ECLI:NL:RBASS:2003:AF7010

Kenmerk: 03/162 en 03/163 WOB U I T S P R A A K van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Assen op de voet van het bepaalde in titel 3 van hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in het geding tussen: [verzoeker] wonende te [woonplaats], verzoeker, en Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Emmen, verweerder. I. Procesverloop Bij besluit van 4 februari 2003 heeft verweerder de bezwaren van verzoeker tegen het besluit van 22 oktober 2002 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, inhoudende de weigering verzoeker ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) de door hem gevraagde informatie te verstrekken. Namens verzoeker is bij brief van 25 februari 2003 tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld. Tevens is namens verzoeker aan de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft bij brief van 4 maart 2003 de op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingezonden. Bij brief van 11 maart 2003 zijn door verweerder nadere stukken ingezonden. Namens verzoeker zijn bij brieven van 11 maart 2003 en 18 maart 2003 nadere stukken ingezonden. Aan partijen is een afschrift van de stukken toegestuurd, voor zover deze niet door hen zelf zijn ingediend. Het verzoek is behandeld ter zitting van de rechtbank op 26 maart 2003, alwaar verzoeker in persoon is verschenen, bijgestaan door [gemachtigde]. Voor verweerder is verschenen mr. J.T. Oosterhoff, medewerker van de gemeente Emmen. II. Motivering Algemeen Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Gelet op de aard van het aan het Wob-verzoek ten grondslag liggende onderwerp, de actualiteit daarvan en de rol van verzoeker als raadslid daarin, neemt de voorzieningenrechter voldoende spoedeisendheid aan om het verzoek inhoudelijk te behandelen. In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is voorts bepaald dat, indien het verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan wanneer beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, deze onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak. Deze situatie doet zich hier voor. Op 27 juni 2002 heeft de gemeenteraad van Emmen besloten een lening te verstrekken aan de betaald voetbalorganisatie Emmen (BVO Emmen). Bij brief van 25 september 2002 heeft verweerder aan de raadsleden bekend gemaakt dat de overeenkomst ter borgstelling in verband met de aan BVO Emmen te verstrekken geldlening ter inzage ligt. Onder verwijzing naar artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet heeft verweerder de raadsleden omtrent de ter inzage gelegde stukken geheimhouding opgelegd. Bij brief van 2 oktober 2002 heeft verzoeker, raadslid en fractievoorzitter van de politieke partij Burgerbelangen Gemeente Emmen, verweerder ingevolge de Wob verzocht om afschriften van de stukken betreffende de financiering en schuldsanering van de BVO Emmen. Bij het (primaire) besluit van 22 oktober 2002 heeft verweerder de gevraagde informatie geweigerd. Hiertegen heeft verzoeker bij brief van 27 oktober 2002 bij verweerder bezwaar gemaakt. Tevens is namens verzoeker aan de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 26 november 2002 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. Verzoeker is op 26 november 2002 in de gelegenheid gesteld zijn bezwaren toe te lichten ten overstaan van de commissie rechtsbescherming van de gemeente Emmen, van welke mogelijkheid verzoeker gebruik heeft gemaakt. Bij brieven van 2 december 2002 en 9 december 2002 is namens verzoeker in het kader van de bezwaarprocedure een aanvullende reactie gezonden naar verweerder. In haar schrijven van 23 december 2002 heeft de commissie rechtsbescherming verweerder geadviseerd de bezwaren ongegrond te verklaren. Bij brief van 18 januari 2003 is namens verzoeker aan verweerder een nadere reactie gegeven. Verweerder heeft bij het bestreden besluit overeenkomstig het advies van de commissie rechtsbescherming besloten de bezwaren ongegrond te verklaren en bepaald dat verstrekking van de gevraagde informatie op grond van de Wob moet worden geweigerd, omdat hieraan de ingevolge artikel 55 van de Gemeentewet opgelegde geheimhoudingsplicht in de weg staat. Standpunten partijen Volgens verzoeker is de aan de raadsleden opgelegde geheimhoudingsplicht formeel niet sluitend. Volgens verzoeker is de opgelegde geheimhoudingsplicht niet tot hem gericht. Verzoeker stelt dat hem als individueel raadslid slechts een geheimhoudingsplicht kan worden opgelegd op grond van artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet. Nu dit niet is gebeurd, meende verzoeker vrij te zijn om een verzoek ingevolge de Wob aan verweerder te richten. Voor zover verweerder in de bezwaarfase de opgelegde geheimhouding (aanvullend) heeft gebaseerd op artikel 55, derde lid, van de Gemeentewet, stelt verzoeker dat deze geheimhouding nog niet door de raad is bekrachtigd. Nu de geheimhouding formeel niet juist is en er openbaar over de stukken is gedebatteerd, zijn de stukken volgens verzoeker openbaar geworden, waardoor er geen geheimhoudingsplicht meer kan worden opgelegd. Volgens verzoeker heeft verweerder door de stukken geanonimiseerd vrij te geven aangegeven dat de stukken niet geheim konden worden gehouden met een beroep op artikel 10 van de Wob. Verzoeker stelt dat de stukken niet alleen zijn geanonimiseerd, maar zijn gebanaliseerd. Met dit laatste doelt verzoeker op het gegeven dat in de openbaar gemaakte stukken niet alleen de naam van de borg niet leesbaar is gemaakt, doch ook andere passages. Voor dit laatste bestaat in de visie van verzoeker geen op artikel 10 van de Wob terug te voeren grond. Volgens verzoeker heeft verweerder het belang van openbaarmaking van groter gewicht geacht dan de in artikel 10 van de Wob beschermde belangen. Dit betekent, aldus verzoeker, dat verweerder ieders verzoek om informatie behoort in te willigen. Volgens verzoeker had, indien zijn verzoek als raadslid zou moeten worden afgewezen, zijn verzoek als burgerman moeten worden toegewezen. Verzoeker draagt voorts (andere) argumenten aan waarom zijn verzoek, gelet op de weigeringsgronden in de Wob, zou moeten gehonoreerd. Verzoeker stelt een spoedeisend belang te hebben als burger, partijman en raadslid. Verweerder betwist de spoedeisendheid. Verweerder meent dat zich ten aanzien van de onderhavige stukken een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10 van de Wob voordoet. Daarom heeft verweerder gemeend een geheimhoudingsplicht aan de raadsleden op te moeten leggen. Volgens verweerder heeft verzoeker als raadslid gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot inzage van de stukken en is hij volledig op de hoogte van de inhoud daarvan. Verweerder stelt dat de opgelegde geheimhouding niet in de eerstvolgende raadsvergadering is opgeheven. Volgens verweerder geldt de geheimhoudingsplicht derhalve nog steeds. Verweerder verwijst naar een separate procedure inzake een verzoek ingevolge de Wob omtrent het verkrijgen van de onderhavige stukken, waarbij verweerder naar aanleiding van een voorzieningenuitspraak (de procedure bij de rechtbank geregistreerd onder 02/897 WOB) heeft besloten de stukken geanonimiseerd vrij te geven. Volgens verweerder dient het verzoek van verzoeker om de stukken integraal te verstrekken en de geheimhouding op te heffen langs de politiek bestuurlijke lijn te worden behandeld. Toepasselijke regelgeving Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In artikel 10 (en artikel 11) van de Wob zijn de gronden genoemd op grond waarvan het verstrekken van informate achterwege blijft. De artikelen 25 en 55 van de Gemeentewet luiden als volgt (laatstelijk aangepast bij Wet van 6 februari 2003, Stb. 2003, 56): "Artikel 25 1. De raad kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (Stb. 1991, 703), omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de raad worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de raad haar opheft. 2. Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, kan de geheimhouding eveneens worden opgelegd door het college, de burgemeester en een commissie, ieder ten aanzien van stukken die zij aan de raad of aan de leden van de raad overleggen. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt. 3. De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan de raad overgelegde stukken vervalt, indien de oplegging niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, wordt bekrachtigd. 4. De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan leden van de raad overgelegde stukken wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel, indien het stuk waaromtrent geheimhouding is opgelegd aan de raad is voorgelegd, totdat de raad haar opheft. De raad kan deze beslissing alleen nemen in een vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht." "Artikel 55 1. Het college kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan het college worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De vraag die hier ter beantwoording voorligt, is of verweerder terecht verstrekking van de door verzoeker gevraagde informatie heeft geweigerd, omdat hij van mening is dat (een beoordeling van het verzoek op grond van) de Wob terzijde wordt geschoven door de ingevolge artikel 55 van de Gemeentewet opgelegde geheimhoudingsplicht. Dientengevolge wordt het volgende overwogen. Bij brief van 25 september 2002 heeft verweerder de informatie betreffende de borgstelling ten behoeve van BVO Emmen ter kennis van de raadsleden gebracht, waarbij onder verwijzing naar het eerste lid van artikel 55 van de Gemeentewet een geheimhoudingsplicht is opgelegd. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een uitspraak van 11 september 2002 bepaald dat de in de Gemeentewet neergelegde geheimhoudingsregeling(en) uitputtend is (zijn) bedoeld en als bijzondere regeling(en) de Wob terzijde schuift (schuiven). Hoewel de voorzieningenrechter van oordeel is dat hierover discussie mogelijk lijkt, gelet op de bijzonderheid en het beperkte toepassingsbereik van de geheimhoudingsregeling(en) in de Gemeentewet die zich uitsluitend richt(en) tot de politieke/bestuurlijke verhoudingen tussen de organen van de gemeentelijke overheid, alsmede gelet op het gegeven dat in de tekst van de Wob noch de Gemeentewet een beperking van het uit de Grondwet voortvloeiende recht op inzage als hier bedoeld valt terug te vinden, zal hij van dit oordeel van de Afdeling, als hoogste bestuursrechter in dezen, uitgaan. Dit betekent dat voor de beantwoording van de vraag of een beoordeling op grond van de Wob achterwege kan worden gelaten vanwege de aanwezigheid van een op grond van de Gemeentewet opgelegde geheimhoudingsplicht, beoordeeld moet worden of deze geheimhoudingsplicht daadwerkelijk is opgelegd dan wel gelding heeft. In casu heeft verweerder toepassing gegeven aan de geheimhoudingsregeling van artikel 55 van de Gemeentewet, waarbij bij het besluit op bezwaar, het besluit dat thans ter beoordeling voorligt, ter aanvulling op dan wel wijziging van het primaire besluit is verwezen naar het bepaalde in artikel 55 van de Gemeentewet en wel met name het bepaalde in het derde lid van dit artikel. Deze wijziging van de aan de weigering om de gevraagde informatie te verstrekken ten grondslag gelegde motivering valt naar het oordeel van de voorzieningenrechter binnen de grenzen van de bevoegdheden van verweerder in het kader van de ingevolge artikel 7:11 van de Awb te verrichten heroverweging en is derhalve toelaatbaar. Verzoeker betwist dat in casu artikel 55, derde lid, van de Gemeentewet kan worden toegepast. Volgens verzoeker had verweerder een geheimhoudingsplicht slechts kunnen opleggen op grond van artikel 25 (tweede lid) van de Gemeentewet, welke geheimhouding door de raad in de eerstvolgende vergadering had moeten worden bekrachtigd, hetgeen niet is gebeurd. Verzoeker stelt derhalve dat er geen sprake is van een krachtens de wet opgelegde dan wel geldende geheimhoudingsplicht. De voorzieningenrechter overweegt allereerst dat verzoeker in zijn functie van raadslid op ieder gewenst moment inzage kan krijgen in de door hem gewenste stukken. Verzoeker heeft ook reeds gebruik gemaakt van deze inzagemogelijkheid. Het ter zitting naar voren gebrachte gegeven dat deze mogelijkheid zou worden beperkt dan wel zou worden bemoeilijkt door handelen van de kant van een in dienst van verweerder zijnde functionaris, doet aan het recht op inzage in vorengenoemde zin, en de mogelijkheid dit recht te effectueren, niet af. Verzoeker heeft echter aangegeven niet alleen inzage in de stukken te willen hebben, doch ook verstrekking van afschriften daarvan. Dit daar verzoeker deze stukken ter beoordeling en ter advisering aan hem omtrent de deugdelijkheid van de borgstelling kan voorleggen aan een derde, zoals een accountant en/of advocaat. Hoewel verzoeker de mogelijkheid heeft om de geheimhoudingsplicht langs bestuurlijke weg (geheel of gedeeltelijk) ongedaan te maken, heeft verzoeker gelet op zijn Wob-verzoek -een recht dat blijkens artikel 3 van de Wob aan een ieder toekomt- ook belang bij een beoordeling van de vraag of de toepassing van de Wob terecht terzijde is geschoven. Indien in rechte echter deze vraag ontkennend zou worden beantwoord, heeft verzoeker nog niet de door hem gewenste informatie. Hiervoor is noodzakelijk dat eerst zou moeten worden vastgesteld dat zijn Wob-verzoek zou moeten leiden tot verstrekking van de door hem gevraagde informatie, een beoordeling die in eerste instantie door verweerder moet worden gemaakt. Wanneer verweerder zich hierover heeft uitgelaten, kan de rechter zich daarover een oordeel vormen. Op het moment dat vervolgens in rechte moet worden vastgesteld dat de informatie op grond van de Wob zou moeten worden verstrekt, kan verzoeker daarmee nog niet naar buiten treden, omdat aan hem een geheimhoudingplicht is opgelegd. Ook indien de voorzieningenrechter in onderhavige procedure zou vaststellen dat de geheimhoudingsplicht niet rechtsgeldig is, is deze plicht daarmee nog niet ongedaan gemaakt. Die vaststelling is vooralsnog (dat wil zeggen zolang het besluit tot oplegging van de geheimhouding niet is voorgelegd aan de rechter, waarbij deze zich alsdan eerst zal moeten uitlaten over de ontvankelijkheid) voorbehouden aan de gemeenteraad van Emmen. Aan verzoeker kan, gelet op zijn recht om een Wob-verzoek in te dienen, niet elk belang bij onderhavige procedure worden onthouden. Hierbij komt dat hij bij een voor hem positieve uitkomst daarmee binnen de gemeenteraad duidelijker stelling kan nemen tegen de geheimhoudingsplicht. Ter beoordeling van de vraag of verweerder terecht de Wob terzijde heeft geschoven, komt de voorzieningenrechter thans toe aan de beantwoording van de vraag of sprake is van een geheimhoudingsplicht ingevolge de Gemeentewet. De geheimhoudingsplicht is door verweerder opgelegd bij brief van 25 september 2002, waarbij is verwezen naar artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet. Gelet op de redactie van artikel 55 en de - uit de brief sprekende - bedoeling van verweerder, is voor de beantwoording van de vraag of daadwerkelijk sprake is van een geheimhoudingsplicht niet van (doorslaggevend) belang dat in de brief van 25 september 2002 niet is verwezen naar het derde lid van artikel 55 van de Gemeentewet. In casu heeft verweerder (zichzelf) een geheimhoudingsplicht opgelegd ten aanzien van de stukken die betrekking hebben op de borgstelling ten behoeve van BVO Emmen. Blijkens het derde lid van artikel 55 van de Gemeentewet kan deze geheimhouding zich ook uitstrekken tot de raad, indien verweerder zich ten aanzien van de informatie waarvoor de geheimhouding - als bedoeld in het eerste lid van artikel 55 - geldt zich richt tot dit orgaan. Deze geheimhouding geldt totdat de raad haar opheft. Vastgesteld kan worden dat een dergelijke opheffing niet heeft plaatsgevonden. Indien derhalve moet worden geoordeeld dat (op correcte wijze) geheimhouding aan de raad is opgelegd, heeft deze nog steeds gelding. Ingevolge artikel 25 van de Gemeentewet kan verweerder de raad een geheimhoudingsplicht opleggen, indien stukken aan de raad (of aan de leden van de raad) worden overgelegd (dan wel ten aanzien van het behandelde in een raadsvergadering). Uit de plaatsing van dit artikel in de Gemeentewet, de bewoordingen van het artikel en de toelichting daarbij kan worden opgemaakt dat het hierbij gaat om stukken die tot de raad zijn gericht dan wel stukken die onder de (beslissings-)bevoegheid van de raad vallen. Artikel 55 van de Gemeentewet gaat over stukken die zijn voorgelegd aan verweerder (ter bespreking of besluitvorming) of over het behandelde tijdens een vergadering van verweerder. Dit verklaart ook het verschil tussen de ingevolge artikel 25, derde lid, van de Gemeentewet vereiste bekrachtiging en de daartoe ontbrekende noodzaak ingevolge artikel 55 van deze wet. De stukken die worden bedoeld in artikel 25 van de Gemeentewet vallen onder de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de gemeenteraad, waardoor dit orgaan het laatste woord heeft omtrent het opleggen van een geheimhouding. Deze bevoegdheid en verantwoordelijkheid ontbreekt bij de onder artikel 55 van de Gemeentewet vallende stukken (dan wel informatie), waardoor "slechts" het laatste woord is gegeven aan de raad door de mogelijkheid te bieden de geheimhouding op te heffen, waarmee (alsnog) acht wordt geslagen op de bestaande bestuurlijke verhouding tussen verweerder en de raad. In dit geval is sprake van stukken die onder de bevoegdheid van verweerder vallen - het betreft een uitwerking van een door de raad op 27 juni 2002 genomen besluit - en die ter kennisname van de raad(sleden) worden gebracht. Dit is louter een informatieve handeling. Niet gebleken is dat het gaat om stukken die voor een raadsvergadering zijn geagendeerd (voor een inhoudelijke bespreking). Gelet hierop kon toepassing worden gegeven aan het bepaalde in artikel 55 van de Gemeentewet en is niet vereist dat de geheimhouding wordt opgelegd op grond van artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet. De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat de in artikel 55, derde lid, van de Gemeentewet bedoelde informatie zich ook uit strekt tot informatie die is neergelegd in stukken. Het is vervolgens de vraag of verweerder zich met zijn brief van 25 september 2002 heeft kunnen richten tot de leden van de raad in plaats van tot de raad als een orgaan, nu artikel 55, derde lid, van de Gemeentewet spreekt van de raad. De voorzieningenrechter is van oordeel dat aan de adressering van deze brief geen waarde hoeft te worden gehecht, nu verweerder met deze brief alle raadsleden heeft benaderd en daarmee de raad als geheel, als volledig orgaan, de geheimhoudingsplicht heeft opgelegd. Verweerder heeft met deze brief niet beoogd uitsluitend enkele raadsleden van de desbetreffende informatie te voorzien (onder oplegging van de geheimhouding). Voor een andere conclusie ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding. Overigens zou ook onder toepassing van artikel 25, tweede lid, juncto het vierde lid, van de Gemeentewet de opgelegde geheimhoudingsplicht gelden totdat deze zou worden opgeheven door de raad (als orgaan). Op grond van het vorenoverwogene komt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat de geheimhoudingsplicht formeel juist is opgelegd en derhalve gelding heeft. De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat hij zich niet kan uitlaten over de vraag of de geheimhoudingsplicht ook materieel juist is opgelegd (met andere woorden, of er sprake is van een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10 van de Wob), omdat hij zich daarmee mengt in de politiek-bestuurlijke verhouding tussen verweerder en de raad en zich daartoe niet bevoegd acht. Het is bij het opleggen van een geheimhoudingsplicht op grond van de Gemeentewet ter beoordeling van de gemeentelijke bestuursorganen om vaststellen of sprake is van een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10 van de Wob. Uit het vorenstaande volgt derhalve dat er sprake is van een geheimhoudingsplicht als bedoeld in artikel 55 van de Gemeentewet. Gelet op de hiervoor bedoelde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 september 2002 staat deze geheimhoudingsplicht toepassing van de Wob in de weg. Dit betekent dat verweerder zich terecht bij het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat verstrekking van de informatie op grond van de Wob moet worden geweigerd, gelet op de aanwezige geheimhoudingsplicht. Het beroep komt voor ongegrondverklaring in aanmerking. Gelet hierop is er geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Evenmin wordt toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb. III. Beslissing De voorzieningenrechter: Ten aanzien van het beroep verklaart het beroep ongegrond. Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening: wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af. Uitsluitend tegen de uitspraak op het beroep kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepsschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier. Aldus gegeven door mr. T.F. Bruinenberg, voorzieningenrechter en uitgesproken in het openbaar op door mr. T.F. Bruinenberg, in tegenwoordigheid van mr. A. Verweij, griffier. mr. A. Verweij mr. T.F. Bruinenberg Afschrift verzonden op: