ECLI:NL:RBAMS:2012:BZ0353

RECHTBANK AMSTERDAM Sector Bestuursrecht zaaknummer: AWB 11/2409 WET uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen de besloten vennootschappen V&D B.V. en Vroom en Dreesmann Warenhuizen B.V., thans La Place B.V. (hierna ook te noemen V&D), gevestigd te Amsterdam, eiseres, gemachtigde mr. L.J. Wildeboer, en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder, gemachtigde mr. R. Crommelin. Bij besluit van 18 mei 2009 (het primaire besluit) heeft verweerder het op 13 mei 2009 mondeling door de inspecteurs van de Arbeidsinspectie gegeven bevel tot stillegging van het werk in het pand van V&D te Hilversum op schrift gesteld. Bij besluit van 1 april 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 april 2012. Eiseres is ter zitting vertegenwoordigd door mr. A.D.L. Knook. Namens eiseres is tevens [A] verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door de gemachtigde, en door [B] en [C], allen werkzaam bij het Ministerie van verweerder. Ter zitting is het onderzoek geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen het dossier te completeren. Het onderzoek ter zitting is voorgezet op 25 september 2012. Eiseres is ter zitting vertegenwoordigd door mr. A.D.L. Knook. Namens eiseres is tevens [D] verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [B]. Ook was ter zitting aanwezig, [E], [functie] van ingenieursbureau Search. Overwegingen 1.1. Ingenieursbureau Search heeft in opdracht van eiseres van 8 juli 2008 tot en met 10 juli 2008 een asbestinventarisatie gedaan in haar vestiging in het pand aan de Kerkstraat 47-51 te Hilversum (hierna: het pand) in verband met de voorgenomen renovatie van het pand. Op 11 september 2008 heeft Search daarvan rapport uitgebracht (het asbestinventarisatierapport). Op 23 juli 2008, 25 juli 2008 en 4 augustus 2008 heeft Search een onderzoek gedaan naar het risico op blootstelling aan asbest. Daarvan heeft Search op 12 november 2008 rapportage uitgebracht (de risicobeoordelingsrapportage). 1.2. Eiseres heeft op 10 maart 2009 een sloopvergunning aangevraagd voor werkzaamheden in het pand. 1.3. De arbeidsinspectie is op 13 mei 2009 telefonisch benaderd door [F], van de gemeente Hilversum. Deze inspecteur informeerde de arbeidsinspectie dat uit het bij de aanvraag sloopvergunning meegezonden asbestinventarisatierapport bleek dat er open en beschadigde niet-hechtgebonden asbest in het pand was aangetroffen. 1.4. Op 13 mei 2009 om 13.00 uur hebben [B] en [C], twee inspecteurs van de arbeidsinspectie, zich naar het pand begeven en geconcludeerd dat er sprake was van ernstig gevaar voor personen, bestaande uit blootstelling aan asbeststof en/of asbesthoudende materialen. Zij hebben mondeling bevel gegeven dat het pand alleen nog maar mocht worden betreden met persoonlijke beschermingsmiddelen zoals adembescherming en speciale kleding. Tevens mochten de ruimtes alleen worden betreden onder toezicht van een deskundige (DTA’er). Dit mondeling gegeven bevel is op 18 mei 2009 op schrift gesteld door verweerder. 2. Wettelijk kader Artikel 28 van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (Arbowet) bepaalt - voor zover hier van belang - het volgende. "1. Een daartoe aangewezen toezichthouder is bevoegd mondeling of bij gedagtekend schrijven te bevelen, dat personen niet mogen blijven in door hem aangewezen plaatsen, of dat door hem aangewezen werkzaamheden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen, indien naar zijn redelijk oordeel dat verblijf of die werkzaamheden ernstig gevaar opleveren voor personen. (...) 4. Zodra naar het oordeel van de ambtenaar die een bevel als bedoeld in het eerste lid gaf, geen ernstig gevaar meer aanwezig is, trekt hij het bevel in. 5. Degene die een bevel als bedoeld in het eerste lid gegeven heeft, is bevoegd met betrekking tot dit bevel de nodige maatregelen te treffen, de nodige aanwijzingen te geven en de hulp van de sterke arm in te roepen. De maatregelen en aanwijzingen kunnen onder meer betrekking hebben op het verzegelen van arbeidsmiddelen en arbeidsplaatsen. (...)" Artikel 31, tweede lid, bepaalt dat een beschikking op grond van de Arbowet van een ambtenaar als bedoeld in artikel 24, eerste lid, wordt gegeven namens de minister. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.D. Reiling, voorzitter, mrs. M. de Rooij en S.E. Reichert, leden, in aanwezigheid van mr. J.B.C. van der Veer, griffier. de griffier de voorzitter Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Afschrift verzonden op: Conc.: JV Coll.: MSa D: B SB 3.1. Partijen zijn verdeeld over de vraag of verweerder bevoegd was om met toepassing van artikel 28, eerste lid, van de Arbowet te bevelen dat het pand alleen nog met persoonlijke beschermingsmiddelen mocht worden betreden. Op grond van deze bepaling heeft verweerder deze bevoegdheid indien naar zijn redelijk oordeel het verblijf in de ruimte(n) of de werkzaamheden aldaar ernstig gevaar opleveren voor personen. Bij het toepassen van deze bevoegdheid komt verweerder, gelet op de bewoordingen van deze bepaling, een ruime beoordelingsbevoegdheid toe. De rechtbank zal het oordeel van verweerder daarom met terughoudendheid dienen te toetsen. 3.2. Het bevel, dat het pand alleen nog met beschermingsmiddelen mocht worden betreden, is blijkens het bestreden besluit gebaseerd op het asbestinventarisatierapport van Search en de inspectie van de inspecteurs van verweerder. 3.3. In het asbestinventarisatierapport is onder meer het volgende vermeld: “De leidingisolatie is op veel plaatsen licht tot ernstig beschadigd waardoor op diverse plaatsen een asbestbesmetting aanwezig is (…): een urgente sanering van de leidingisolatie is noodzakelijk. Werkzaamheden boven de plafonds dienen vermeden te worden tot nader onderzoek de exacte besmettingsomvang duidelijk heeft gemaakt. Daarnaast zijn in diverse ruimten restanten aangetroffen. De resten zijn niet hechtgebonden, waardoor bij beroering een hoge vezelemissie onvermijdelijk is: een urgente sanering van de resten is noodzakelijk Het plaatmateriaal boven het systeemplafond van de personeelskantine is niet hechtgebonden en beschadigd, de kans op vezelemissie is groot: een urgente sanering is noodzakelijk. Werkzaamheden boven het plafond dienen vermeden te worden. Restanten boven het systeemplafond van de personeelskantine en het magazijn zijn zeer losgebonden, bij beroering is de kans op vezelemissie groot: een urgente sanering is noodzakelijk. Een nader onderzoek naar de besmettingsomvang dient uitgevoerd te worden (…)”. 3.4.1. De inhoud van dit rapport was voor de inspecteur van de afdeling Bouwtoezicht en de inspecteurs van de Arbeidsinspectie aanleiding voor een inspectie in het pand. De inspectie is vastgelegd in het ambtsedig opgemaakte proces-verbaal van arbeidsinspecteur [B] van 4 februari 2010, en zijn proces-verbaal van bevindingen van 16 februari 2010. Daarin is - onder meer - het volgende vermeld: ”(…) Tijdens het bezoek werd door ons het volgende gezien en geconstateerd: Het gehele pand was geopend met uitzondering van dienstruimten, zoals magazijn en kantoor, volledig toegankelijk voor het publiek. In de winkel was redelijk veel publiek, alsmede werknemers aanwezig (…) In het bovenste winkelgedeelte werd gezien dat de isolatie van leidingen, die volgens de asbestinventarisatie asbest bevatte, op zodanige wijze beschadigd waren dat het asbesthoudende materiaal in deze isolatie bloot lag onder meer door recente werkzaamheden (het materiaal was wit) en daardoor wegens niet hechtgebondenheid, vrij kon komen Wij zagen tevens dat deze beschadigingen gelet op de kleur van de beschadigingen, redelijk vers waren en vermoedelijk na augustus 2008 veroorzaakt waren Wij zagen dat er op deze leidingen geen waarschuwingsstickers of pictogrammen waren aangebracht dat deze asbesthouden materiaal bevatten (…) In de aanzuigkamer van het ventilatiesysteem, welke was bekleed met zacht amosietplaat zijnde niet of slecht hechtgebonden en met duidelijke waarneembare beschadigingen en in de ventilatiekanalen werden resten niet hechtgebonden asbest aangetroffen. Via dit ventilatiesysteem wordt het gehele pand van verse lucht voorzien en konden de aanwezige asbestvezels door het gehele pand verspreid worden. Boven de systeemplafonds door het gehele pand bevonden zich resten niet hechtgebonden asbest afkomstig van leidingisolatie. Deze plafonds waren niet volledig afgesloten zodat het asbest in open verbinding met de winkel en personeelsruimten was. (…) Er waren nog een groot aantal andere toepassingen van asbest in het pand die niet doelmatig waren afgeschermd (…). Tijdens de ontruiming hebben wij (…) toezicht gehouden of het pand binnen de gestelde tijd ontruimd zou zijn (…) Wij zagen op enig moment twee mannen in overall gekleed het pand uitkomen. (…) Zij vertelden ons dat zij werknemer waren in dienst van de firma [G] uit Woerden (…) en dat zij in het pand aan de sprinklerinstallatie werkten, gelegen boven het plafond. Beiden verklaarden op dat moment dat de chef Technische Dienst de heer [H] tegen hen gezegd had dat zij boven het plafond mochten werken. (…) Uit verder onderzoek (…) is ons tevens gebleken dat de personeelskantine, gevestigd op de eerste verdieping, ernstig besmet was met asbest (…) Voor zover ons bekend is deze kantine tussen augustus 2008 en 13 mei 2009 in gebruik geweest. Via het open plafond stond deze ruimte in verbinding met de winkelruimte (…)”. 3.4.2. Arbeidsinspecteur [C] heeft zijn bevindingen vastgelegd in het ambtsedig proces-verbaal van 20 januari 2010. Daarin is onder meer het volgende vermeld: “(…) Boven de systeemplafonds door het gehele pand bevonden zich resten niet hechtgebonden asbest afkomstig van leidingisolatie. Deze plafonds waren niet volledig afgesloten zodat het asbest in open verbinding met de winkel en de personeelsruimten stond. Op de tweede verdieping was door het ontbreken van een systeemplafond het beschadigde asbesthoudende leidingwerk direct zichtbaar (…) Omdat alle ruimten in open verbinding met elkaar stonden en er verspreid door het hele pand sprake was van besmetting (…). 3.4.3. Bouwinspecteur [F] heeft zijn bevindingen vastgelegd in het proces-verbaal van 2 november 2009. Daarin is onder meer het volgende vermeld: (…) Na binnenkomst zag ik dat op de tweede verdieping geen verlaagd plafond meer aanwezig was. Ik zag dat alle leidingen en installaties zichtbaar waren vanaf de winkelvloer (…) Ik zag dat op de breuk/snijlijnen van de isolatie rafelige draden en vezels uit de witte kern staken. Door de onderzoeker van de firma Search werd in het rapport vermeld dat op deze plaatsen asbesthoudende leidingisolatie liep (…) bestond uit 2 tot 5% Chrisotiel. (…) Het werd mij niet duidelijk of de luchtcirculatie in het gebouw werd geblazen of naar buiten. De installatie was in werking omdat ik hoorde dat er lucht circuleerde in de ruimte. Het inventarisatierapport vermeldde met betrekking tot deze ruimte dat deze als geheel besmet moet worden beschouwd. Het rapport vermeldde dat na analysering van de monsters het materiaal 30 tot 60% Amosiet in een niet hechtgebonden vorm was verwerkt. (…) Ik zag uit de personeelsingang (…) twee personeelsleden van het bedrijf [G] het pand verlaten (…) Zij verklaarden dat zij van de technische dienst van Vroom&Dreesmann toestemming hadden gehad om boven het plafond onderhoudswerk te verrichten aan de sprinklerinstallatie. Zij verklaarden dat zij een schriftelijke mededeling hadden zien hangen. Zij hadden gezien dat dit schrijven vermeldde dat ze zich bij de technische dienst moesten melden als er boven het plafond werkzaamheden zouden moeten worden uitgevoerd (…)”. 3.4.4. In de reactie van [B] en [C] van 3 september 2009 op het bezwaarschrift is – voor zover hier van belang – het volgende vermeld. “In het ventilatiesysteem waren resten niet hechtgebonden asbesthoudend materiaal aangetroffen. De lucht in de ruimte op de derde verdieping werd langs een plafond geblazen van niet hechtgebonden asbesthoudend materiaal, dat op diverse plaatsen ernstig beschadigd was. Op het moment van de inspectie kon er door Vroom & Dreesmann geen toelichting gegeven worden op de juiste werking van het ventilatiesysteem. (…). Voor zover op dat moment kon worden beoordeeld, blies het ventilatiesysteem vanuit een besmette ruimte op alle verdiepingen lucht in de ruimten (…).” 3.5. Eiseres heeft het proces-verbaal van bevindingen van de inspecteurs bestreden en gesteld dat de op dat moment beschikbare gegevens onvoldoende aanleiding gaven voor het oordeel dat ernstig gevaar bestond. Zij heeft daartoe aangevoerd dat uit de getrapte bevoegdheid van de arbeidsinspectie zou volgen dat slechts sprake is van ernstig gevaar als de maatregel ‘direct saneren noodzakelijk’ aan de orde is. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 januari 2009, LJN: BG9738) mag in beginsel van de de juistheid van een op ambsteed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal worden uitgegaan. Zoals hiervoor reeds is overwogen is het aan de arbeidsinspectie om vast te stellen of sprake is van ‘ernstig gevaar’. [B] heeft ter zitting toegelicht dat de term ‘ernstig gevaar’ ruimer is dan de situatie waarin ‘direct saneren noodzakelijk is’, omdat bijvoorbeeld ook de situatie van potentieel gevaar er onder valt. De in het asbestinventarisatierapport gehanteerde begrippen “urgent saneren noodzakelijk” en “direct saneren noodzakelijk” vallen dan ook niet samen met het toepasselijke criterium van artikel 28 van de Arbowet. Ook het betoog van eiseres dat de percentages asbest in het materiaal dermate gering waren en dat het aangetroffen type asbest minder risicovol is, zodat geen sprake kon zijn van ernstig gevaar, kan niet worden gevolgd. Zoals in het bestreden besluit is vermeld, wordt het gevaar bepaald door de aanwezigheid van asbestvezels en leveren ook vezels van de stof chrysotiel ernstig gevaar op. Verder kan eiseres zonder nadere onderbouwing niet worden gevolgd in haar betoog dat geen sprake was van gevaar, omdat de openingen in het plafond klein waren en dat boven het plafond geen sprake is van luchtbewegingen. Eiseres heeft in haar gronden van beroep bovendien erkend dat in het asbestinventarisatierapport wat betreft twee locaties in het pand was geconcludeerd dat nader onderzoek naar het besmettingsgevaar noodzakelijk was, zodat op basis van alleen dit stuk niet kon worden uitgesloten dat er ernstig gevaar voor personen was. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid kunnen oordelen dat op het moment van het geven van het bevel tot het niet betreden van het pand zonder beschermingsmiddelen de aanwezige asbest een ernstig gevaar voor personen opleverde. 3.6. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder de inhoud van de risicobeoordelingsrapportage bij zijn afweging had moeten betrekken. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Deze kwestie is naar het oordeel van de rechtbank niet van doorslaggevend belang voor de vraag of verweerder ten tijde van het besluit tot stillegging kon oordelen dat het verblijf in alle ruimte(n) van het pand of de werkzaamheden aldaar ernstig gevaar opleverden voor personen. Daarbij stelt de rechtbank voorop dat verweerder een zelfstandige bevoegdheid heeft om te beoordelen of er gevaar is voor personen. In hoeverre verweerder reeds van het rapport op de hoogte was, of verweerder had moeten wachten totdat eiseres het rapport had aangeleverd, en het meningsverschil over het tijdstip van het telefonisch contact tussen de heer [J] van Search en de heer [C] van de arbeidsinspectie, behoeft daarom in deze procedure geen bespreking. Daarnaast dateerde de risicobeoordelingrapportage van 12 november 2008, zodat niet was uit te sluiten dat deze op het moment van de inspectie niet langer actueel was. De heer [E], [functie] van Search, heeft ter zitting toegelicht dat een risicobeoordeling een aanvulling is op de visuele waarneming: een luchtmeting is een momentopname en een stofmonster zegt iets over een langere periode ervoor. Een risicobeoordeling blijft bovendien actueel zolang geen sprake is van werkzaamheden aan of rond het asbest en zolang geen sprake is van luchtverplaatsingen. Uit de bevindingen van de arbeidsinspecteurs blijkt echter dat van beide omstandigheden mogelijk sprake was. De bevindingen van de inspecteurs duidden er immers op dat er recent werkzaamheden aan of rond de leidingisolatie hadden plaatsgevonden. Dit is van de zijde van eiseres niet ontkend. Uit het proces-verbaal van de arbeidsinspectie blijkt bovendien dat – in strijd met de in het asbestinventarisatierapport gegeven instructies – boven de plafonds werkzaamheden aan de sprinklerinstallatie zijn verricht. Daarnaast bestond blijkens de bevindingen van de inspecteurs twijfel over de werking van het ventilatiesysteem, welke door het op dat moment ter plekke aanwezige technische personeel niet is weggenomen. Anders dan eiseres heeft gesteld, blijkt uit de weergave van de bevindingen van de arbeidsinspecteurs dat zij het aanwezige technisch personeel wel om een toelichting hebben gevraagd. Het lag naar het oordeel van de rechtbank op de weg van eiseres om ervoor te zorgen dat er iemand van de technische dienst beschikbaar was geweest die wel de benodigde informatie kon verstrekken. De rechtbank is daarom van oordeel dat de omstandigheid dat de inspecteurs de risicobeoordelingsrapportage niet bij de beoordeling hebben betrokken geen onzorgvuldigheid bij de totstandkoming van de beslissing oplevert. Deze grond slaagt daarom niet. 3.7. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder op basis van de beschikbare schriftelijke informatie en de bevindingen van de inspecteurs ten tijde van de inspectie in redelijkheid kon oordelen dat niet alleen in de (ruimte boven het plafond van de) personeelskantine, maar in het gehele pand sprake was van ernstig gevaar voor personen. Verweerder was daarmee op dat moment bevoegd de maatregelen te nemen die noodzakelijk waren om die situatie te beëindigen. 3.8. Eiseres heeft aangevoerd dat het gegeven bevel disproportioneel is, omdat aan haar financiële belang niet het gewenste gewicht is toegekend. De rechtbank is van oordeel dat het gegeven bevel niet disproportioneel is. Verweerder hoefde naar het oordeel van de rechtbank aan het gestelde financiële belang van eiseres - gelet op het te beschermen algemene belang - de gezondheid van personen - niet het door eiseres gewenste gewicht toe te kennen. Deze grond slaagt daarom niet. 3.9. Eiseres heeft verder aangevoerd dat zij mocht vertrouwen op de conclusies van Search. Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat het vertrouwen van eiseres niets zegt over het al dan niet bestaan van ernstig gevaar voor personen. De rechtbank is van oordeel dat het vertrouwen van eiseres niet afdoet aan het bestreden besluit. De stelling dat Search binnen enkele uren een nieuwe risicobeoordeling had kunnen doen en dat het in de gegeven omstandigheden gebruikelijk is dat daarvoor gelegenheid wordt geboden, zoals ter zitting nog naar voren is gebracht, kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin afdoen aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Eiseres heeft de feitelijke beschrijving van de door de inspecteurs aangetroffen situatie niet bestreden. De rechtbank acht het in die omstandigheden niet onredelijk dat verweerder niet op een nieuwe risicobeoordeling wilde wachten. Voor zover uit een aanvullende risicobeoordeling had kunnen blijken dat geen sprake was van ernstig gevaar of dat dit slechts tot een deel van het pand beperkt was, lag het op de weg van eiseres om daarvoor zorg te dragen. Daarbij komt dat een dergelijke nieuwe risicobeoordeling alleen relevant geweest zou kunnen zijn voor het oordeel of het bevel tot stillegging met toepassing van artikel 28, vierde lid, van de Arbowet geheel of deels had moeten worden opgeheven. Deze vraag staat in deze procedure niet ter beantwoording. Deze grond slaagt daarom niet.