ECLI:NL:RBAMS:2024:4262
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 23/5904
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 juli 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. H. van Drunen),
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigde: mr. N. Polat).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: mr. G. Hendriks als gemachtigde van een derde-belanghebbende.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de gedeeltelijke afwijzing van zijn verzoek om informatie op grond van de Wet open overheid (Woo) van 1 juli 2022.
1.1. Na een gegrond beroep wegens niet-tijdig beslissen, heeft verweerder met het besluit van 19 december 2022 (het primaire besluit) het Woo-verzoek van eiser gedeeltelijk gehonoreerd en voor het overige afgewezen.
1.2. Met het bestreden besluit van 17 augustus 2023 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
1.3. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft gereageerd met een verweerschrift.
1.4. De rechtbank heeft het beroep op 17 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van verweerder en
[inspecteur] (inspecteur bij verweerder).
Totstandkoming van het besluit
2. Per e-mail van 1 juli 2022 heeft eiser verweerder, onder verwijzing naar de Woo, verzocht om een afschrift van alle meldingen die verweerder sinds 1 januari 2018 heeft ontvangen over situaties met genetisch gemodificeerde organismen (hierna: ggo’s), waarbij mogelijk ernstig risico voor mens en milieu is ontstaan. Eiser verwijst hierbij naar artikel 9, eerste lid, onder b, van de Regeling genetisch gemodificeerde organismen milieubeheer 2013 (hierna: de Regeling).
3. Met het primaire besluit is verweerder deels aan het verzoek van eiser tegemoetgekomen. Op basis van het verzoek van eiser zijn 15 documenten aangetroffen, inclusief de bijbehorende bijlagen. Verweerder heeft de door eiser verzochte informatie gedeeltelijk openbaar gemaakt. Zo is de beschrijving van de incidenten openbaar gemaakt. Ten aanzien van informatie waaruit de locatie van het incident blijkt, heeft verweerder openbaarmaking geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo (de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer), artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo (de inspectie, controle en toezicht door bestuursorgaan) en artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder h, van de Woo (de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage).
4. Met het bestreden besluit is verweerder bij deze weigeringsgronden gebleven en heeft hij het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. De informatie in de documenten valt, in tegenstelling tot wat eiser stelt, volgens verweerder niet onder het begrip ‘emissies in het milieu’ als bedoeld in artikel 5.1, zevende lid, van de Woo. Openbaarmaking van de gelakte informatie in de documenten is volgens verweerder dan ook terecht geweigerd op grond van de weigeringsgronden uit artikel 5.1, tweede lid, van de Woo.
5. De rechtbank beoordeelt of verweerder het verzoek tot openbaarheid van eiser op grond van de Woo terecht gedeeltelijk heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
6. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Milieu-informatie betreffende emissie in het milieu?
7. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder de informatie waaruit de locatie van de incidenten is te herleiden niet heeft mogen weigeren met een beroep op de weigeringsgronden van artikel 5.1, tweede lid, van de Woo. De informatie in de documenten waar het verzoek op ziet betreft volgens eiser namelijk milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu, waardoor de weigeringsgronden niet van toepassing zijn op deze informatie.
Juridisch kader
8. Op grond van artikel 5.1, zevende lid, van de Woo zijn de uitzonderingsgronden van het eerste en tweede lid van dat artikel niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu.
9. In artikel 2.1 van de Woo wordt voor de definitie van het begrip milieu-informatie verwezen naar artikel 19.1a van de Wet milieubeheer (Wm). Voor zover hier relevant staat in dat artikel, eerste lid onder b, dat milieu-informatie alle informatie omvat, neergelegd in documenten, over factoren zoals – onder andere – stoffen, emissies en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten.
10. Een ‘emissie’ is verder in artikel 1.1 van de Wm gedefinieerd als ‘stoffen, trillingen, warmte, die of geluid dat direct of indirect vanuit een bron in de lucht, het water of de bodem worden, onderscheidenlijk wordt gebracht’.
11. De rechtbank leest artikel 19.1a, eerste lid onder b, van de Wm zo dat de bepaling in artikel 5.1, zevende lid, van de Woo pas van toepassing is als (a) sprake is van het vrijkomen van emissies in het milieu en (b) deze emissies het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten. De rechtbank zal daarom eerst beoordelen of sprake is van emissies die zijn vrijgekomen in het milieu. Vervolgens kijkt de rechtbank of de vrijgekomen emissies het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten. Als aan beide voorwaarden is voldaan, kunnen de weigeringsgronden van artikel 5.1, eerste en tweede lid niet worden ingeroepen.
Vrijkomen van emissies in het milieu
12. Ter zitting hebben de gemachtigde en de inspecteur van verweerder per melding toelichting gegeven over het voorval en het type ggo waarmee werd gewerkt. Zoals ter zitting met partijen is besproken, is in een deel van de gevallen zeker sprake van het vrijkomen van emissies in het milieu, omdat een stof direct of indirect in de lucht, het water of de bodem is gebracht. In een ander deel van de gevallen is het niet uitgesloten dat dit is gebeurd. In zoverre is voor alle documenten voldaan aan het vereiste dat een emissie in het milieu is vrijgekomen.
Aantasten of waarschijnlijk aantasten van het milieu
13. Zoals onder overweging 11 is vastgesteld, is het volgens de wettelijke regels over de openbaarheid van milieu-informatie vervolgens van belang of de vrijgekomen emissies het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten.
14. Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet het geval bij deze meldingen. Verweerder heeft namelijk voor alle meldingen aannemelijk gemaakt dat het niet waarschijnlijk is dat de betreffende ggo’s het milieu aantasten. De vrijgekomen ggo’s waarop melding 1, 2, 4, 5 en 6 betrekking hebben zijn van niveau I of II. Ggo’s van deze niveaus kunnen niet overleven in het milieu en houden daarom geen, een verwaarloosbaar of weinig risico voor de gezondheid van de mens en het milieu in.
15. De ggo’s waarop melding 3, 7 en 8 betrekking hebben zijn weliswaar van niveau III (en houden dus enig risico voor de gezondheid van mens en milieu in), maar ook ten aanzien van deze meldingen is het niet waarschijnlijk dat het (mogelijk) vrijkomen van deze ggo’s het milieu aantasten.
15.1. Bij melding 3 is een met tape afgesloten kast, waarvan de inhoud niet is uitgegast, open aangetroffen. De rest van de polio containment faciliteit is wel uitgegast. Dit houdt in dat alle ggo’s zijn afgedood die zich eventueel in de ruimte bevonden. Ook is een risicoanalyse uitgevoerd in samenwerking met de GGD, het LCI en het RIVM. Hieruit is geconcludeerd dat geen risico’s voor de volksgezondheid zijn ontstaan. De personen die in de ruimte zijn geweest waar de kast zich bevindt zijn uit voorzorg gemonitord, maar bij géén van de personen is een besmetting vastgesteld. Ook is geen enkele besmetting vastgesteld bij monsters die zijn afgenomen in de kast.
15.2. Melding 7 ziet op mest die uit een mestdesinfectietank is gemorst. De inspecteur heeft ter zitting toegelicht dat deze tank zich in een pand bevond, waardoor eventuele ggo’s door dit lek niet buiten het pand zijn gekomen. Er zijn dus geen ggo’s vrijgekomen in het milieu. Bovendien zijn de mogelijk aanwezige ggo’s afgedood met een desinfectiemiddel.
15.3. Ook melding 8 betreft een lekkage in een systeem waar mest door werd gepompt. De mest was mogelijk besmet met een ggo waarmee dieren worden gevaccineerd. Hier was weliswaar wel sprake van een lekkage buiten het gebouw (en dus het vrijkomen van ggo’s in het milieu), maar de ggo’s waarmee de dieren zijn geïnjecteerd zijn na veertien dagen niet meer waarneembaar. Nu er een langere tijd (ruim 5,5 week) zat tussen de vaccinatie en de lekkage, is ook bij deze melding geen sprake van het aantasten of waarschijnlijk aantasten van het milieu.
16. Verweerder heeft daarnaast uitgelegd dat bij alle meldingen expliciet is vastgesteld dat geen sprake is van een ongunstige invloed van de ggo's op het milieu of gezondheid van de mens. Dit is namelijk onderdeel van het meldproces. De rechtbank ziet dit ook terug in de meldformulieren, waarin de vraag wordt gesteld: “hoe schat u de risico’s voor de volksgezondheid en/of het milieu in?” Door de melders van deze incidenten wordt deze vraag beantwoord met ‘nihil’ (melding 1 t/m 3, 6), ‘overleeft niet in het riool’ (melding 4), ‘beperkt’ (melding 5) of ‘minimaal’ (melding 7 en 8). Hieruit maakt de rechtbank op dat niet alleen verweerder, maar ook de melders zelf van mening zijn dat de eventueel vrijgekomen ggo’s het milieu niet aantasten.
17. Gelet op het bovenstaande acht de rechtbank het niet aannemelijk dat de (mogelijk) vrijgekomen ggo’s het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten. De bepaling van artikel 5.1, zevende lid, van de Woo is dan ook niet van toepassing op de informatie in de onderhavige documenten.
Zijn de weigeringsgronden van artikel 5.1, tweede lid, van de Woo terecht toegepast?
18. De rechtbank zal vervolgens toetsen of verweerder met toepassing van de weigeringsgronden van artikel 5.1, tweede lid, van de Woo heeft mogen weigeren de gelakte informatie openbaar te maken. Zoals ter zitting besproken betrekt de rechtbank bij deze beoordeling ook de 34 documenten die naar aanleiding van een eerder (woordelijk identiek) Wob-verzoek aan eiser zijn verstrekt door verweerder.
19. Tussen partijen bestaat geen discussie over de toepassing van de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo (het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer) door verweerder. De rechtbank zal deze weigeringsgrond daarom onbesproken laten.
20. Verweerder heeft ter zitting aangegeven primair artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo aan de weigering ten grondslag te hebben gelegd.
Voor zover die grond geen stand zou houden, is subsidiair artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder h, van de Woo aan de orde.
Het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen
21. Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.
22. Verweerder heeft zich kort gezegd op het standpunt gesteld dat openbaarmaking van de meldingen zou leiden tot minder vrijwillige meldingen, waardoor verweerder wordt belemmerd in haar toezichthoudende taak.
23. Eiser stelt dat verweerder de openbaarmaking van informatie ten onrechte heeft geweigerd met een beroep op het belang van inspectie, controle en toezicht. Volgens eiser bestaat er op grond van artikel 9, eerste lid onder b, van de Regeling namelijk een wettelijke plicht om een melding te doen van situaties waarbij mogelijk ernstig risico voor mens en milieu is ontstaan. Daarom is geen sprake van een verminderde bereidwilligheid. Eiser is van mening dat verweerder niet heeft onderbouwd dat het incidententoezicht met de openbaarmaking van de meldingen wordt geraakt. De stelling van verweerder dat het bij onderhavige meldingen niet om verplichte, maar om vrijwillige meldingen gaat, klopt volgens eiser niet. Het Woo-verzoek zag immers op de verplichte meldingen. Verweerder heeft vervolgens deze documenten openbaar gemaakt, dus het moet dan wel zo zijn dat dit verplichte meldingen zijn, aldus eiser.
24. De rechtbank volgt eiser niet op dit punt. Verweerder heeft meermaals aangegeven dat de meldingen die openbaar zijn gemaakt niet op grond van de meldplicht, maar vrijwillig zijn gedaan. In de periode waar het verzoek van eiser op ziet, zijn volgens verweerder namelijk geen verplichte meldingen binnengekomen. De rechtbank ziet geen reden om aan te nemen dat de stelling van verweerder dat het hier niet om verplichte, maar om vrijwillige meldingen gaat, niet juist is. Dit volgt volgens de rechtbank ook uit de ingevulde meldformulieren: zoals onder overweging 16 is vastgesteld, is de vraag over het risico voor mens en milieu steeds beantwoord met ‘nihil’ of ‘minimaal’. Verplichte meldingen worden op grond van artikel 9, eerste lid onder b, van de Regeling echter gedaan van situaties waar mogelijk ernstig risico voor mens en milieu is ontstaan. Daarvan is in geen van de meldingen sprake.
25. Zoals ter zitting is besproken zouden de gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten bij een strikte lezing van het verzoek van eiser eigenlijk buiten de reikwijdte van zijn verzoek vallen. De rechtbank zal toch een inhoudelijk oordeel over deze documenten geven, nu dit de documenten zijn die door verweerder openbaar zijn gemaakt en eiser daartegen zijn gronden heeft gericht.
26. De rechtbank is van oordeel dat het aannemelijk is geworden dat de vrijwillige meldingen zullen teruglopen als de locaties van de incidenten openbaar worden gemaakt. Eiser heeft ook niet als zodanig betwist dat bij openbaarmaking van de gegevens de vrijwillige meldingen zullen teruglopen of dat het risico daarop bestaat. Verweerder heeft uitgelegd bij de uitvoering van de toezichthoudende taak veel te hebben aan deze vrijwillige meldingen, omdat hierdoor een beter beeld ontstaat van de praktijk en verweerder indien nodig sneller in kan grijpen. Verweerder heeft hiermee aannemelijk gemaakt dat de toezichthoudende taak minder goed zal kunnen worden uitgevoerd als de gevraagde gegevens openbaargemaakt worden. Ook heeft verweerder gemotiveerd betoogd dat de toezichttaak feitelijk al is bemoeilijkt naar aanleiding van het vorige Wob-verzoek van eiser. Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder de openbaarmaking van deze gegevens dan ook weigeren en dat belang zwaarder laten wegen dan het belang van openbaarmaking. Dit geldt zowel voor de aan deze zaak onderhavige documenten als voor de 34 documenten die zijn verstrekt naar aanleiding van het Wob-verzoek, nu de meervoudige kamer van deze rechtbank in haar uitspraak over dat verzoek heeft overwogen dat het ook bij die meldingen gaat om vrijwillige meldingen.
Het belang van beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage
27. Nu de informatie terecht is geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo, behoeft de vraag of die informatie ook mocht worden geweigerd met een beroep op artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder h, van de Woo naar het oordeel van de rechtbank geen verdere bespreking.
Geweigerde informatie eerder Wob-verzoek
28. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd om alle documenten die zijn beoordeeld onder het (identieke) Wob-verzoek van 29 juni 2021 opnieuw te beoordelen bij de behandeling van het Woo-verzoek. De uitzonderingsgronden zijn weliswaar vergelijkbaar, maar de wetgever heeft onder de Woo een belangrijke inperking gemaakt voor wat betreft de uitzonderingsgrond inspectie, controle en toezicht. Dit geldt ook voor de meldingen die onder het eerdere verzoek vielen. Ter zitting heeft eiser aangegeven alleen een oordeel van de rechtbank te wensen over de motivering van verweerder ten aanzien van de stukken die onderwerp waren van de eerdere Wob-procedure. Omdat die zaak nu in hoger beroep dient, zullen die stukken immers in die procedure inhoudelijk worden beoordeeld.
29. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd waarom de informatie die onder het eerdere Wob-verzoek is geweigerd nu ook wordt geweigerd op grond van de Woo. Verweerder heeft in dit verband verwezen naar de motivering van het bestreden besluit van 15 april 2022 en de uitspraak van de rechtbank in de procedure over het Wob-verzoek waarbij is geoordeeld dat verweerder de weigeringsgronden terecht heeft toegepast. In het bestreden besluit staat welke weigeringsgronden bij de beoordeling van het Wob-verzoek zijn toegepast en in welke artikelen van de Woo diezelfde weigeringsgronden zijn opgenomen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat deze weigeringsgronden niet zodanig zijn aangepast in de Woo dat verweerder deze niet meer kon inroepen ten aanzien van de stukken die onder het eerdere Wob-verzoek vielen. Verweerder heeft dan ook ten aanzien van die stukken kunnen volstaan met het vermelden van de weigeringsgronden onder verwijzing naar de gegeven motivering in de procedure van het Wob-verzoek en de uitspraak van de rechtbank.
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C.S. van Limburg Stirum, voorzitter, en
mr. A.D. Belcheva en mr. J.A.W. Jansen, leden, in aanwezigheid van
mr. M.A.H. Gonera, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Dit volgt uit artikel 5.1, zevende lid, van de Woo.
De onder a van dit artikel bedoelde elementen.
Op grond van artikel 5.1, eerste lid, van de Regeling kunnen ggo’s worden onderverdeeld in vier inperkingsniveaus. Ggo’s van niveau I houden geen of een verwaarloosbaar risico voor de gezondheid van mens en milieu in, terwijl ggo’s van niveau IV veel risico inhouden.
Eiser heeft op 29 juni 2021 een Wob-verzoek ingediend waar hij verzoekt om alle meldingen op grond van artikel 9, eerste lid onder b, van de Regeling die door verweerder vanaf 1 januari 2018 zijn ontvangen. Het Wob-verzoek overlapt het onderhavige Woo-verzoek.
Uitspraak van 26 mei 2023 in de zaak AMS 22/1643.
30. Gelet op wat hiervoor is overwogen mocht verweerder de door eiser gevraagde informatie weigeren op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder d van de Woo. Het beroep is daarmee ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk heeft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.