen en zal de bezoldigingsnorm als bedoeld in artikel 4 van de LNT per 1 juli 2023 NAf 386.000 bedragen.

2.5. Op grond van de leden 3, 4 en 6 van artikel 4 LNT kan onder bepaalde voorwaarden voor een topfunctionaris een bezoldiging worden vastgesteld die maximaal 130% van de maximale bezoldiging is.

2.6. Het huidige salaris van de medisch specialisten bedraagt tussen NAf 300.000 en NAf 660.000, afhankelijk van leeftijd, ervaring en specialisme. Naast een vaste looncomponent ontvangen de specialisten een variabele beloning waarvan de hoogte afhangt van de omzet uit particuliere patiënten.

2.7. In artikel 1, lid 1, onder d, LNT wordt een topfunctionaris gedefinieerd als:

1° de leden van de hoogste uitvoerende en toezichthoudende organen van een overheidsgelieerde entiteit, alsmede de hoogste ondergeschikte aan dat orgaan of de leden van de groep hoogste ondergeschikten aan dat orgaan en degene of degenen belast met de dagelijkse leiding van de gehele overheidsgelieerde entiteit. Onder toezichthoudende orgaan wordt verstaan de raad van toezicht of de raad van commissarissen;

2° de consultant, adviseur of medewerker, niet zijnde een topfunctionaris als bedoeld in sub 1°, die op grond van een dienstverband tegen betaling gedeeltelijk of hoofdzakelijk werkzaamheden verricht ten behoeve van het land Curaçao of een overheidsgelieerde entiteit. Onder consultant of adviseur wordt verstaan een externe adviseur, die op een formele en commerciële basis door de overheid of overheidsgelieerde entiteit wordt gecontracteerd in verband met een specifieke probleem of een groep specifieke problemen van de overheid of overheidsgelieerde entiteit

2.8. Op grond van artikel 1, lid 1, onder a LNT wordt onder het begrip overheidsgelieerde entiteit verstaan:

1° een bij of krachtens landsverordening ingestelde rechtspersoon als bedoeld in bijlage 1 bij deze landsverordening;

2° een instelling die voor meer dan vijftig procent rechtstreeks door het land Curaçao wordt gesubsidieerd of bekostigd als bedoeld in bijlage 2 bij deze landsverordening. Onder bekostigen wordt tevens verstaan een indirecte subsidie, waaronder inkomsten verkregen met overheidseigendommen;

3° dan wel een vennootschap of stichting als bedoeld in de Landsverordening corporate governance en voorkomende op bijlage 2 of 3 van deze landsverordening

2.9. Stichting HNO Holding staat op bijlage 2 van de LNT vermeld en CMC (HNO Transitie en Exploitatie N.V.) op bijlage 3 van de LNT.

2.10. CMC en de vereniging zijn het niet mee eens met de vermelding van CMC in de bijlage. Zij hebben hier beide aandacht voor gevraagd bij het Land. Het Land heeft daarop geen aanleiding gezien CMC van de bijlage te verwijderen.

2.11. In artikel 23 LNT is een overgangsbepaling opgenomen, waarin is bepaald dat een voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze landsverordening tussen partijen overeengekomen bezoldiging die meer bedraagt dan de maximale bezoldiging is toegestaan voor ten hoogste twee jaar na de inwerkingtreding van deze landsverordening. Verder is daarin bepaald dat indien de periode van twee jaar is verstreken, de overeengekomen bezoldiging in een periode van drie jaar in drie gelijke delen wordt teruggebracht tot het geldende maximum, bedoeld in artikel 4, eerste lid.

3 De vordering en de standpunten van partijen

3.1. CMC vordert – samengevat – dat het gerecht

primair

a. het Land beveelt de vermelding van "CMC", "Curaçao Medical Center" of HNO Transitie en Exploitatie N.V." op de bijlagen bij de LNT, en de daarbij behorende verplichting tot uitvoering van de maximale bezoldigingsnorm voor topfunctionarissen, buiten werking te stellen dan wel te schorsen, en daar als zodanig geen uitvoering aan te geven, totdat in een bodemprocedure onherroepelijk over de onverbindendheid van voormelde bepalingen van de LNT is beslist;

subsidiair

het Land beveelt een uitleg of toepassing van de LNT waarin de huidige of toekomstige medisch specialisten in loondienst bij CMC onder het begrip “topfunctionaris” ex artikel 1 lid 1 onder d, LNT vallen, achterwege te laten;

meer subsidiair

zodanige beslissing neemt als het gerecht mocht menen te behoren waaronder de schorsing of buitenwerkingstelling van de LNT ter bereiking van voren omschreven resultaat;

primair, subsidiair en meer subsidiar

het Land veroordeelt tot verbeurte van een dwangsom ten gunste van CMC van NAf 10.000 per dag dat het Land niet voldoet aan de te geven bevelen; en

het Land veroordeelt in de kosten van deze procedure, zulks met de bepaling dat de wettelijke rente daarover verschuldigd zal zijn met ingang van veertien dagen na het te dezen te wijzen vonnis tot aan de dag der algehele voldoening.

3.2. CMC legt - samengevat - aan de vordering ten grondslag dat CMC en/of de medisch specialisten in loondienst bij het CMC niet onder de reikwijdte van de LNT vallen. Voor zover dat wel het geval is, is (dat onderdeel van) de LNT volgens CMC in strijd met hogere regelgeving en daarmee onverbindend, althans dient de LNT op dat onderdeel buiten toepassing te worden verklaard. Ook stelt CMC dat de LNT, voor zover het CMC en de medisch specialisten in loondienst van het CMC onder de reikwijdte daarvan vallen, in strijd is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, wat eveneens tot buiten toepassing moet leiden. Ten slotte stelt CMC dat instandhouding van de status quo dusdanig kwalijke gevolgen voor CMC en de Curaçaose gezondheidszorg oplevert dat dat, mede op basis van een belangenafweging, rechtens niet aanvaardbaar is. Tenminste, in ieder geval niet zolang daarover niet een deugdelijk oordeel is gegeven in bodemprocedure.

3.3. De vereniging sluit zich aan bij het door CMC gestelde en heeft aan de hand van de totstandkomingsgeschiedenis van de LNT met name benadrukt dat de medisch specialisten in loondienst van CMC niet onder de reikwijdte vallen van de LNT.

3.4. Het Land voert verweer en concludeert dat CMC niet-ontvankelijk moet worden verklaard, of dat haar vorderingen moeten worden afgewezen, met veroordeling van CMC in de kosten van de procedure.

4 De beoordeling

CMC valt onder de reikwijdte van de LNT

4.1. Voor de beoordeling van de vraag of de maximale bezoldigingsnorm als bepaald in de LNT ook voor de medisch specialisten in loondienst van het CMC geldt, is allereerst van belang de vraag of het CMC onder de reikwijdte van de LNT valt.

4.2. Alleen de overheid en overheidsgelieerde entiteiten vallen onder de werking van de LNT. In de definitiebepaling van een overheidsgelieerde entiteit in artikel 1 lid 1, sub a, LNT is onder 3 bepaald dat onder overheidsgelieerde entiteit wordt verstaan een vennootschap of stichting als bedoeld in de Landsverordening corporate governance. In de Landsverordening corporate governance wordt de stichting in artikel 1 onder j gedefinieerd als een stichting waarvan door de Minister of bij landsbesluit wordt beslist ter zake van de benoeming of ontslag van een of meer bestuurders of ter zake van de wijziging van de statuten. Een vennootschap wordt in de Landsverordening gedefinieerd als een naamloze of besloten vennootschap met statutaire zetel in Curaçao en waarvan de aandelen deels of in het geheel, rechtstreeks of door tussenkomst van een derde, in handen zijn van Curaçao.

4.3. Niet in geschil is dat Stichting HNO Holding een stichting is als bedoeld in de Landsverordening corporate governance. Uit de statuten van deze stichting volgt ook dat deze is opgericht door het Land, dat de minister beslist ter zake van de benoeming en het ontslag van de leden van het bestuur en van de raad van commissarissen en ter zake van de wijziging van de statuten.

4.4. CMC valt als exploitatievennootschap rechtstreeks onder Stichting HNO Holding. Uit het Landsbesluit van 6 december 2017 no. 17/3589 volgt bovendien dat Stichting HNO Holding is opgericht om zorg te dragen voor het oprichten van en de aandelen zal houden in vennootschappen die worden belast met de verdere realisatie, het beheer en de zelfstandige exploitatie van het nieuwe ziekenhuis. De statuten van Stichting HNO Holding vermelden dat de stichting onder andere ten doel heeft om ten behoeve van het Land het belang en de rechten van het Land te bewaken en te beheren bij de zelfstandige exploitatie en het beheer van het ziekenhuis, middels het deelnemen in vennootschappen en andere ondernemingen, alles in de ruimste zin des woords en met inachtneming van het algemeen belang en een deugdelijke sociaaleconomische ontwikkeling van Curaçao. Bij de oprichting van CMC zijn de aandelen uitgegeven aan en genomen door het Land. Nadien is bij notariële akte echter vastgelegd dat de oprichtingsakte van CMC zo moet worden gelezen dat de aandelen in CMC niet zijn geplaatst bij het Land maar bij Stichting HNO Holding. Gelet op het Landsbesluit van 6 december 2017 en de statuten van Stichting HNO Holding moet, ervan uitgaande dat de aandelen juridisch ook zijn overgegaan op de stichting, dan ook worden vastgesteld dat de aandelen van CMC (in ieder geval) door tussenkomst van Stichting HNO Holding in handen zijn van het Land. Daarmee moet CMC worden aangemerkt als vennootschap als bedoeld in de Landsverordening corporate governance en voldoet zij aan de definitie van overheidsgelieerde entiteit. Dat CMC niet op de website van Stichting Bureau Toezicht en Normering Overheidsentiteiten staat vermeld kan niet tot een ander oordeel leiden.

4.5. De conclusie is dat CMC een overheidsgelieerde entiteit is en de LNT daarom op CMC van toepassing is.

De medisch specialisten vallen onder het begrip “topfunctionaris”

4.6. Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of de medisch specialisten in dienst van CMC kunnen worden aangemerkt als topfunctionaris als bedoeld in artikel 4 LNT. De discussie op dit punt spitst zich toe op de vraag of de medisch specialisten onder het begrip “medewerker” kunnen worden geschaard als bepaald in artikel 1 lid 1, onder d, sub 2, LNT. CMC en de vereniging stellen zich onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis van de LNT op het standpunt dat niet is beoogd dat het begrip “medewerkers” medisch specialisten omvat. Volgens hen wordt met het begrip “medewerker” bedoeld de medewerker van de minister. Het Land betwist deze beperkte uitleg van CMC en de vereniging.

4.7. In het desbetreffende artikel is bepaald dat onder topfunctionaris wordt verstaan “de consultant, adviseur of medewerker, niet zijnde een topfunctionaris als bedoeld in sub 1, die op grond van een dienstverband tegen betaling gedeeltelijk of hoofdzakelijk werkzaamheden verricht ten behoeve van het land Curaçao of een overheidsgelieerde entiteit. Sub 1 noemt de leden van de hoogste uitvoerende en toezichthoudende organen, alsmede de leden van de hoogste groep leidinggevenden daaronder of degenen belast met de dagelijkse leiding van de entiteit. In de tweede volzin sub 2 wordt een nadere definiëring gegeven van de termen “consultant” en “adviseur”, namelijk dat daaronder wordt verstaan een “externe adviseur, die op een formele en commerciële basis door de overheid of overheidsgelieerde entiteit wordt gecontracteerd in verband met een specifieke probleem of een groep specifieke problemen van de overheid of overheidsgelieerde entiteit;”

4.8. Het artikel zelf geeft geen aanwijzing dat het begrip “medewerker” zo moet worden gelezen dat daarmee alleen medewerkers van de minister worden bedoeld. Bepaald is dat de medewerker naast de consultant en adviseur als een topfunctionaris heeft te gelden. In de derde nota van wijziging op het ontwerp van de LNT is het begrip directeur vervangen door topfunctionaris en wordt de topfunctionaris gedefinieerd. De definitie is daarna niet meer gewijzigd. Bij deze wijziging is Stichting HNO Holding in bijlage 2 opgenomen. In de toelichting op de wijziging is het volgende in verband met de reikwijdte vermeld (Staten van Curaçao, zittingsjaar 2021-2022, 187, no. 10, derde nota van wijziging, pagina 31):

j. Bijlage 2 (pagina 18)

De Raad [Raad van Advies, het gerecht] is van oordeel dat naast de Stichting HNO Holding ook de juiste juridische benaming van de Curacao Medical Center moet worden gebruikt, zoals de HNO Transitie en Exploitatie N.V. en HNO Vastgoed & Beheer N.V. Daarnaast dienen HNO Transitie en Exploitatie N.V. en HNO Vastgoed & Beheer N.V. ook in de juiste bijlage geplaatst te worden.

De bijlage is conform het advies van de Raad aangepast.

[…]

In de considerans wordt overal het begrip "directeur" vervangen door: topfunctionaris. Hiermee wordt de normadressaat van het ontwerp uitgebreid. In artikel 1, eerste lid, wordt het begrip "topfunctionaris" gedefinieerd. Hiermee is het onderhavige ontwerp niet alleen van toepassing op de leden van de raad van bestuur of directeuren van een overheidsgelieerde entiteit, maar ook op leden van de raad van toezicht of de raad van commissarissen. Het ontwerp is voorts ook van toepassing op personen, niet zijnde leidinggevenden, die anders dan op grond van een aanstelling als ambtenaar of arbeidsovereenkomst werkzaam zijn bij of werkzaamheden verrichten voor de overheid of een overheidsgelieerde entiteit.

Op pagina 32 van de nota is het volgende vermeld:

Zoals hierboven reeds opgemerkt wordt met de vervanging van het begrip "directeur" door "topfunctionaris", het toepassingsbereik van het ontwerp uitgebreid, in die zin dat ook de leden van de toezichthoudende organen van een overheidsgelieerde entiteit onder het toepassingsbereik van de landsverordening komen te vallen. Onder toezichthoudende orgaan wordt verstaan de raad van toezicht of raad van commissarissen. Ook komen de adviseurs van de overheid en overheidsgelieerde entiteit, de zogenaamde consultants, alsook medewerkers van de minister, onder het toepassingsbereik van de landsverordening te vallen. Gesteld kan dus worden dat met de wijziging zoals geformuleerd in punt 1 tot en met 3, wordt gerealiseerd dat het ontwerp niet alleen van toepassing is op de bestuurders, maar ook de hoogste interne toezichthouders, de hoogste leidinggevende functionarissen, ofwel het hoogste managementniveau van een instelling. Uit de definitie van topfunctionaris volgt dat de titel van de functionaris er niet toe doet, het gaat om de groep van hoogst leidinggevenden binnen een organisatie.

In het daaropvolgende gewijzigd ontwerp wordt in de considerans het volgende opgenomen (Staten van Curaçao, zittingsjaar 2021-2022, 187, no. 11, gewijzigd ontwerp):

dat het wenselijk en maatschappelijk verantwoord is om de bezoldiging en andere arbeidsvoorwaarden van topfunctionarissen, medewerkers en adviseurs van de overheid en van de overheidsgelieerde entiteiten te maximeren;

dat ter voldoening aan de afspraken met Nederland, in het bijzonder de voorwaarden verbonden aan de tweede tranche financieringssteun, het nodig is om het totale pakket aan arbeidsvoorwaarden van alle medewerkers in de (semi) publieke sector, inclusief de medewerkers van de overheidsgelieerde entiteiten met 12,5% te verlagen;

In de vierde nota van wijziging is bijlage 2 gewijzigd in die zin dat Curaçao Medical Center vervalt en wordt bijlage 3 gewijzigd in die zin dat wordt toegevoegd HNO Transitie en Exploitatie N.V. (CMC) en HNO Vastgoed en Beheer N.V. De volgende toelichting wordt daarbij gegeven (Staten van Curaçao, zittingsjaar 2021-2022, 187, no. 13, vierde nota van wijziging, pagina 2 en 4):

[…]. Voorts is Curacao Medical Center vervangen door HNO Transitie en Exploitatie N.V. en HNO Vastgoed en Beheer N.V., omdat formeel in de statuten Curacao Medical Center wordt aangeduid als HNO Transitie en Exploitatie N.V.

4.9. Uit de parlementaire geschiedenis zoals hiervoor weergegeven kan worden geconcludeerd dat CMC bewust op bijlage 3 is geplaatst en dat geen sprake is van een vergissing zoals CMC in de eerste plaats stelt. Ook volgt uit de parlementaire geschiedenis niet zonder meer dat het begrip medewerker beperkt moet worden uitgelegd in die zin dat medisch specialisten daar niet onder vallen. Dit kan ook niet worden afgeleid uit de toelichting in de derde nota van wijziging (no. 10) waar is vermeld “Ook komen de adviseurs van de overheid en overheidsgelieerde entiteiten, de zogenaamde consultants, alsook medewerkers van de minister, onder het toepassingsbereik van de landsverordening te vallen”. Uit deze toelichting volgt weliswaar dat ook de medewerkers van de ministers onder de werking van de LNT vallen, maar niet, in ieder geval niet ondubbelzinnig, dat de LNT zich tot die groep medewerkers beperkt. Veeleer lijkt hier een nadere uitleg te worden gegeven van het begrip adviseurs. Voor de conclusie dat het begrip “medewerker” per abuis niet is opgenomen in de tweede volzin van artikel 1 lid 1, onder d, sub 2, waarin een nadere uitwerking wordt gegeven van de begrippen “consultant” en “adviseur”, is onvoldoende basis in de parlementaire geschiedenis. Te meer, nu uit de derde nota van wijziging op het ontwerp (no. 10, pagina 28) blijkt dat de Raad van Advies in zijn advies heeft gemeld dat hij in de begripsbepaling een nadere definiëring van de termen “consultant” en “adviseur” mist en dat de regering naar aanleiding daarvan een definitiebepaling van die termen in het ontwerp heeft opgenomen. Over medewerker wordt niet gesproken. Daar komt bij dat uit de toelichting in de derde nota van wijziging blijkt dat is stilgestaan bij de reikwijdte van de LNT voor bepaalde organen en is gemotiveerd waarom sommige er niet onder vallen. CMC is, anders dan bijvoorbeeld de Ombudsman als functionaris van het orgaan Ombudsman, in dat kader niet genoemd, terwijl in diezelfde nota op pagina 16 wel uitdrukkelijk is vermeld dat zij als vennootschap in bijlage 3 moet worden vermeld. Door CMC is bovendien niet betwist dat de medewerkers van de minister beperkt zijn in aantal en dat hun inkomen over het algemeen niet in de buurt komt van de bezoldigingsnorm als bepaald in de LNT. Ook gelet daarop lijkt een uitleg zoals CMC die voorstaat en zoals weergegeven in het advies van de directeur Wetgeving en Juridische Zaken van 9 mei 2023 niet zonder meer voor de hand te liggen. Ook de brief met bijlage van de voormalige minister van het ministerie van Gezondheid, Milieu en Natuur van 8 maart 2023 kan niet leiden tot een ander oordeel. In de bijlage bij de brief wordt overigens ook niet ingegaan op de uitleg van het begrip “medewerker”. Uit de bijlage volgt dat ervan wordt uitgegaan dat de LNT van toepassing is op medisch specialisten in loondienst van CMC en wordt de vraag gesteld of voldoende rekening is gehouden met de gevolgen daarvan. Dat ziet dus op de totstandkoming van de wet en of daarbij de nodige zorgvuldigheid in acht is genomen. Hierop zal hierna worden ingegaan.

4.10. Gelet op het voorgaande en mede in de context van het doel van de LNT om ter voldoening aan de voorwaarden verbonden aan de financieringssteun van Nederland de personeelskosten voor de overheid en de overheidsgelieerde entiteiten, zoals CMC, te verlagen, kan in dit kort geding niet worden aangenomen dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest om alle medewerkers van overheidsgelieerde entiteiten, waaronder de medisch specialisten in loondienst van CMC, onder de LNT te laten vallen. Van belang is in dat verband de door het Land gestelde en door CMC niet betwiste financiële relatie tussen de CMC-entiteiten en het Land en de financiële afhankelijkheid van die entiteiten van het Land.

Geen strijd met hogere regelgeving of algemene rechtsbeginselen

4.11. Nu is geoordeeld dat medisch specialisten in loondienst van CMC onder het bereik van de LNT vallen, moet de vraag worden beantwoord of de LNT onverbindend en daarmee onrechtmatig is. CMC en de vereniging stellen dat dat het geval is, omdat de LNT, voor zover het de medisch specialisten in loondienst van CMC betreft, strijd oplevert met hogere regelgeving en ook met algemene rechtsbeginselen.

4.12. De civiele rechter kan oordelen dat een wet in materiële zin als de LNT onverbindend is en daarmee de uitvoering onrechtmatig. Hiervan kan sprake zijn bij strijd met hogere regelgeving of in geval van strijd met algemene rechtsbeginselen, waaronder de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bij de toetsing daarvan heeft de rechter echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Voorts brengt de bevoegdheidsverdeling tussen de wetgever en de rechter mee dat de rechter ook overigens bij deze toetsing terughoudendheid moet betrachten. Een en ander geldt te meer in kort geding, waarin immers slechts een voorlopig oordeel wordt gegeven (HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9354 (Landbouwvliegers) en HR 18 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:729 (Binnenvaartarrest)).

Hogere regelgeving

4.13. CMC en de vereniging stellen dat de LNT in strijd is met de artikelen 3, 22, 23 en 25 van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: Staatsregeling) en ook met artikel 1 Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).

4.14. Uit artikel 101 van de Staatsregeling volgt dat alleen toetsing van landsverordeningen aan de klassieke grondrechten, de artikelen 3 tot en met 21, is toegestaan. Toetsing aan de overige bepalingen in de Staatsregeling is niet toegestaan. Het beroep van CMC op de artikelen 22, 23 en 25 van de Staatsregeling kan dan ook niet tot onverbindendheid van (een deel van) de LNT leiden.

4.15. In artikel 3 van de Staatsregeling is bepaald dat allen die zich in Curaçao bevinden, in gelijke gevallen gelijk worden behandeld en voorts dat discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, niet is toegestaan. Deze bepaling komt overeen met artikel 26 IVBPR, in welk artikel ook het gelijkheidsbeginsel en discriminatieverbod is neergelegd.

4.16. CMC en de vereniging stellen zich op het standpunt dat sprake is van een ongelijkheid ten opzichte van andere in de zorgsector opererende medewerkenden die ook (grotendeels) putten uit clientèle die BVZ-verzekerd zijn. Zij noemen in dat verband zorginstellingen als het psychiatrisch ziekenhuis Capriles en het Advent ziekenhuis, huisartspraktijken, fysiotherapeuten en vrijgevestigde medisch specialisten en stelt dat de bijlagen geen enkele van die andere organisaties opsommen die uit het BVZ-fonds gefinancierd worden dan wel voor het merendeel uit het BVZ-fonds hun omzet draaien. Volgens CMC en de vereniging is dat in strijd met het gelijkheidsbeginsel.

4.17. Onder de reikwijdte van de LNT vallen alleen de overheid en overheidsgelieerde entiteiten. Het doel van de LNT is immers om de personeelskosten voor de overheid en de overheidsgelieerde entiteiten te verlagen.

Daarmee is er een onderscheid tussen zorginstanties die overheidsgelieerd zijn en instanties die niet zijn gelieerd aan de overheid. Voor dat onderscheid is niet bepalend of vergoedingen worden ontvangen uit het BVZ-fonds. In dit kort geding is niet gebleken dat de zorginstanties die CMC in dit verband noemt ook overheidsgelieerd zijn, zodat niet gesproken kan worden van gelijke gevallen. Een vergelijking met vrijgevestigde medisch specialisten is overigens ook niet reëel, nu vrijgevestigde specialisten evenals andere geprivatiseerde instellingen risico’s lopen die specialisten in loondienst niet lopen en nu van de inkomsten die zij genereren nog kosten in mindering moeten worden gebracht, zoals bijvoorbeeld personeelskosten, pensioenvoorzieningen, onderhoudskosten en verzekeringskosten. Het onderscheid dat is gemaakt tussen overheidsgelieerde instanties (waarmee gemeenschapsgeld gemoeid is) en niet overheidsgelieerde instanties is gerechtvaardigd.

4.18. Het gelijkheidsbeginsel geldt alleen binnen de grenzen van een land. Een vergelijking met andere landen, zoals CMC heeft gedaan, kan dan ook niet leiden tot schending van het gelijkheidsbeginsel. Een vergelijking zou hooguit tot de conclusie kunnen leiden dat de LNT niet zorgvuldig tot stand is gekomen, mede gelet op de gevolgen daarvan voor de gezondheidszorg van Curaçao.

4.19. Het beroep op het artikel 3 van de Staatsregeling en 26 IVBPR kan gelet op het voorgaande niet tot onverbindendheid van (een deel van) de LNT leiden.

4.20. CMC en de vereniging hebben verder gesteld dat de LNT in strijd is met artikel 1 Eerste Protocol EVRM. In dat artikel is bepaald dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom en dat aan niemand zijn eigendom zal worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

4.21. CMC en de vereniging hebben in dit verband enkel naar voren gebracht dat toepassing van de LNT op medisch specialisten in loondienst op ongerechtvaardigde wijze de zelfbeschikking en bedrijfsvoering en daarmee het eigendom van CMC aantast. In het licht van het hiervoor aangenomen feit dat de aandelen door tussenkomst van Stichting HNO Holding door het Land worden gehouden, valt zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet in te zien dat normering van het loon van medisch specialisten in strijd is met artikel 1 Eerste Protocol EVRM. Zou dat al wel het geval zijn, dan kan ook niet zonder meer worden uitgesloten dat de aantasting van het eigendom gerechtvaardigd is in het algemeen belang.

4.22. Voor zover CMC in een voetnoot van het verzoekschrift in dit verband de vergelijking maakt tussen een specialist in loondienst en een specialist die in dienst treedt bij een praktijkgroep die vrijgevestigd is, is hiervoor al overwogen dat deze vergelijking niet op gaat. De (nog resterende) vrijgevestigde praktijk is immers niet overheidsgelieerd en bovendien is het sinds 2013 niet meer mogelijk dat een medisch specialist zich voor de behandeling van BVZ-patiënten vrij vestigt in Curaçao en ook niet om als werknemer in dienst te treden bij een vrijgevestigde praktijkgroep ter behandeling van BVZ-patiënten. Deze vergelijking, die volgens CMC een ongelijke concurrentiestrijd voor haar oplevert, kan daarom ook niet leiden tot de conclusie dat de LNT in strijd is met artikel 1 Eerste Protocol EVRM.

Algemene rechtsbeginselen

4.23. Ook stellen CMC en de vereniging dat de LNT, althans de huidige uitleg en toepassing daarvan, in strijd is met algemene rechtsbeginselen, te weten het gelijkheidsbeginsel, het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het rechtszekerheid- en vertrouwensbeginsel.

4.24. Hiervoor in rechtsoverweging 4.17, 4.18 en 4.19 is al geoordeeld dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet tot onverbindendheid van (een deel van) de LNT kan leiden.

4.25. In verband met het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel stelt CMC dat er geen blijk van is gegeven dat er bij de totstandkoming van de LNT rekening is gehouden met de belangen van CMC, de medisch specialisten in loondienst van CMC en de gevolgen van de LNT voor de algehele gezondheidszorg van Curaçao. Met name brengt CMC op dit punt naar voren dat artsen vanwege de LNT niet meer bereid zijn om met haar een arbeidsrelatie aan te gaan, waardoor er een tekort aan specialisten ontstaat. Het gerecht begrijpt dat er onduidelijkheid heeft bestaan over de hoogte van de maximale bezoldigingsnorm, die op dit moment NAf 295.000 bedraagt, maar, zo heeft het Land ter zitting laten weten, per juli 2023 wordt verhoogd naar NAf 386.000. Het Land heeft bovendien benadrukt dat hij in overleg wil treden en bereid is te bezien of de maximale bezoldigingnorm binnen het CMC voor medisch specialisten ingevolge artikel 4 lid 3 LNT bij Landsbesluit houdende algemene maatregelen met 30% kan worden opgetrokken. In dat geval zou de maximale bezoldiging uitkomen op NAf 501.000. Denkbaar is dat onzekerheid over de salariëring voor potentiële kandidaten een barrière is geweest voor een indiensttreding bij CMC. In dit kort geding is echter niet aannemelijk geworden dat de binnenkort geldende norm van NAf 386.000 reden is voor potentiële kandidaten om geen dienstverband met CMC aan te gaan. Voor zover potentiële kandidaten een dienstverband als specialist met CMC al hebben geweigerd, is gebleken dat die weigering is gebaseerd op de tijdelijk, in verband met COVID, verlaagde norm van NAf 295.000.

4.26. Wanneer verder naar andere landen in het Koninkrijk, waar de normering van topinkomens niet voor medisch specialisten geldt, wordt gekeken, kan in dit kort geding ook niet worden geconcludeerd dat het onzorgvuldig of onredelijk is dat medisch specialisten in Curaçao wel onder de norm vallen. Niet gebleken is immers dat sprake is van gelijke voorwaarden in de verschillende landen. Door het Land is op dit punt bijvoorbeeld onweersproken gesteld dat medisch specialisten in loondienst in Nederland weliswaar zijn uitgesloten van de Wet Normering Topinkomen maar dat specialisten in Nederland worden beloond op grond van de (ten opzichte van Curaçao minder gunstige) Arbeidsvoorwaarden-regeling Medisch Specialisten (AMS) of de CAO-UMC, dat die beloning bovendien wordt gereguleerd door de particuliere verzekeraars samen met de medisch specialisten en er daardoor geen publiek belang is bij regulering van de beloning. Verder volgt volgens het Land uit een benchmarkonderzoek dat ook voor medische specialisten in Aruba andere voorwaarden gelden.

4.27. Ter zitting is bovendien gebleken dat de maximale norm niet per definitie uitkomt onder het huidige bezoldigingsniveau in Curaçao, terwijl het Land onweersproken heeft gesteld dat de maximale salariëring op grond van de LNT in overeenstemming is met, althans niet significant afwijkt van de Nederlandse beloningssystematiek voor medisch specialisten in loondienst. Gelet hierop kan niet zonder meer worden aangenomen dat CMC niet kan concurreren met ziekenhuizen in Nederland waar het specialisten in loondienst betreft, nog daargelaten de andere aspecten van wonen en werken in Curaçao. Het gaat in kort geding ook te ver om te concluderen dat de toepassing van de LNT op medisch specialisten ten koste gaat van de toegankelijkheid, kwaliteit en continuïteit van CMC. Ook andere factoren kunnen daarop van invloed zijn. Verder lijkt de vrees dat het gevolg van toepassing van de LNT op medisch specialisten kostenverhogend zal uitpakken vanwege het feit dat specialisten zich weer vrij zullen vestigen niet terecht, omdat die mogelijkheid ter behandeling van BVZ-verzekerden, ongeveer 90% van de bevolking, in 2013 is vervallen.

4.28. Het voorgaande leidt ertoe dat in dit kort geding niet kan worden geconcludeerd dat de LNT strijd oplevert met het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel.

4.29. Wat betreft het motiveringsbeginsel stelt CMC dat zij niet bekend is met enige motivering over de toepassing van de LNT op medisch specialisten in loondienst van CMC. Uit de parlementaire geschiedenis van de LNT blijkt dat ervoor is gekozen om de term “directeur” te vervangen door “topfunctionaris” om het toepassingsbereik van de LNT uit te breiden. Zoals hiervoor is overwogen moet er van worden uitgegaan dat door de uitbreiding iedere medewerker van een overheidsgelieerde entiteit onder de LNT valt. Nu CMC als overheidsgelieerde entiteit moet worden aangemerkt, betekent dat automatisch dat ook de medisch specialisten onder de LNT vallen. Alleen als besloten zou zijn dat medisch specialisten in loondienst bij de overheidsgelieerde entiteit CMC niet onder de LNT zouden vallen, zou een nadere motivering op zijn plaats zijn geweest. Van schending van het motiveringsbeginsel geen sprake.

4.30. Ten slotte stelt het CMC zich op het standpunt dat de LNT in strijd is met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Zij stelt dat de LNT een disproportionele en niet te rechtvaardigen impact op de continuïteit en bedrijfsvoering van CMC heeft die CMC niet heeft kunnen voorzien en in datzelfde verband dat de medisch specialisten in loondienst eerder op uitdrukkelijke wens van het Land en de zorgverzekeraars van vrijgevestigd naar een loondienstverband zijn gegaan en het gelet daarop niet te rechtvaardigen is dat zij na hun medewerking aan die overgang nu onder de reikwijdte van de LNT komen te vallen. CMC meent dat hierdoor in feite sprake is van een dubbele normering. Van belang in het kader het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel is dat niet is gebleken dat het Land in strijd heeft gehandeld met bestaande regelgeving of uitspraken en ook blijkt niet dat jegens CMC en de medisch specialisten in loondienst van CMC de indruk is gewekt dat zij niet onder de LNT vallen. De mogelijkheid om zich onbeperkt vrij te vestigen als specialist is al in 2013 vervallen. De financiële situatie waarin Curaçao zich in 2020 bevond en nu nog bevindt hebben het Land ertoe gebracht de LNT in te voeren. Dat levert geen strijd op met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Veranderende omstandigheden of inzichten moeten tot nieuwe wetgeving kunnen leiden. Bovendien is in de LNT een overgangsbepaling opgenomen, op grond waarvan voor specialisten die eerder van vrijgevestigde specialist de overstap hebben gemaakt naar een dienstverband met CMC geldt dat zij pas na vijf jaar volledig zijn gebonden aan de maximale bezoldigingsnorm.

4.31. Het voorgaande brengt mee dat in dit kort geding niet kan worden geoordeeld dat de toepassing van de LNT op medisch specialisten strijd met algemene rechtsbeginselen oplevert.

Conclusie en proceskosten

4.32. De conclusie is dat de vorderingen worden afgewezen.

4.33. CMC en de vereniging worden in de proceskosten veroordeeld, omdat zij in het ongelijk worden gesteld. De kosten van het Land worden tot aan deze uitspraak voor zowel CMC als de vereniging begroot op NAf 1.500 aan gemachtigdensalaris.

5 De beslissing in kort geding

Het gerecht:

5.1. wijst de vorderingen af;

5.2. veroordeelt CMC in de proceskosten van het Land van NAf 1.500 en veroordeelt de vereniging in de proceskosten van het Land van NAf 1.500;

5.3. verklaart dit vonnis wat betreft de proceskosten uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. C.E.M. Nootenboom-Lock, rechter, bijgestaan door mr. G. Benedictus, griffier, en in het openbaar uitgesproken.