ECLI:NL:OGHACMB:2019:222

CUR2017H00114 en CUR2017H00115 Datum uitspraak: 7 mei 2019 GEMEENSCHAPPELIJK HOF VAN JUSTITIE VAN ARUBA, CURAÇAO, SINT MAARTEN EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA Uitspraak op de hoger beroepen van: 1. [Appellant 1], wonend in Curaçao, en 2. de minister van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke planning, appellanten, tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao van 21 augustus 2017 in zaak nr. CUR201601371, in het geding tussen: 1. [Naam] en 2. [Naam] (hierna gezamenlijk in enkelvoud: [Derde-belanghebbende]) en de minister. Bij beschikking van 15 oktober 2015 heeft de minister aan [Appellant 1] een bouwvergunning verleend. Bij beschikking van 1 april 2016 heeft de minister het door [Derde-belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 21 augustus 2017 heeft het Gerecht het door [Derde-belanghebbende] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, die beschikking vernietigd, de bouwvergunning herroepen, de aanvraag alsnog afgewezen en bepaald dat die uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking. Tegen deze uitspraak hebben de minister en [Appellant 1] hoger beroep ingesteld. [Derde-belanghebbende] en de minister hebben een verweerschriften ingediend. [Appellant 1] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend Het Hof heeft de zaken ter zitting behandeld op 3 oktober 2018, waar de minister, vertegenwoordigd door mrs. P.Ch.M. Tweeboom en A.C. van Hoof, advocaten, vergezeld door C. Cecilia, interim-directeur uitvoeringsorganisatie Ruimtelijke Ontwikkeling en Planning, en H. van Rossum werkzaam bij het Ministerie, en [Derde-belanghebbende], bijgestaan door mr. R.E.F.A Bijkerk, advocaat, zijn verschenen. Voorts is [Appellant 1], bijgestaan door mr. J.A.M. Burgers, advocaat, ter zitting verschenen. Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. E.A. Saleh, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, griffier. w.g. Saleh voorzitter w.g. Beerse griffier Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2019 BIJLAGE Eilandelijk Ontwikkelingsplan Artikel 3. Stedelijk woongebied Doeleindenomschrijving: 1. De gronden die op de bestemmingskaart no. 1 als zodanig zijn aangegeven, zijn bestemd voor handhaving en versterking van stedelijk woongebied van Curaçao. Omdat de schaarse financiële middelen en ruimte zo doelmatig mogelijk moeten worden gebruikt en ter bescherming van waardevolle natuurgebieden en open ruimtes, dient de spreiding van bebouwing en infrastructuur op Curaçao te worden beperkt. De verdere ontwikkeling van stedelijke functies dient daarom plaats te hebben binnen het op de bestemmingskaart no. 1 aangegeven stedelijk woongebied. In dit gebied dient de ontwikkeling van een optimaal en goed op elkaar afgestemd woon- en werkklimaat te worden nagestreefd. De verdere ontwikkeling van dit gebied mag niet ten koste gaan van de ontwikkeling van de Binnenstad, maar dient deze juist aan te vullen en te ondersteunen. Beschrijving in hoofdlijnen van de wijze waarop de doeleinden worden nagestreefd: 2. b. Ten einde de bestaande infrastructuur efficiënter te benutten wordt gestreefd naar verdichting van het bestande stedelijk woongebied door het bevorderen van invulplannen. Voor zover het bestemmingsvlakken betreft, waarin Willemstad en Tera Cora zijn gelegen, geldt hierbij als uitgangspunt bij het ontwikkelen van woningbouwplannen, dat gestreefd wordt naar het bereiken van een woningdichtheid per buurt van: 1. 15 tot 30 woningen per ha., voor zover het buurten met overwegend volkswoningen betreft; 2. 6 tot 20 woningen per ha. in andere buurten dan onder 1 genoemd. c. Indien bouwvergunning wordt aangevraagd voor bebouwing met een grotere of lagere dichtheid dan onder b. genoemd, dient een afweging plaats te vinden tussen het met die afwijkende dichtheid te dienen belang en: in het geval van een lagere dichtheid het belang van doelmatig ruimtegebruik; in geval van een hogere dichtheid de mogelijke vermindering van de woonkwaliteit en de mogelijke hinder of ontsiering voor de omgeving. h. Indien bouwvergunning of bestemmingswijziging wordt aangevraagd voor de bouw van een flat op een bouwperceel, waarop slechts 1 woning staat of mag worden gebouwd, geldt, indien er geen andere stedenbouwkundige beletselen zijn, als uitgangspunt, dat: 1. per woning in die flat tenminste een oppervlakte van 200 m² van het bouwperceel beschikbaar moet zijn; 2. 3. per woning in die flat tenminste 1 parkeerplaats op het bouwperceel beschikbaar moet zijn. Artikel 20. Overgangsrecht 4. Rechtspositie bij uitgewerkte bestemmingsvoorschriften: 5. a. Rechtsgeldige verkavelingsplannen, welke tot stand zijn gekomen op grond van paragraaf 10 van de Bouw- en Woningverordening 1935 of op grond van de overgangsregeling van hoofdstuk XIV EROC blijven van kracht behoudens intrekking of wijziging ervan op de wijze, zoals voor beide typen van verkavelingsplannen gebruikelijk was. b. Voor zover de globale of uitgewerkte bestemmingsvoorschriften niet overeenstemmen met de onder a bedoelde verkavelingsplannen, blijven deze laatste buiten toepassing. Bebouwingsvoorschriften deel uitmakende van het verkavelingsplan “Julianadorp – rest” PA 74-35, d.d. 16-9-74 PARAGRAAF 1 ALGEMENE BEPALINGEN Artikel 1 Begripsbepalingen In deze voorschriften wordt verstaan onder: 5. Kavel: De met één woning of ander gebouw te bebouwen, alsmede bij die woning of dat gebouw behorende onbebouwde of met een bijgebouw te bebouwen grond. PARAGRAAF 11 BESTEMMINGSBEPALINGEN. Artikel 4 Woningbouw - Woningtype Eengezinshuizen in open bebouwing. Hieronder worden verstaan eengezinshuizen in ten hoogste één bouwlaag met de bijbehorende niet voor bewonings-, handels- of bedrijfsdoeleinden bestemde bijgebouwen als bergingen, garages e.d. met dien verstande, dat: a. de oppervlakte van het voor bewoning bestemd gedeelte tenminste 130 m2 moet bedragen; b. per perceel slechts één bijgebouw mag worden opgericht met een oppervlakte van maximaal 50 m2; c. de afstand tot de zijdelingse perceelscheiding tenminste 5 m. moet bedragen. d. Bouw- en Woningverordening 1935 Artikel 22 Een beslissing tot het verlenen van een voorwaardelijke bouwvergunning of tot gehele of gedeeltelijke weigering is steeds met redenen omkleed en kan slechts gegrond zijn op een of meer van de volgende omstandigheden: 8°. dat het bouwplan in strijd is met de bestemmingsvoorschriften van een ontwikkelingsplan, dan wel de voorschriften behorende bij een goedgekeurd verkavelingsplan waarin de bij de aanvraag betrokken grond is begrepen. Bouw- en Woningverordening 1935 (oud) § 10. Voorschriften bij het oprichten of uitbreiden van woningcomplexen. Artikel 39 1. De eigenaar van gronden, die voornemens is daarop meer dan drie woningen op te richten of te laten oprichten, of het aantal woningen op die gronden tot meer dan drie uit te breiden, is verplicht, alvorens daarmede een aanvang te maken, bij het bestuurscollege een plan van bebouwing in dubbel op een schaal 1 : 1000 in te dienen, aangevende de gronden, die voor wegen zullen worden opengelaten. 2. Het bestuurscollege stelt op het plan het aantal, de richting, de lengte en de breedte van de aan te leggen wegen vast en doet een der dubbelen aan de eigenaar terugzenden. Artikel 40 1. De eigenaar is verplicht op zodanige tijdstippen als naar mate van de voortgang der werkzaamheden telkens door het bestuurscollege zal worden bepaald, de in het tweede lid van het vorig artikel bedoelde wegen te doen aanleggen. 2. De eigenaar is verplicht de aanleg te doen plaats hebben naar de aard van het te bebouwen gedeelte en overeenkomstig de werkwijze als toegepast in de naburige en soortgelijke complexen, in ieder bijzonder geval door het bestuurscollege vast te stellen. Artikel 41 1. Het is verboden op de gronden, bestemd voor de in het tweede lid van artikel 39 bedoelde wegen enig gebouw op te richten, te laten oprichten of te hebben. 2. 1. De toepasselijke wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt. 2. De bouwvergunning is verleend voor de – reeds gerealiseerde – bouw van een flat van twee bouwlagen met vier wooneenheden en los daarvan een zelfstandige wooneenheid, beide gelegen op het achtererf van het perceel Parkweg 2, Julianadorp-Groot Piscadera (het bouwperceel). De woning is bestemd voor bewoning door de moeder van [Appellant 1] en de flat is bestemd voor de verhuur, al dan niet aan toeristen. Op het bouwperceel was reeds een aan de openbare weg gelegen villa in één bouwlaag aanwezig, die wordt bewoond door [Appellant 1]. 3. Het Gerecht heeft overwogen dat artikel 22 van de Bouw- en Woningverordening 1935 (hierna: de BWV) een zogeheten limitatief-imperatief stelsel van weigeringsgronden behelst. Dat houdt in dat een bouwvergunning alleen op de in die bepaling vermelde gronden mag worden geweigerd, terwijl als zo een weigeringsgrond zich voordoet de bouwvergunning op grond daarvan moet worden geweigerd. De minister – aldus het Gerecht – heeft het verkavelingsplan “Julianadorp – rest” (hierna: het verkavelingsplan) niet volledig overgelegd en zonder de daarbij behorende plantekening kan niet worden beoordeeld of het bouwperceel een kavel is waarvoor het verkavelingsplan geldt. De beschikking van 1 april 2016 moet wegens een motiveringsgebrek worden vernietigd, reeds omdat daarin niet is ingegaan op het betoog van [Derde-belanghebbende] dat het bouwplan in strijd is met het verkavelingsplan en de bouwvergunning op grond van artikel 22, aanhef en onder 8°, van de BWV, had moeten worden geweigerd. In dat verband heeft het Gerecht overwogen dat de bebouwingsvoorschriften van het verkavelingsplan niet strijdig zijn met de bestemmingsvoorschriften van het Eilandelijk Ontwikkelingsplan (hierna: het EOP) maar een invulling daarvan zijn. Ook zonder toetsing aan het al dan niet geldende verkavelingsplan, waarmee het bouwplan evident in strijd zou zijn, had de minister de bouwvergunning op grond van artikel 22 van de BWV moeten weigeren, omdat het bouwplan in strijd is met voorschriften uit de BWV en het Bouwbesluit, omdat het bouwplan niet voldoet aan de bij artikel 10 van het Bouwbesluit gestelde eisen over de afmetingen van vertrekken. Het Gerecht heeft voorts overwogen dat het bouwplan is strijd is met de in samenhang te lezen artikelen 5 en 11 van de BWV, nu in dit geval niet wordt voldaan aan het uitgangspunt dat een woning/gebouw aan een weg moet zijn gelegen, kennelijk ook met het oog op de bereikbaarheid daarvan voor bijvoorbeeld hulpdiensten. 4Het hoger beroep van [Appellant 1] 4.1. Ter zitting heeft [Derde-belanghebbende] de bij het verkavelingsplan behorende plantekening PA 74-35 van 16 september 1974 (hierna: de plantekening) overgelegd en is vastgesteld dat het bouwperceel binnen het verkavelingsplan ligt. 4.2. Bij brief van 18 april 1975 (73/3880; hierna: het goedkeuringsbesluit) heeft het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curaçao (hierna: het Bestuurscollege) aan Shell Curaçao N.V., Afdeling Real Estate (hierna: de vennootschap), meegedeeld dat het bereid is het verkavelingsplan, als door de vennootschap ontworpen en aangegeven op de plantekening met bijbehorende bebouwingsvoorschriften, goed te keuren onder – voor zover thans van belang – de volgende bepalingen: 6. De geprojecteerde wegen worden bestemd tot openbare wegen en kunnen tezamen met de waterafvoeren na het gereedkomen en na een onderhoudsperiode van drie jaar in eigendom, beheer en onderhoud worden overgedragen aan het Eilandgebied. 9. De verkoop van grond in het goedgekeurde verkavelingsplan moet geschieden met vermelding van de bijbehorende bebouwingsvoorschriften en onder de voorwaarden waaronder het plan is goedgekeurd en met inachtneming van de vastgestelde perceel- en plangrenzen, tenzij afwijking door ons of namens ons door het Hoofd van de Dienst Openbare Werken schriftelijk zal zijn toegestaan. 10. Bij het niet voldoen aan de voor dit plan gestelde voorwaarden wordt het plan geacht niet te zijn goedgekeurd, doch de voorwaarden ten aanzien van de geprojecteerde wegen zullen onverkort blijven gelden. 11. Indien u zich niet met bovenstaande kunt verenigen gelieve u ons zulks binnen 14 dagen na ontvangst van dit schrijven mee te delen, waarna het plan wordt geacht te zijn goedgekeurd. 4.3. [ [Appellant 1] betoogt dat het Gerecht er aan is voorbijgegaan dat niet aan de artikelen 6 en 9 van het goedkeuringsbesluit is voldaan. De wegen en waterafvoeren zijn niet na drie jaar aan het Eilandgebied overgedragen. Voorts wordt in de door hem bij brief van 1 juni 2017 overgelegde productie 9, een notariële leveringsakte van 25 september 1987 over de overdracht van het bouwperceel tussen de stichting Stichting Pensioenfonds Shell en de daarin genoemde koper, de bebouwingsvoorschriften niet vermeld. Op grond van artikel 10 wordt het verkavelingsplan met bijbehorende bebouwingsvoorschriften daarom geacht niet te zijn goedgekeurd, aldus [Appellant 1]. 4.4. 4.4.1. Dit betoog faalt. [Appellant 1] noch de minister heeft een schrijven van de vennootschap overgelegd, waaruit blijkt dat de vennootschap binnen de in artikel 11 gestelde termijn aan het Bestuurscollege heeft meegedeeld dat zij zich niet met de in het goedkeuringsbesluit neergelegde voorwaarden kan verenigen. Het verkavelingsplan met bijbehorende bebouwingsvoorschriften moet conform die bepaling dan ook geacht worden te zijn goedgekeurd door het Bestuurscollege, na het verstrijken van die termijn. Voorts is het kunnen overdragen van de openbare wegen en de waterafvoeren aan het Eilandgebied, bedoeld in artikel 6, een mogelijkheid en geen verplichting. Artikel 9 heeft naar het oordeel van het Hof het karakter van een kettingbeding dat bij toekomstige verkoop van de grond dient te worden opgenomen en niet van een voorwaarde voor de goedkeuring van het verkavelingsplan door het Bestuurscollege. De door [Appellant 1] op grond van artikel 10 voorgestane uitleg van dat artikel zou met zich brengen dat aan het verkavelingsplan op elk willekeurig moment – zelfs ook nog vele jaren na totstandkoming van de goedkeuring van het verkavelingsplan door het Bestuurscollege – de goedkeuring weer zou komen te ontvallen, louter door het niet voldoen aan het gestelde in artikel 9. Dat is in strijd met de rechtszekerheid. De stelling van [Appellant 1] dat niet is voldaan aan de artikelen 6 en 9 van het goedkeuringsbesluit maakt dan ook niet dat het verkavelingsplan met bijbehorende bebouwingsvoorschriften wordt geacht alsnog niet te zijn goedgekeurd. 4.4.2. De conclusie is dat het verkavelingsplan met bijbehorende bebouwingsvoorschriften geldt voor het bouwperceel. 4.5. [ [Appellant 1] betoogt voorts dat het Gerecht ten onrechte heeft overwogen dat de bebouwingsvoorschriften van het verkavelingsplan een invulling zijn van de bestemmingsvoorschriften van het EOP en het bouwplan aan de bebouwingsvoorschriften getoetst moet worden. Op grond van artikel 20, vijfde lid, onder b, van het EOP (Deel C2), moet het verkavelingsplan buiten toepassing worden gelaten, omdat later totstandgekomen in artikel 3 van het EOP neergelegde bestemmingsvoorschriften niet overeenstemmen met de artikelen 1, vijfde lid en 4 van de bij het verkavelingsplan behorende bebouwingsvoorschriften. In de bestemmingsvoorschriften van artikel 3 van het EOP is vastgelegd dat wordt gestreefd naar een woningdichtheid van 6 tot 20 woningen per hectare, terwijl op grond van de bij het verkavelingsplan behorende bebouwingsvoorschriften slechts één woning met bijgebouw per kavel is toegelaten. 6.1. Nu op grond van artikel 1, vijfde lid en artikel 4 van de bebouwingsvoorschriften van het verkavelingsplan één woning per kavel is toegestaan en op het bouwperceel reeds de door [Appellant 1] bewoonde villa aanwezig was, is het bouwplan in strijd met het verkavelingsplan. Derhalve moet de bouwvergunning op de voet van artikel 22, aanhef en onder 8°, van de BWV, worden geweigerd. Gelet hierop behoeven de overige door [Appellant 1] en de minister aangevoerde hogerberoepsgronden geen bespreking meer. 6.2. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak moet, met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd. 6.3. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 6.4. [Appellant 1] wijst er daarbij op dat de kavels binnen het verkavelingsplan dikwijls een oppervlakte hebben van 2000 m² (0,2 hectare). 4.5.1. In artikel 3 van het EOP (Deel C2) zijn globale bestemmingsbepalingen met betrekking tot stedelijk woongebied opgenomen. Op grond van artikel 3, tweede lid, onder b, onder 2, wordt gestreefd naar verdichting van het bestaande stedelijk woongebied door het bevorderen van invulplannen, dat wil zeggen het bebouwen van onbenut gebleven kavels, en geldt als uitgangspunt bij het ontwikkelen van woningbouwplannen, dat gestreefd wordt naar een woningdichtheid per buurt van 6 tot 20 woningen per hectare. Op grond van artikel 3, tweede lid, onder c, moet, indien een bouwvergunning wordt aangevraagd met een lagere woningdichtheid, een afweging plaatsvinden tussen het met die afwijkende woningdichtheid te dienen belang en het belang van doelmatig ruimtegebruik. Van deze dichtheid kan dus gemotiveerd worden afgeweken. Op grond van deze bepaling blijft na inwerkingtreding van het EOP derhalve een lagere woningdichtheid per hectare mogelijk. Daarom kan niet worden gezegd dat de artikelen 1, vijfde lid en 4 van de bebouwingsvoorschriften 4.5.2. alleen al buiten toepassing moeten worden gelaten omdat deze een lagere woningdichtheid toelaten dan waarnaar in het EOP wordt gestreefd. Daarbij wijst het Hof op het globale karakter van de bepalingen van het EOP en neemt het in aanmerking dat in Deel D1, Hoofdstuk 3, paragraaf 3.2, van het EOP, is toegelicht dat uitbreiding van de woningvoorraad nodig is vanwege de verwachte groei van de bevolking en de afname van de grootte van de huishoudens. In paragraaf 3.2, onder d en e, is gesteld dat uit locatie-onderzoek blijkt dat er genoeg ruimte binnen het stedelijk woongebied aanwezig is om in de planperiode (1995-2003) het aantal benodigde woningen te bouwen. Het duurder worden van grond, het bouwrijp maken en van de aanleg van infrastructuur maakt – aldus de toelichting – de noodzaak om meer woningen per hectare te bouwen dan voor de totstandkoming van het EOP gebruikelijk was groter. Met het oog hierop is nader onderzoek verricht naar andere woonvormen en efficiëntere verkavelingen, waarmee hogere woningdichtheden kunnen worden bereikt. Bekeken zal worden in hoeverre ontwikkelaars gestimuleerd kunnen worden om proefprojecten te entameren, zo vermeldt de toelichting. Naar het oordeel van het Hof volgt uit deze toelichting evenmin dat een voor inwerkingtreding van het EOP goedgekeurd verkavelingsplan, waarin een lagere woningdichtheid per hectare is neergelegd dan waarnaar in het EOP wordt gestreefd, alleen al daarom wegens strijd met artikel 3, tweede lid, onder b, onder 2, van het EOP, buiten toepassing moet worden gelaten. Ook gelet op de toelichting is er aanleiding te veronderstellen dat daarmee wordt beoogd de daarin opgenomen woondichtheid per buurt van 6 tot 20 woningen slechts globaal en niet dwingend voor te schrijven voor het gehele als zodanig op de plankaart aangeduide stedelijk woongebied. Het betoog faalt. 4.6. Het betoog van [Appellant 1] dat het Gerecht er aan is voorbijgegaan dat in Julianadorp al jaren wordt gebouwd en ontwikkeld met toepassing van de bestemmingsvoorschriften van het EOP en toetsing aan de bebouwingsvoorschriften van het verkavelingsplan in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, faalt evenzeer. Uit de door [Appellant 1] als productie 3 bij het hogerberoepschrift overgelegde kaart van Julianadorp, met daarop aangegeven op welke kavels in de buurt van het bouwperceel meerdere hoofdgebouwen, appartementen en appartementgebouwen, woningen met meer dan één woonlaag en grote bijgebouwen voor bewoning zijn opgericht, kan niet worden afgeleid dat voor de betreffende kavels het verkavelingsplan geldt en dat door de minister of diens rechtsvoorganger in afwijking daarvan voor deze gebouwen een bouwvergunning is verleend. De minister heeft dit ter zitting desgevraagd ook niet kunnen bevestigen, zodat het beroep op het gelijkheidsbeginsel reeds hierom niet slaagt. Voorts strekt het gelijkheidsbeginsel niet zo ver, dat de minister in verband daarmee gehouden is in strijd met artikel 22, aanhef en onder 8°, van de BWV, een bouwvergunning te verlenen. 5Het hoger beroep van de minister 5.1. Het betoog van de minister dat het Gerecht niet heeft onderkend dat de bebouwingsvoorschriften van het verkavelingsplan op grond van artikel 20, vijfde lid, onder b, van het EOP (Deel C2), buiten toepassing moeten worden gelaten, omdat de bestemmingsvoorschriften van artikel 3 van het EOP over stedelijk woongebied niet overeenstemmen met de artikelen 1, vijfde lid en 4 van de bebouwingsvoorschriften, faalt, gelet op hetgeen hierover in rechtsoverweging 4.4.1 is overwogen. 5.2. Het betoog van de minister dat de afgelopen 25-30 jaren ook in Julianadorp de bouw van verschillende appartementencomplexen steeds is toegestaan en het gelijkheidsbeginsel er toe noopt dat ook in dit geval een bouwvergunning moet worden verleend, faalt, gelet op hetgeen hierover in rechtsoverweging 4.5 is overwogen, evenzeer.