ECLI:NL:RBDHA:2016:3443

RECHTBANK DEN HAAG Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummers: AWB 15/11182 en AWB 15/11183 uitspraak van de enkelvoudige kamer en de voorzieningenrechter van 10 maart 2016 in de zaak tussen [eiser] , geboren op [1991] , van Chinese nationaliteit, eiser/verzoeker (eiser) (gemachtigde: mr. V.L. van Wieringen), en de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verweerder (gemachtigde: mr. M. Talsma). Bij besluit van 19 augustus 2014 (primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser van 20 mei 2014 tot het verlengen van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking “arbeid in loondienst” afgewezen. Bij besluit van 12 mei 2015 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2016. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vergezellen door de heer J. van den Boogaard, senior jurist bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV). De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af. Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Ramsaroep, (voorzieningen)rechter, in aanwezigheid van mr. N. Jak, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 maart 2016. griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan, voor zover het beroep betreft, binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. 1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. 1.1. Bij besluit van 19 mei 2011 is aan eiser een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking “arbeid in loondienst” met een geldigheidsduur van 28 april 2011 tot 21 februari 2014 verleend, die laatstelijk tot 24 mei 2014 is verlengd. 1.2. Op 20 mei 2014 heeft eiser een aanvraag ingediend voor verlening van een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid (gvva). 1.3. Aan de werkgever van eiser is bij beschikking van 5 maart 2012 een bestuurlijke boete opgelegd op grond van artikel 18 van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Dit besluit staat in rechte vast. Toepasselijke wet- en regelgeving 2. 2.1. Ingevolge artikel 1 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw), zoals dat met ingang van 1 april 2014 luidt, wordt onder een gecombineerde vergunning verstaan een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14, verleend door Onze Minister onder de beperking «arbeid in loondienst» of «lerend werken», tevens zijnde vergunning voor het verrichten van werkzaamheden bij een specifieke werkgever, met het aanvullend document. Artikel 14a, eerste volzin, van de Vw bepaalt dat Onze Minister niet over de verlening, verlenging of intrekking van een gecombineerde vergunning besluit dan nadat hij advies heeft gevraagd aan de instantie, bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de Wav. Deze instantie adviseert over de vraag of is voldaan aan de Wav als bedoeld in artikel 16, eerste lid, onder f, artikel 18, eerste lid, onder g en artikel 19 van de Wav. Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Wav wijst de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) een instantie aan die Onze Minister van Veiligheid en Justitie adviseert inzake het verlenen, verlengen of intrekken van een gecombineerde vergunning. De in het voormelde artikellid bedoelde instantie is het UWV. Ingevolge artikel 3.31, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) kan de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd kan onder de beperking «arbeid in loondienst» worden verleend indien geen afwijzingsgrond van toepassing is uit artikel 16 van de Wet en de artikelen 8 en 9 van de Wav, tenzij het seizoenarbeid betreft. 2.2. Bij wet van 25 november 2013 inzake herziening van de Wav (Stb. 2013, 499) is onder meer artikel 4 van de Wav gewijzigd. De wetswijziging is zonder overgangsregeling met ingang van 1 januari 2014 in werking getreden. Daarmee is sprake van onmiddellijke werking van de wetswijziging. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wav is het een werkgever verboden een vreemdeling arbeid in Nederland te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wav is het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die beschikt over een krachtens de Vw afgegeven verblijfsvergunning, welke is voorzien van een aantekening van Onze Minister van Veiligheid en Justitie waaruit blijkt dat aan die vergunning geen beperkingen zijn verbonden voor het verrichten van arbeid. Ingevolge artikel 4, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wav wordt een zodanige aantekening afgegeven aan een vreemdeling, voor zover hier van belang, die gedurende een ononderbroken tijdvak van vijf jaar heeft beschikt over een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vw. Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a. van de Wav weigert Onze Minister een tewerkstellingsvergunning of weigert Onze Minister van Veiligheid en Justitie een gecombineerde vergunning indien voor de desbetreffende arbeidsplaats prioriteitgenietend aanbod op de arbeidsmarkt aanwezig is. Ingevolge artikel 8, derde lid, aanhef en onder c, van de Wav kan in door Onze Minister te bepalen gevallen in het kader van scholing, opleiding, vrijwilligerswerk, internationale uitwisseling en andere internationale culturele contacten alsmede ten behoeve van vreemdelingen die beschikken over een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning, worden afgeweken van het eerste lid, onder a, b, c, d en f. Op grond van onder meer artikel 8, derde lid, van de Wav heeft de minister van SZW de Regeling uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2014 (RuWav) opgesteld. Bijlage I van de RuWav is de Uitvoeringsregels, behorende bij de artikelen van de Regeling uitvoering wet arbeid vreemdelingen 2014 (Uitvoeringsregels). 2.3. Op grond van onder meer artikel 8, derde lid, van de Wav heeft de minister van SZW met de Tijdelijke regeling van 25 september 2014 tot wijziging van de RuWav in verband met het vervallen van de toets op aanwezig prioriteitgenietend aanbod voor aanvragen van de Aziatische horeca (Tijdelijke regeling, Stcr. 2014, 27559) paragraaf 19a aan de Uitvoeringsregels toegevoegd. In paragraaf 19a van de Uitvoeringsregels staat onder meer dat voor vreemdelingen die als kok in de Aziatische horeca tijdelijk arbeid gaan verrichten een tewerkstellingsvergunning (twv) of een gvva kan worden verleend zonder toets aan artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wav. Afwijking van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wav vindt plaats onder de voorwaarde dat de aanvraag en de daarin opgenomen wervingsinspanningen, verplichtingen en het totaal van het aantal verleende vergunningen in een bepaald tijdvak voldoen aan de voorwaarden die zijn overeengekomen in het convenant Aziatische Horeca (Convenant). Het in het kader van paragraaf 19a van de Uitvoeringsregels tot stand gekomen Convenant is in werking getreden met ingang van 1 oktober 2014 en heeft een looptijd van twee jaar. Het Convenant eindigt, behoudens tussentijdse beëindiging en opzegging, van rechtswege op 1 oktober 2016. Artikel 3a, tweede lid, aanhef en onderdeel 4, van het Convenant bepaalt dat een gvva, gelet op artikel 9, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wav, kan worden geweigerd, indien een werkgever binnen een periode van vijf jaar direct voorafgaande aan de aanvraag gvva een bestuurlijke boete is opgelegd op grond van artikel 18 van de Wav. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wav kan Onze Minister van SZW een twv weigeren of kan Onze Minister van Veiligheid en Justitie een gvva weigeren indien de werkgever binnen een periode van vijf jaar direct voorafgaande aan de aanvraag voor een twv of gvva een bestuurlijke boete is opgelegd op grond van, voor zover hier van belang, artikel 18 van de Wav. Ingevolge artikel 18 van de Wav wordt als overtreding aangemerkt het niet naleven van, voor zover hier van belang, artikel 2, eerste lid, van de Wav. 3. Gezien het verweerschrift en de toelichting ter zitting, heeft de minister van SZW binnen het kader van paragraaf 19a van de Uitvoeringsregels in verbinding met het Convenant een vaste gedragslijn, waarbij hij naar aanleiding van contacten met de sector Aziatische horecaverenigingen in afwijking van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wav de voorwaarde stelt dat sprake moet zijn van een onherroepelijke opgelegde bestuurlijke boete. 4. Eiser heeft aangevoerd dat de invoering van de wijzigingen in de Wav per 1 januari 2014 zonder overgangsrecht onredelijk en in strijd met algemene rechtsbeginselen is. Daarom dient verweerder in het geval van eiser het recht toe te passen zoals dat tot 1 januari 2014 gold en de verleende verblijfsvergunning te verlengen. Onder de Wav (oud) zou eiser namelijk na drie jaar arbeid op basis van een tewerkstellingsvergunning aanspraak hebben gehad op een verblijfsvergunning arbeid in loondienst met de arbeidsmarktaantekening “arbeid vrij toegestaan, twv niet vereist”. In de Wav (nieuw) geldt een termijn van vijf jaar. 5. De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgronden van eiser gericht tegen de gestelde onrechtmatigheid van de herziening van de Wav (oud) zonder het hanteren van een overgangsregeling, in deze procedure niet als zodanig aan de orde kunnen komen. Noch verweerder noch de rechtbank kan immers in deze procedure toetsen of sprake is van onrechtmatige wetgeving, zoals eiser heeft betoogd, nu het hier gaat om een wet in formele zin. Voor dit oordeel vindt de rechtbank steun in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1710). 6. Eiser heeft voorts aangevoerd dat hij het gerechtvaardigd vertrouwen mocht hebben dat verweerder in zijn geval het recht zou toepassen zoals dat tot 1 januari 2014 gold, nu hij vóór de wetswijzigingen Nederland is binnengekomen. 7. De rechtbank is van oordeel dat dit beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. Hieraan ligt het volgende ten grondslag. Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan alleen slagen als van de kant van het tot beslissen bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan, die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Gesteld noch gebleken is dat het tot beslissen bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen aan eiser heeft gedaan. Reeds hierop faalt het beroep op het vertrouwensbeginsel. De verwijzing van eiser naar de Nadere Memorie van Antwoord (Kamerstukken I 2013/14, 33 475, nr. E) kan eiser niet baten, nu hierin geen concrete toezegging aan hem is gedaan. 8. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder de geldigheidsduur van de verleende vergunning had moeten verlengen, nu hij voldoet aan de voorwaarden als neergelegd in het Convenant, in het bijzonder het bepaalde in paragraaf 40 van de Uitvoeringsregels. Immers, er is in het geval van eiser geen sprake van ernstige overtredingen dan wel recidive. 9. De rechtbank is van oordeel dat voormelde beroepsgrond faalt. Hieraan ligt het volgende ten grondslag. 9.1. De rechtbank stelt, gezien de van toepassing zijnde wet- en regelgeving, vast dat de minister van SZW met het opstellen van i) de Tijdelijke regeling waarbij verweerder paragraaf 19a aan de Uitvoeringsregels heeft toegevoegd en ii) het in het kader van paragraaf 19a van de Uitvoeringsregels tot stand gekomen Convenant, toepassing heeft gegeven aan zijn in artikel 8, derde lid, van de Wav neergelegde discretionaire afwijkingsbevoegdheid. 9.2. Gelet op het voormelde dient in het kader van de toepassing van de in artikel 8, derde lid, van de Wav neergelegde discretionaire afwijkingsbevoegdheid slechts te worden beoordeeld of wordt voldaan aan paragraaf 19a van de Uitvoeringsregels in verbinding met het Convenant. 9.3. De rechtbank stelt, gezien de inhoud van artikel 3a, tweede lid, van het Convenant, vast dat in dat artikellid niet wordt verwezen naar (paragraaf 40 van) de Uitvoeringsregels. In dit artikellid wordt slechts verwezen naar artikel 9, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wav. Dit betekent dat ingeval aan artikel 9, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wav wordt voldaan, op grond van artikel 3a, tweede lid, van het Convenant een gvva wordt geweigerd. Zie in dit verband ook hetgeen onder 11. staat.Dat in het eerste lid van artikel 3a van het Convenant staat dat de bij of krachtens de Vw en Wav gestelde voorwaarden, waaronder (paragraaf 40 van) de Uitvoeringsregels, onverminderd van toepassing zijn, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Een andere uitleg, inhoudende dat binnen het bereik van het tweede lid van artikel 3a van het Convenant ook bijvoorbeeld paragraaf 40 van de Uitvoeringsregels zou moeten worden begrepen, zou het gebruik van de in artikel 8, derde lid, van de Wav neergelegde discretionaire afwijkingsbevoegdheid, in het kader waarvan paragraaf 19a aan de Uitvoeringsregels is toegevoegd en het Convenant is opgesteld, zinledig zijn. Indien de hiervoor vermelde andere uitleg zou moeten worden gevolgd, dan had de minister van SZW immers kunnen volstaan met het enkel buiten toepassing laten van artikel 8, eerste lid, van de Wav, wat niet overeenkomstig de bedoeling van de minister van SZW is. 9.4. Gezien hetgeen onder 9.3. staat, treffen eisers beroep op paragraaf 40 van de Uitvoeringsregels en eisers stelling dat geen sprake is van recidive dan wel ernstige overtredingen, geen doel. 9.5. Nu sprake is van een aan de werkgever van eiser binnen een periode van vijf jaar direct voorafgaande aan de onderhavige aanvraag opgelegde bestuurlijke boete, wordt niet voldaan aan de in het Convenant gestelde voorwaarden, in het bijzonder het bepaalde in artikel 3a, tweede lid, aanhef en onderdeel 4, van het Convenant. Nu sprake is van een onherroepelijke bestuurlijke boete voldoet eiser evenmin aan de onder 3. vermelde vaste gedragslijn van de minister van SZW. 9.6. Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat eiser niet voldoet aan paragraaf 19a van de Uitvoeringsregels in verbinding met het in het kader van paragraaf 19a van de Uitvoeringsregels tot stand gekomen Convenant. 10. Eiser heeft aangevoerd dat artikel 3a, tweede lid, van het Convenant geen dwingendrechtelijke afwijzingsgronden bevat, nu in dit artikellid niet staat: “Een GVVA wordt ... geweigerd ...”, maar dat in dit artikellid staat: “Een GVVA kan ... worden geweigerd ...”. Gezien deze in artikel 3a, tweede lid, van het Convenant neergelegde KAN-bepaling leidt een overtreding van arbeidswetten dus niet automatisch tot een afwijzing, maar dient een belangenafweging plaats te vinden, aldus eiser. 11. Naar het oordeel van de rechtbank faalt voormelde beroepsgrond. Hieraan ligt het volgende ten grondslag. In artikel 8, derde lid, van de Wav is een discretionaire afwijkingsbevoegdheid neergelegd. Hiervan heeft de minister van SZW gebruik gemaakt door paragraaf 19a aan de Uitvoeringsregels toe te voegen en het Convenant op te stellen. In artikel 3a van het Convenant is geen discretionaire bevoegdheid neergelegd. Dat in artikel 3a van het Convenant het woord “kan” staat, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. In paragraaf 19a van de Uitvoeringsregels staat onder meer dat afwijking van artikel 8, eerste lid, onder a, van de Wav plaatsvindt onder de voorwaarde dat de aanvraag voldoet aan de voorwaarden die zijn overeengekomen in het Convenant. Dit brengt met zich dat ingeval niet wordt voldaan aan de voorwaarden als neergelegd in het Convenant afwijking dus niet plaatsvindt. Enige ruimte voor de door eiser gewenste belangenafweging is er dus niet. 12. De rechtbank stelt, gezien de gedingstukken en het verhandelde ter zitting, vast dat niet in geschil is dat voor eisers arbeidsplaats prioriteitgenietend aanbod op de arbeidsmarkt aanwezig is als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a., van de Wav. 13. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder op grond van zowel artikel 3:4, tweede lid, dan wel artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en gezien de door hem aangevoerde feiten en omstandigheden, de aan hem verleende vergunning had dienen te verlengen.