ECLI:NL:RBAMS:2020:4240

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: AMS 19/1904 uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen Stichting Islamitische Scholen El Amal, te Amsterdam, eiseres (gemachtigde: mr. J.A. Keijser), en de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder (gemachtigde: mr. M.Y. van Hattum). Bij brief van 24 september 2018 heeft verweerder aan eiseres het definitieve rapport gestuurd met de bevindingen van het door de Inspectie van het Onderwijs (de inspectie) uitgevoerde kwaliteitsonderzoek op de door eiseres beheerde basisschool [basisschool] . De inspectie is tot het oordeel gekomen dat de kwaliteit van het onderwijs op [basisschool] zeer zwak is. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit rapport en de beoordeling van de onderwijskwaliteit. Bij besluit van 18 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft op 16 juli 2020 plaatsgevonden via een videoverbinding. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens is namens eiseres verschenen [naam 1] , interim-directeur van [basisschool] , en [naam 2] , uitvoerend bestuurder van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 3] en [naam 4] , beiden werkzaam bij de inspectie. 6. De rechtbank overweegt dat in hoofdstuk 4, paragraaf 5, van het Onderzoekskader 2017 is opgenomen op basis van welke normen het onderdeel over de kwaliteit tot stand komt. Het eindoordeel ‘zeer zwak’ wordt gegeven als de leerresultaten onvoldoende zijn en er onvoldoende wordt gescoord op de standaarden Zicht op ontwikkeling óf Didactisch handelen óf Veiligheid. Gelet op de norm van dit onderzoekskader, zal de rechtbank allereerst beoordelen of verweerder terecht de leerresultaten als onvoldoende heeft mogen beoordelen. Onderwijsresultaten 7.1. De rechtbank stelt voorop dat het begrip ‘onvoldoende leerresultaten’ in artikel 10a, tweede lid, van de WPO gelijk kan worden gesteld aan het begrip ‘ernstig en langdurig tekortschieten’ zoals vermeld in artikel 10a, eerste lid, van de WPO. Artikel 10a, tweede lid, van de WPO geeft namelijk een nadere invulling van het eerste lid en maakt duidelijk wanneer sprake is van tekortschietende leerresultaten. 7.2. De rechtbank stelt verder voorop dat ingevolge artikel 10a, vijfde lid, van de WPO bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop leerresultaten worden gemeten, genormeerd en beoordeeld. Voorts wordt de normering, bedoeld in het derde lid, bepaald en wordt bepaald bij welk aantal leerlingen in het achtste schooljaar van een bepaalde school voor die school voor de periode van 3 schooljaren, bedoeld in het tweede lid, onderdeel a, wordt gelezen 5 schooljaren. Bij algemene maatregel van bestuur, namelijk het Besluit bekostiging WPO, is in artikel 34.4 bepaald dat bij ministeriële regeling de uitwerking wordt geregeld van de wijze waarop de beoordeling van de leerresultaten, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van de wet tot stand komt. Deze uitwerking is vervolgens bij ministeriële regeling, namelijk de Regeling leerresultaten PO 2014, geregeld. 8. Voor zover eiseres heeft gesteld dat Bijlage D van de Regeling in strijd is met artikel 10a, tweede lid, van de WPO, overweegt de rechtbank als volgt. 8.1. In artikel 10a, vijfde lid, van de WPO, zoals hierboven aangehaald, is een wettelijke basis neergelegd om, als het gaat om de beoordeling van leerresultaten, de in artikel 10a, tweede lid, van de WPO genoemde periode van drie jaar op te rekken tot vijf jaar. Uit de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Wet op het primair onderwijs blijkt – voor zover relevant – verder het volgende: “(…) Kijkend naar het toezichtkader voor het primair onderwijs is de beoordeling van de leerresultaten gebaseerd op de volgende hoofdelementen die in de wet (WPO) worden verankerd: (…) - scholen presteren onvoldoende als de leerresultaten gedurende drie achtereenvolgende jaren onder de normering liggen die is vastgesteld voor de scholen met een vergelijkbare leerlingenpopulatie; - Voor scholen met een gering aantal leerlingen in de groepen zeven en acht wordt gekeken over een periode van vijf in plaats van drie jaar om te voorkomen dat de score van één of enkele extreem laag of hoog scorende leerling(en) een te groot effect heeft op de schoolscore; het aantal leerlingen wordt bij AMvB vastgesteld. (…)”. 8.2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, in het geval sprake is van een te kleine groep met leerlingen, bij de beoordeling van de leerresultaten mag kijken naar een groep met een groter aantal leerlingen. Dit om, zoals ook blijkt uit de Memorie van Toelichting, te voorkomen dat de score van één of enkele extreem laag of hoog scorende leerling(en) een te groot effect heeft op de schoolscore. Zoals uit rechtsoverweging 7.2 blijkt, heeft verweerder in de Regeling de groepsgrootte kunnen vastleggen. Er zijn geen aanwijzingen dat verweerder een onjuiste invulling heeft gegeven aan het begrip ‘een te kleine groep met leerlingen’ door daarbij uit te gaan van een groep met minder dan 10 leerlingen. Uit artikel 10a, vijfde lid, van de WPO, tweede volzin en de Memorie van Toelichting blijkt dat er voor verweerder ruimte bestaat om naar meer dan drie schooljaren te kijken bij de beoordeling van de leerresultaten. Het ligt dus binnen de bevoegdheid van verweerder om bij de beoordeling van de leerresultaten een groep 7 te betrekken uit een vierde schooljaar. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het geval van eiseres er terecht voor heeft gekozen groep 7 van het schooljaar 2017/2018 bij de beoordeling van de leerresultaten te betrekken, nu dit de toekomstige groep 8 van het schooljaar 2018/2019 betreft. Door deze groep 7 bij de beoordeling van de leerresultaten te betrekken, is het mogelijk om te kijken of er perspectief bestaat voor de toekomst. Daarmee wordt invulling gegeven aan het langdurigheidsaspect dat onderdeel is van de tekortschietende leerresultaten zoals vermeld in artikel 10a, eerste lid, van de WPO. 8.3. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er ook geen strijd met de rechtszekerheid, nu de bevoegdheid van verweerder, zoals is weergeven in rechtsoverweging 7.2, voldoende is te herleiden. Eiseres heeft de rechtbank niet met een gemotiveerd betoog ervan kunnen overtuigen dat het betrekken van groep 7 uit een vierde schooljaar in strijd is met de jaarlijkse beoordeling genoemd in de eerste volzin van artikel 10a, derde lid, van de WPO. 8.4. Het voorgaande betekent dat de beroepsgrond dat verweerder de leerresultaten niet als onvoldoende heeft mogen beoordelen niet slaagt. Wettelijke voorschriften 9. Voor zover eiseres heeft gesteld dat zij de waarnemingen in het rapport herkent, maar de waardering door verweerder subjectief acht, overweegt de rechtbank als volgt. 9.1. In het Onderzoekskader 2017 staat bij ‘Zicht op ontwikkeling’ als toelichting op de wettelijke eisen het volgende vermeld: “De school heeft de wijze waarop het onderwijs wordt afgestemd op de voortgang in de ontwikkeling van leerlingen, mede met behulp van het leerling- en onderwijsvolgsysteem, in het schoolplan beschreven (artikel 12, vierde lid, onder a, WPO). De wet vraagt dat de vorderingen van de leerlingen in kennis en vaardigheden door middel van een leerling- en onderwijsvolgsysteem worden gevolgd en dat dit bij taal en rekenen/wiskunde gebeurt met genormeerde toetsen (artikel 8, zesde lid, WPO, alsmede artikel 8, achtste lid, WPO voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte). Dit waarborgt dat de school daadwerkelijk de ononderbroken ontwikkeling van leerlingen voor ogen kan hebben in het onderwijs en ook dat het onderwijs aansluit bij de verschillende leerbehoeften van leerlingen, bijvoorbeeld als uit de vorderingen blijkt dat de ontwikkeling stagneert. Bij deze laatste groep leerlingen zoekt de school naar mogelijke verklaringen voor de stagnatie, zodat het onderwijs daarop kan worden aangepast (artikel 8, eerste lid, WPO). Voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte volgt dit mede uit artikel 8, vierde lid, WPO, en voor leerlingen met een (taal)achterstand uit artikel 8, elfde lid, WPO.”. 9.2. De rechtbank is van oordeel dat het onder rechtsoverweging 9.1 aangehaalde onderzoekskader voor het criterium ‘Zicht op ontwikkeling’ voldoende concreet en objectief is. De rechtbank volgt eiseres dus niet in haar stelling dat sprake is van een subjectieve waardering door verweerder. 10.1. Nu eiseres de waarnemingen in het rapport met de bevindingen van het door de inspectie uitgevoerde kwaliteitsonderzoek niet betwist, kan van deze bevindingen worden uitgegaan. Uit het rapport blijken – voor zover relevant – de volgende waarnemingen: “Uit de zorgdocumenten en leerlingendossiers blijkt dat de formuleringen van de onderwijsbehoeften van leerlingen onduidelijk of algemeen zijn. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C.S. van Limburg Stirum, voorzitter, en mr. M. Greebe en mr. T.L. Fernig-Rocour, leden, in aanwezigheid van mr. L.H.J. van Haarlem, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. Bijlage bij de uitspraak in zaak AMS 19/1904 (Stichting Islamitische Scholen El Amal) Wet op het primair onderwijs Artikel 10: Het bevoegd gezag draagt zorg voor de kwaliteit van het onderwijs op de school. Onder zorg dragen voor de kwaliteit van het onderwijs wordt in elk geval verstaan het naleven van de bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften en het uitvoeren van het stelsel van kwaliteitszorg, bedoeld in artikel 12, vierde lid. Artikel 10a: 1. De kwaliteit van het onderwijs is zeer zwak indien de leerresultaten op de school aan het eind van het zevende of het achtste schooljaar op groepsniveau ernstig en langdurig tekortschieten en het bevoegd gezag in verband met dit tekortschieten eveneens tekortschiet in de naleving van een of meer bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften. Het bevoegd gezag voldoet in elk geval niet aan de wettelijke opdracht om zorg te dragen voor de kwaliteit van het onderwijs, bedoeld in artikel 10, indien de kwaliteit van het onderwijs zeer zwak is. 2. Er is sprake van onvoldoende leerresultaten als bedoeld in het eerste lid indien op de school de leerresultaten op het gebied van de Nederlandse taal en op het gebied van rekenen en wiskunde, gemeten over een periode van 3 schooljaren, liggen onder de in het vierde lid bedoelde normering die daarvoor geldt in vergelijking tot die leerresultaten over diezelfde schooljaren van scholen met een vergelijkbaar leerlingenbestand. 3. De leerresultaten van de school worden jaarlijks beoordeeld op basis van de resultaten van de afgelegde centrale eindtoetsen, bedoeld in artikel 9b, op het gebied van Nederlandse taal en rekenen en wiskunde. Voor de toepassing van de eerste volzin blijven centrale eindtoetsen die zijn afgelegd door zeer moeilijk lerende leerlingen, meervoudig gehandicapte leerlingen voor wie het zeer moeilijk lerend zijn een van de handicaps is, en leerlingen die vier jaar of korter in Nederland zijn en om die reden de Nederlandse taal onvoldoende beheersen, buiten beschouwing. De eerste en tweede volzin zijn van overeenkomstige toepassing op de andere eindtoetsen, bedoeld in artikel 9b, achtste lid. 4. Indien de leerresultaten van de school niet kunnen worden beoordeeld op grond van de regels gesteld bij of krachtens het vijfde lid, is de kwaliteit van het onderwijs zeer zwak indien de school tekortschiet in de naleving van twee of meer bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften en de school dientengevolge tekortschiet in het zorg dragen voor de veiligheid op school, bedoeld in artikel 4c, of het zodanig inrichten van het onderwijs dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen dan wel het afstemmen van het onderwijs op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen, bedoeld in artikel 8, eerste lid. 5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop leerresultaten worden gemeten, genormeerd en beoordeeld. Voorts wordt de normering, bedoeld in het derde lid, bepaald en wordt bepaald bij welk aantal leerlingen in het achtste schooljaar van een bepaalde school voor die school voor de periode van 3 schooljaren, bedoeld in het tweede lid, onderdeel a, wordt gelezen 5 schooljaren. 6. De voordracht voor een krachtens het vijfde lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd. Besluit bekostiging WPO Artikel 34.4: Bij ministeriële regeling worden geregeld: a. de uitwerking van de wijze waarop de beoordeling van de leerresultaten, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van de wet tot stand komt; b. voor zover van toepassing, de wijze waarop en omstandigheden waarin bij kleine scholen de leerresultaten worden gewogen; c. de wijze van correctie van de meting voor schoolkenmerken en individuele kenmerken van leerlingen; d. de normering waarop de inspectie het oordeel voldoende dan wel onvoldoende leerresultaat baseert. ONDERZOEKSKADER 2017 voor het toezicht op de voorschoolse educatie en het primair onderwijs OP2. Zicht op ontwikkeling De school volgt de ontwikkeling van haar leerlingen zodanig dat zij een ononderbroken ontwikkeling kunnen doorlopen. Basiskwaliteit De school verzamelt vanaf binnenkomst met behulp van een leerling- en onderwijsvolgsysteem systematisch informatie over de kennis en vaardigheden van haar leerlingen. Voor de kennisgebieden taal en rekenen/wiskunde gebeurt dit vanaf groep 3 met betrouwbare en valide toetsen die tevens een indicatie geven van de bereikte referentieniveaus. Leraren vergelijken deze informatie met de verwachte ontwikkeling. Deze vergelijking maakt het mogelijk om het onderwijs af te stemmen op de onderwijsbehoeften van zowel groepen als individuele leerlingen. Wanneer leerlingen niet genoeg lijken te profiteren, analyseert de school waar de ontwikkeling stagneert en wat mogelijke verklaringen hiervoor zijn. Vervolgens bepaalt zij wat er moet gebeuren om eventuele achterstanden bij leerlingen te verhelpen. Eigen aspecten van kwaliteit Welke eigen opdracht heeft de school opgenomen in het schoolplan en (hoe) realiseert de school deze? Te denken valt aan • systematisch volgen van leerlingen op meerdere (ontwikkelings)gebieden Toelichting wettelijke eisen De school heeft de wijze waarop het onderwijs wordt afgestemd op de voortgang in de ontwikkeling van leerlingen, mede met behulp van het leerling- en onderwijsvolgsysteem, in het schoolplan beschreven (artikel 12, vierde lid, onder a, WPO). De wet vraagt dat de vorderingen van de leerlingen in kennis en vaardigheden door middel van een leerling- en onderwijsvolgsysteem worden gevolgd en dat dit bij taal en rekenen/wiskunde gebeurt met genormeerde toetsen (artikel 8, zesde lid, WPO, alsmede artikel 8, achtste lid, WPO voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte). Dit waarborgt dat de school daadwerkelijk de ononderbroken ontwikkeling van leerlingen voor ogen kan hebben in het onderwijs en ook dat het onderwijs aansluit bij de verschillende leerbehoeften van leerlingen, bijvoorbeeld als uit de vorderingen blijkt dat de ontwikkeling stagneert. Bij deze laatste groep leerlingen zoekt de school naar mogelijke verklaringen voor de stagnatie, zodat het onderwijs daarop kan worden aangepast (artikel 8, eerste lid, WPO). Voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte volgt dit mede uit artikel 8, vierde lid, WPO, en voor leerlingen met een (taal)achterstand uit artikel 8, elfde lid, WPO. Kamerstukken II 2008/09, 31 828, nr. 3. Wat voorafging aan de procedure bij de rechtbank 1.1. In 2008 heeft de inspectie [basisschool] zeer zwak bevonden vanwege een groot aantal tekortkomingen in de opbrengsten, het onderwijsleerproces en de kwaliteitszorg. De inspectie heeft vastgesteld dat het [basisschool] in de jaren daarna niet is gelukt om tot voldoende kwaliteitsverbetering te komen. In verband hiermee is in 2016 een overeenkomst met verweerder gesloten, waarin afspraken zijn gemaakt gericht op een duurzame kwaliteitsverbetering. Ook is daarin afgesproken dat de school na twee jaar opnieuw zal worden bezocht om te beoordelen of een duurzame kwaliteitsverbetering alsnog is gerealiseerd. 1.2. Naar aanleiding van de overeenkomst uit 2016 heeft de inspectie op 24 mei 2018 een kwaliteitsonderzoek uitgevoerd op basisschool [basisschool] . Van dat onderzoek is op 24 september 2018 een rapport van bevindingen opgesteld. In dat rapport komt de inspectie tot de conclusie dat van duurzame kwaliteitsverbetering geen sprake is. De school heeft onvoldoende eindresultaten en ook in het onderwijsproces zijn verschillende onderdelen onvoldoende. 1.3. De vaststelling van een inspectierapport levert doorgaans geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op. Dit is anders in het geval de inspectie in haar rapport tot het oordeel komt dat de onderwijskwaliteit zeer zwak is. Op grond van artikel 20, zesde lid, van de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) geldt een rapport met het oordeel zeer zwak na vaststelling als een besluit in de zin van de Awb. Dit brengt met zich dat het aan de bestuursrechter is om een oordeel te geven over de rechtmatigheid van het rapport. 1.4. Eiseres heeft in bezwaar de bevindingen van de inspectie en de daaraan in het inspectierapport verbonden conclusies ter discussie gesteld. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft hiertegen gemotiveerd beroep ingediend. Het rapport van de inspectie 2.1. In artikel 10a van de Wet op het primair onderwijs (WPO) is bepaald wanneer de kwaliteit van het onderwijs als zeer zwak moet worden aangemerkt. 2.2. De inspectie heeft het onderzoek verricht aan de hand van het ‘Onderzoekskader 2017 voor het toezicht op de voorschoolse educatie en het primair onderwijs’ (het Onderzoekskader 2017). De wettelijke eisen uit de WPO waaraan het onderwijs moet voldoen, vormen de grondslag voor het waarderingskader in het Onderzoekskader 2017. In het waarderingskader worden vijf kwaliteitsgebieden onderscheiden: - Onderwijsproces (OP) - Schoolklimaat (SK) - Onderwijsresultaten (OR) - Kwaliteitszorg en ambitie (KA) - Financieel beheer (FB) Elk kwaliteitsgebied is onderverdeeld in verschillende standaarden. 2.3. In hoofdstuk 4, paragraaf 5, van het Onderzoekskader 2017 is opgenomen op basis van welke normen het onderdeel over de kwaliteit tot stand komt. Het eindoordeel ‘zeer zwak’ wordt gegeven als de leerresultaten (standaard OR1) onvoldoende zijn en er onvoldoende wordt gescoord op de standaarden Zicht op ontwikkeling (OP2) óf Didactisch handelen (OP3) óf Veiligheid (SK1). 2.4. De inspectie heeft in haar rapport geconstateerd dat op de voornoemde punten, op Veiligheid (SK1) na, onvoldoende wordt gescoord bij [basisschool] , waardoor niet is voldaan aan de wettelijke vereisten van artikel 3, eerste lid, onder a en b, artikel 8, eerste, vierde en elfde lid, artikel 32a en artikel 40a van de WPO en van artikel 34.7 van het Besluit bekostiging WPO. 2.5. Bij de beoordeling voor de leerresultaten heeft de inspectie gebruik gemaakt van de Regeling leerresultaten PO 2014 (de Regeling). In deze Regeling staan de ondergrenzen vermeld van de verschillende eindtoetsen die door scholen kunnen worden gebruikt. Als de gemiddelde schoolscore op of boven de ondergrens ligt, zijn de resultaten in dat schooljaar voldoende. Als ze eronder liggen, dan zijn ze onvoldoende. Bijlage D bij de Regeling geeft de beslisregel bij de beoordeling van de leerresultaten. Uitgangspunt is dat de inspectie de leerresultaten beoordeelt op basis van de leerresultaten van de leerlingen in leerjaar 8 van de afgelopen 3 jaar (cohorten). Als de leerresultaten slechts één keer voldoende zijn (in die drie jaar/cohorten), en het aantal betrokken leerlingen is minder dan 10, dan betrekt de inspectie de leerresultaten van leerjaar 7 bij de beoordeling. Als de leerresultaten van leerjaar 7 onvoldoende zijn, dan betrekt de inspectie de leerresultaten van een vierde leerjaar 8 bij de beoordeling. 2.6. De inspectie heeft voor de beoordeling gekeken naar de schooljaren 2015/2016, 2016/2017 en 2017/2018. Het schooljaar 2015/2016 is voldoende bevonden en de schooljaren 2016/2017 en 2017/2018 zijn onvoldoende bevonden. Omdat het schooljaar 2015/2016 een leerjaar 8 betrof met minder dan 10 leerlingen, heeft de inspectie de leerresultaten van leerjaar 7 bij de beoordeling betrokken. De inspectie heeft hierbij gekeken naar de leerresultaten van leerjaar 7 in schooljaar 2017/2018. Deze leerresultaten heeft de inspectie onvoldoende bevonden. Om deze reden heeft de inspectie ook de leerresultaten van een vierde leerjaar 8 bij de beoordeling betrokken. De inspectie heeft gekeken naar leerjaar 8 in schooljaar 2014/2015. Deze leerresultaten heeft de inspectie ook onvoldoende bevonden. Het standpunt van eiseres 3. Eiseres stelt zich ten aanzien van de conclusie van de onderwijsresultaten in het rapport van de inspectie op de volgende standpunten. 3.1. Eiseres voert aan dat niet is voldaan aan beide voorwaarden van artikel 10a, eerste lid, van de WPO voor het predicaat ‘zeer zwak’. Daarbij stelt eiseres dat het begrip ‘onvoldoende leerresultaten’ uit artikel 10a, tweede lid, van de WPO niet gelijk kan worden gesteld aan het begrip ‘ernstig en langdurig tekortschieten (van de leerresultaten)’ uit het eerste lid. Er zit volgens eiseres een discrepantie tussen het eerste en het tweede lid. Artikel 10a, tweede lid, van de WPO noemt weliswaar ‘een periode van 3 schooljaren’, maar niet is duidelijk of dit de langdurigheid en ernst van artikel 10a, eerste lid, van de WPO betreft. 3.2. Eiseres voert verder aan dat Bijlage D van de Regeling in strijd is met artikel 10a, tweede lid, van de WPO. Ook is Bijlage D van de Regeling in strijd met wat de wetgever heeft bedoeld en in strijd met de rechtszekerheid. Verweerder heeft de leerresultaten op grond van Bijlage D ten onrechte als onvoldoende gekwalificeerd. Er is niet voldaan aan de wettelijke eis dat de leerresultaten gedurende drie opeenvolgende schooljaren onder de maat waren. Artikel 10a, tweede lid, van de WPO heeft betrekking op drie schooljaren. Het artikel biedt geen ruimte om de beoordeling tot twee jaren te beperken zoals de inspectie feitelijk heeft gedaan. Bij de uitwerking van lagere regelgeving, zoals in bijlage D van de Regeling, kan nooit tegen een wet in formele zin in worden gegaan. Daarnaast is Bijlage D van de Regeling leerresultaten PO 2014 ook in strijd met artikel 10a, derde lid, van de WPO, omdat de leerresultaten van de school jaarlijks moeten worden beoordeeld. De Regeling laat verder onvermeld welke groep 7 moet worden betrokken bij de beoordeling. De inspectie heeft groep 7 van het schooljaar 2017/2018 genomen. Als de inspectie daarentegen groep 7 van het schooljaar 2015/2016 had genomen, dan zouden de leerresultaten over 2016 voldoende zijn geweest en was het predicaat ‘zeer zwak’ niet verleend. De keuze van de inspectie voor groep 7 van het schooljaar 2017/2018 is volgens eiseres niet logisch. 13. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. 14. Voor een veroordeling in de proceskosten of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.