ECLI:NL:RBDHA:2023:10108

RECHTBANK DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummers: SGR 22/4391 en 22/1756 uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juli 2023 in de zaken tussen [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats], eiseres, en [eiser], uit [woonplaats], eiser, gezamenlijk eisers, (gemachtigde: mr. F. le Roy), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: mr P.J. Kooiman en mr. S Sukul). Bij besluit van 14 juni 2021 (primair besluit I) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Bij afzonderlijke besluiten van 3 september 2021 (primaire besluiten II) heeft verweerder aan eiseres en aan eiser punten toegekend. Bij besluit van 4 februari 2022 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de last onder dwangsom gedeeltelijk gegrond verklaard. Bij besluit van 7 februari 2022 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen de toegekende punten ongegrond verklaard. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit I (SGR 22/4391). Eisers hebben tegen bestreden besluit II beroep ingesteld (SGR 22/1756). Verweerder heeft een verweerschrift ingediend in SGR 22/4391. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 juni 2023. De gemachtigde van eisers was aanwezig. Met behulp van een beeldverbinding waren ook [eiser] en zijn echtgenote en zoon aanwezig. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.D. Gunster, voorzitter, mr. R.H. Smits en mr. P.T. Heblij, leden, in aanwezigheid van mr. M. de Graaf, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2023. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Verordening (EU) 2019/1241 Artikel 7 1. Het is verboden mariene soorten te vangen of te oogsten met de volgende methoden: […] b) elektrische stroom, behalve voor elektrische pulskorren, waarvan het gebruik enkel overeenkomstig de specifieke bepalingen van bijlage V, deel D, wordt toegestaan; […]. Bijlage V DEEL D 1. Vissen met een elektrische pulskor is vanaf 1 juli 2021 verboden in alle Uniewateren. 2. Gedurende de overgangsperiode die afloopt op 30 juni 2021, blijft het toegestaan in de ICES-sectoren 4b en 4c te vissen met een elektrische pulskor onder de voorwaarden die in dit deel zijn vastgesteld en onder alle voorwaarden die overeenkomstig artikel 24, lid 1, onder b, van deze verordening zijn vastgesteld en die betrekking hebben op de kenmerken van de gebruikte puls en monitoringmaatregelen die van kracht zijn, ten zuiden van een loxodroom die de volgende punten met elkaar verbindt (gemeten volgens het WGS84-coördinatensysteem): — een punt op de oostkust van het Verenigd Koninkrijk op 55° NB — oostwaarts tot 55° NB, 5° OL — noordwaarts tot 56° NB — ten oosten van een punt op de westkust van Denemarken op 56° NB De volgende voorwaarden zijn van toepassing: a. a) per lidstaat vist ten hoogste 5 % van de boomkottervloot met de boomkor met elektrische stroom; (...) Verordening (EG) nr. 1005/2008 Artikel 3 1. Van een vissersvaartuig wordt aangenomen dat het IOO-visserij heeft bedreven indien wordt aangetoond dat het, in strijd met de instandhoudings- en beheersmaatregelen die gelden in het gebied waar het die activiteiten heeft verricht […] e) gebruik heeft gemaakt van vistuig dat verboden of niet conform de voorschriften is, of, […]. Artikel 42 1. Voor de doeleinden van deze verordening wordt onder „ernstige inbreuk” verstaan: a. a) de activiteiten die op grond van de in artikel 3 bepaalde criteria worden beschouwd als IOO-visserij; […]. 2. De ernst van de inbreuk wordt beoordeeld door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, Verordening (EG) nr. 1224/2009 Artikel 90 1. Ter aanvulling op artikel 42 van Verordening (EG) nr. 1005/2008 worden voor de toepassing van deze verordening, naargelang van de ernst van de betrokken inbreuk, welke wordt beoordeeld door de bevoegde autoriteit van de lidstaat, op grond van criteria als de aard van de schade, de waarde ervan, de economische situatie van degene die de inbreuk pleegt en de omvang van de inbreuk of de herhaling ervan, ook de volgende activiteiten als ernstige inbreuken beschouwd: a. a) het niet indienen van een aangifte van aanlanding of verkoopdocument wanneer de vangst in de haven van een derde land is aangeland, en b) het opvoeren van een motor tot boven het op het motorcertificaat vermelde maximaal continu vermogen; c) tijdens een visserijactiviteit gevangen soorten waarvoor een quotum geldt niet aanlanden tenzij dit aanlanden in zou gaan tegen verplichtingen uit hoofde van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid, in visserijtakken of visserijzones waar die regels van toepassing zijn. 2. De lidstaten zien erop toe dat een natuurlijke persoon die een ernstige inbreuk heeft begaan, of een rechtspersoon die aansprakelijk wordt geacht voor een ernstige inbreuk, kan worden gestraft met doeltreffende, evenredige en afschrikkende administratieve sancties, in overeenstemming met de in hoofdstuk IX van Verordening (EG) nr. 1005/2008 vastgestelde sancties en maatregelen. 3. Onverminderd artikel 44, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1005/2008, leggen de lidstaten een sanctie op die voldoende afschrikkend is en, in voorkomend geval, berekend wordt op basis van de waarde van de visserijproducten die door het begaan van een ernstige inbreuk zijn verkregen. 4. Bij de vaststelling van de sanctie nemen de lidstaten ook de waarde van de schade aan de visbestanden en het mariene milieu in kwestie in aanmerking. 5. De lidstaten kunnen bovendien, of bij wijze van alternatief, doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties toepassen. 6. De in dit hoofdstuk bedoelde sancties kunnen vergezeld gaan van andere sancties of maatregelen, met name die welke zijn omschreven in artikel 45 van Verordening (EG) nr. 1005/2008. Artikel 92 1. De lidstaten passen op ernstige inbreuken zoals bedoeld in artikel 42, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 1005/2008 een puntensysteem toe op basis waarvan de houder van een visvergunning voor een inbreuk op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid een passend aantal punten krijgt. 2. Wanneer een natuurlijke persoon een ernstige inbreuk op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid heeft begaan of een rechtspersoon aansprakelijk wordt geacht voor een dergelijke inbreuk, wordt een passend aantal punten aan de houder van de visvergunning gegeven. Wanneer het vaartuig na de datum waarop de inbreuk is begaan, wordt verkocht, overgedragen of anderszins van eigenaar veranderd, worden de gegeven punten overdragen op de toekomstige houder van de visvergunning voor het betrokken vaartuig. De houder van de visvergunning heeft het recht om beroep in te stellen overeenkomstig het nationale recht. 3. Wanneer het totale aantal punten gelijk is aan of meer bedraagt dan een bepaald aantal punten, wordt de visvergunning automatisch geschorst voor een periode van ten minste twee maanden. Dit wordt vier maanden als de visvergunning voor een tweede keer wordt geschorst, acht maanden als de visvergunning voor een derde keer wordt geschorst, en één jaar als de visvergunning een vierde maal wordt geschorst omdat de vergunninghouder het aantal punten krijgt dat tot die schorsing leidt. Wanneer de houder dit aantal punten een vijfde maal krijgt toegekend, wordt de visvergunning definitief ingetrokken. 4. Indien de houder van een visvergunning binnen drie jaar vanaf de datum van de laatste ernstige inbreuk geen nieuwe ernstige inbreuk begaat, worden alle punten op de visvergunning geschrapt. 5. De bepalingen ter uitvoering van dit artikel worden vastgesteld volgens de in artikel 119 bedoelde procedure. 6. De lidstaten voorzien eveneens in een puntensysteem op basis waarvan aan de kapitein van een vaartuig als gevolg van een door hem begane ernstige inbreuk op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid een passend aantal punten wordt gegeven. Uitvoeringsverordening (EG) nr. 404/2011 Artikel 125 De lidstaten wijzen de bevoegde nationale autoriteiten aan die bevoegd zijn voor: a. a) het opzetten van het in artikel 92, lid 1, van de controleverordening bedoelde puntensysteem voor ernstige inbreuken; b) het toewijzen van het juiste aantal punten aan de houder van een visvergunning; c) het overdragen van de punten van een vissersvaartuig dat wordt verkocht of overgedragen of anderszins van eigenaar verandert, naar de volgende houder van de visvergunning voor dat vissersvaartuig, en d) het registreren van het aantal punten die voor elke visvergunning aan de houder ervan zijn toegewezen. Artikel 126 1. Het aantal punten voor ernstige inbreuken wordt door de bevoegde autoriteit van de vlaggenlidstaat overeenkomstig bijlage XXX toegewezen aan de houder van de visvergunning voor het betrokken vissersvaartuig. 2. Indien tijdens een inspectie wordt geconstateerd dat een natuurlijke of een rechtspersoon die de houder van de visvergunning is, twee of meer ernstige inbreuken heeft begaan, worden overeenkomstig lid 1 voor elke ernstige inbreuk punten aan de houder van de visvergunning toegewezen, tot maximaal 12 punten voor al die inbreuken samen. 3. De houder van de visvergunning wordt ervan in kennis gesteld dat hem punten zijn toegewezen. 4. De punten worden aan de houder van de vergunning toegewezen op de datum van het besluit tot toewijzing van de punten. De lidstaten waken ervoor dat het puntensysteem ondoeltreffend wordt als gevolg van de toepassing van nationale voorschriften betreffende de opschortende werking van beroepsprocedures. 5. Indien de ernstige inbreuk wordt geconstateerd in een andere lidstaat dan de vlaggenlidstaat, worden de punten na kennisgeving op grond van artikel 89, lid 4, van de controleverordening toegewezen door de in artikel 125 van de onderhavige verordening bedoelde bevoegde autoriteit van de vlaggenlidstaat. Artikel 129 1. Indien de houder van een visvergunning 18, 36, 54 en 72 punten heeft geaccumuleerd, gaat, respectievelijk, de eerste, tweede, derde en vierde schorsing van de visvergunning automatisch in voor de betrokken in artikel 92, lid 3, van de controleverordening bedoelde perioden. 2. Wanneer een houder van een visvergunning 90 punten heeft geaccumuleerd, wordt zijn visvergunning automatisch definitief ingetrokken. Artikel 134 De lidstaten stellen de Commissie zes maanden na de datum waarop deze titel van toepassing is geworden, in kennis van hun nationale puntensysteem voor kapiteins, als bedoeld in artikel 92, lid 6, van de controleverordening. Bijlage XXX Nr. Ernstige inbreuk Punten […] 2. Gebruik van uit hoofde van de Uniewetgeving als verboden 4 of niet-conform beschouwd vistuig (artikel 90, lid 1, van de controleverordening, juncto artikel 42, lid 1, onder a), en artikel 3, lid 1, onder e), van Verordening (EG) nr. 1005/2008) Visserijwet Artikel 54b Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen. Reglement zee- en kustvisserij 1977 Artikel 3 1. In het belang van de visserij is Onze Minister bevoegd regelen te stellen: a. ter uitvoering van op grond van internationale overeenkomsten of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties opgelegde verplichtingen of verleende bevoegdheden; b. ter verzekering van de instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden. 2. Bij het stellen van regelen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, a. kan, voor zover de regelen betrekking hebben op de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onderdeel b, van de wet, mede rekening worden gehouden met de belangen van de natuurbescherming; b. wordt, voor zover de regelen betrekking hebben op de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder c, van de wet, mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming. 3. De in het eerste lid bedoelde regelen kunnen betrekking hebben op de visserij op alle dan wel bepaalde door Onze Minister aan te wijzen vissoorten. 4. Onze Minister kan voorschriften geven ter naleving van de in het eerste lid bedoelde regelen. Artikel 6c 1. Het is verboden met enig ander vaartuig dan een vissersvaartuig de visserij met de boomkor uit te oefenen dan wel zodanig vistuig aan boord van enig ander vaartuig dan een vissersvaartuig aanwezig te hebben. 2. Het is verboden met een vissersvaartuig de visserij met de boomkor uit te oefenen dan wel een boomkor aan boord van een vissersvaartuig te hebben indien de boomkor: a. gemeten tussen de uiteinden van de constructie meer dan 12 meter lang is b. kan worden uitgeschoven of vergroot tot een lengte van meer dan 12 meter of c. voorzien is van elektroden of ander materiaal waarmee elektrovisserij kan worden uitgeoefend. (…) Artikel 6d 1. Onze Minister kan vrijstelling of ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens dit besluit. 2. Aan vrijstellingen en ontheffingen als bedoeld in het eerste lid kunnen voorschriften worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken. Uitvoeringsregeling Zeevisserij (geldend van 1 april 2021 tot en met 23 juni 2021) Artikel 53 1. Het is verboden in strijd te handelen met de artikelen 7, eerste lid, 8, tweede tot en met vierde lid, 9, eerste tot en met vierde lid en zesde lid, 10, eerste tot en met derde lid, 11, eerste en tweede lid, 12, eerste lid, en 13, tweede en vierde lid, en met de technische maatregelen, bedoeld in de artikelen 15, eerste lid, en 28 van verordening 2019/241. 2. Het is verboden in strijd te handelen met de door de Europese Commissie op grond van de artikelen 8, vijfde lid, en 24, eerste lid, van verordening 2019/1241 vastgestelde uitvoeringshandelingen en met de door de Europese Commissie op grond van de artikelen 15, tweede lid, 23, eerste en vijfde lid, en 27, zevende lid, van verordening 2019/1241 vastgestelde gedelegeerde handelingen. 3. De bevoegde autoriteit, bedoeld in artikel 11, derde lid, van verordening 2019/1241 is de NVWA. 4. Het in het eerste lid bedoelde verbod is, voor zover dat betrekking heeft op artikel 7, eerste lid, onder b, van verordening 2019/1241, gedurende de overgangsperiode en in het gebied, bedoeld in bijlage V, deel D, punt 2, van die verordening niet van toepassing op het vissen met een elektrische pulskor als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder 17, van die verordening, voor zover: a. de ondernemer op wiens naam het vissersvaartuig waarmee met de elektrische pulskor wordt gevist, is geregistreerd, op 13 augustus 2019 om 24.00 uur beschikte over een geldige pulstoestemming voor dat vaartuig die door de minister uiterlijk in 2010 is verleend op grond van artikel 8, tweede lid, onderdeel b, van de Regeling technische maatregelen 2000, zoals dit artikelonderdeel luidde op het tijdstip waarop deze toestemming werd verleend; b. wordt voldaan aan bijlage V, deel D, punt 2, onder b tot en met e, van verordening 2019/1241; c. wordt voldaan aan bijlage V, deel D, punt 5, van verordening 2019/1241 en aan de maatregelen die lidstaten op grond van bijlage V, deel D, punt 4, van die verordening hebben genomen; en d. wordt voldaan aan de aan de toestemming verbonden voorschriften. 5. De minister kan de aan de toestemming verbonden voorschriften wijzigen. 6. Het is verboden elektrische pulskorren als bedoeld in artikel 6, onder 17, van verordening 2019/1241 aan boord te hebben van een vissersvaartuig, indien niet is voldaan aan het vierde lid, onderdeel a, b of d. 7. De minister kan de toestemming intrekken of voor een bepaalde periode schorsen indien naar het oordeel van de minister: a. de ondernemer van een vissersvaartuig ten aanzien van wie een toestemming is verleend, of diens gemachtigde niet voldoet aan de aan de toestemming verbonden voorschriften, of b. hij dit noodzakelijk acht ter nakoming van verplichtingen van de Europese Unie. Artikel 130 […] 4. De minister wijst de kapitein van een vissersvaartuig onder wiens gezag ernstige inbreuken als bedoeld in artikel 42, eerste lid, onderdeel a, van verordening nr. 1005/2008 zijn gepleegd, punten toe overeenkomstig bijlage XXX van de uitvoeringsverordening controleverordening. […]. Beleidsregel Ernstige Inbreuken GVB 2020 Artikel 2 1. Voor de toepassing van artikel 90, eerste lid, van de controleverordening, en artikel 42 van verordening nr. 1005/2008 wordt de ernst van een inbreuk op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid beoordeeld overeenkomstig deze beleidsregel. 2. De minister beoordeelt de ernst van de inbreuk, bedoeld in het eerste lid, op basis van de omstandigheden van het geval, zoals de aard van inbreuk, de daaruit voortvloeiende schade, de waarde van de schade aan de visbestanden en het mariene milieu in kwestie, en de omvang van de inbreuk. 3. De inbreuken op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid zoals die worden omschreven in de artikelen 4 tot en met 20 van deze beleidsregel, worden aangemerkt als ernstige inbreuken, tenzij zich in het concrete geval een of meer bijzondere omstandigheden voordoen die de mate van ernst van de inbreuk dusdanig doen verminderen, dat de desbetreffende inbreuk redelijkerwijs niet kan worden aangemerkt als een ernstige inbreuk. Artikel 9 1.Als ernstige inbreuk als bedoeld in artikel 42, onderdeel a, in samenhang met artikel 3, eerste lid, onderdeel e, van verordening nr. 1005/2008, wordt aangemerkt een overtreding van: […] d. artikel 53, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling zeevisserij in samenhang met de artikelen 15 en 28; en 1°.bijlage V, deel C, punt 2.1 of 3.1; 2°.bijlage V, deel C, punt 5.1; 3°.bijlage VI, deel C, punt 1, 3.1, 6.3 of 7.1, voor zover het gaat om ringzegens; 4°.bijlage VI, deel C, punt 8.2; 5°.bijlage VII, deel C, punt 1, 2.1 of 3.1; 6°.bijlage VIII, deel C, punt 1, 3.6 of 4.3; 7°.bijlage X, deel B, punt 3; 8°.bijlage XI, deel B; 9°.bijlage XII, deel C, punt 2.6; 10°.bijlage XII, deel D, punt 1; 11°.bijlage XIII, deel A, punt 1.1; of 12°.bijlage XIII, deel C, punt 1.1, van verordening 2019/1241. […]. Dit beroep was ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven en is doorgezonden naar de rechtbank. Artikel 31 van de Verordening (EG) nr. 850/98 van de Raad van 30 maart 1998 voor de instandhouding van de visbestanden via technische maatregelen voor de bescherming van jonge exemplaren van mariene organismen (Verordening 850/98). Artikel 31bis van de Verordening 850/98. Verordening (EU) 2019/1241 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende de instandhouding van de visbestanden en de bescherming van mariene ecosystemen door middel van technische maatregelen, tot wijziging van de onder andere de Verordening (EG) nr. 850/98. EU Verordening 2019/1241, bijlage V, deel D. Afdeling, 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1226. Hof van Justitie, 22 juni 2021, ECLI:EU:C:2021:504. Afdeling, 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1226. Rechtbank Den Haag, 21 juni 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:7825. Artikel 7, eerste lid, onder b, van Verordening (EU) 2019/1241. Artikel 42, eerste lid, aanhef en onder a, in samenhang met 3, eerste lid, onder e, van de Verordening (EG) nr. 1005/2008 en artikel 9, eerste lid, onder d van Beleidsregel ernstige inbreuken GVB 2020 (de Beleidsregel) in samenhang met artikel 53, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Zeevisserij. Artikel 126 en punt 2 van bijlage XXX van Uitvoeringsverordening (EG) nr. 404/2011 Als bedoeld in artikel 2, derde lid, van de Beleidsregel. Afdeling, 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1226. Waar gaan deze zaken over? 1. Eiseres exploiteerde een vissersvaartuig met aan boord pulskorinstallaties. Pulskorvisserij is een vorm van beroepsvisserij waarbij met behulp van sleepnetten over de zeebodem vis wordt gevangen en waarbij elektriciteit wordt gebruikt. Binnen de Europese Unie was pulsvissen verboden, maar werd het onder voorwaarden in bepaalde gebieden toegestaan. Eiseres had een pulstoestemming voor haar vissersvaartuig KW-5. Met ingang van 14 augustus 2019 is er een algeheel verbod op pulsvissen gekomen. Verweerder heeft de pulstoestemming van eiseres met ingang van 1 juli 2021 ingetrokken en de voorschriften van haar pulstoestemming gewijzigd. Eiseres mocht in de overgangsperiode tot 1 juli 2021 blijven pulsvissen onder de voorwaarde dat het aantal vissersvaartuigen dat tegelijk met de pulskor vist, niet groter zou zijn dan 5% van de boomkottervloot. Bij besluit van 16 juli 2020 heeft verweerder de voorschriften verbonden aan de pulstoestemming van onder meer eiseres nogmaals gewijzigd. Er mochten niet meer dan 15 van de 22 vissersvaartuigen tegelijkertijd pulsvissen. Er is daarom een verdeelschema gemaakt voor de vaarweken en voor ieder vissersvaartuig is een periode vastgesteld waarin pulsvissen niet was toegestaan. Het was eiseres verboden te vissen met de pulskorvistuigen vanaf 7 juni 2021 tot en met 30 juni 2021. 2. Tijdens de visreis van 7 juni 2021 tot en met 10 juni 2021 en de visreis van 10 juni 2021 tot en met 14 juni 2021 heeft eiseres met pulskor gevist of met een pulskorvistuig aan boord de haven verlaten. Bij primair besluit I heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd om te voorkomen dat eiseres met het vaartuig ging pulsvissen en/of met pulskorvistuig aan boord de haven zou verlaten. Deze last gold tot en met 30 juni 2021. Bij primair besluit II heeft verweerder aan eiseres acht punten en aan eiser, als kapitein van de eerste visreis, vier punten toegekend in verband met het begaan van ernstige inbreuken op het Gemeenschappelijk Visserij Beleid (hierna: GVB). Eisers zijn het met deze besluiten niet eens. Zij stellen dat er geen sprake is van een overtreding. Wat zijn de regels? 3. De relevante regels staan in de bijlage. De bijlage hoort bij de uitspraak. Wat vinden eisers in beroep? 4. Eisers voeren aan dat er geen juridische grondslag is voor de wijziging van de pulstoestemming. Weliswaar staat in artikel 53, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling zeevisserij (de Uitvoeringsregeling) dat verweerder de aan de toestemming verbonden voorschriften kan wijzigen, maar dit betekent niet dat iedere denkbare wijziging op dat artikel kan worden gebaseerd. Ook de concrete wijziging die voorligt dient een juridische grondslag te hebben. Uit het vereiste dat per lidstaat ten hoogste 5 % van de boomkottenvloot met de boomkor met elektrische stroom vist blijkt niet de bevoegdheid om tot verdeling van vaarweken over te gaan in het kader van een wijziging van een pulstoestemming. Het was voor hen niet voorzienbaar dat een wijziging in de vorm van het toekennen van stilligweken zou kunnen worden doorgevoerd. Op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden kan alleen onder voorwaarden voorzien in de wet inbreuk worden gemaakt op het recht op eigendom. Een vergelijking kan worden gemaakt met een zaak waarin de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) vorig jaar uitspraak deed. Eisers voeren verder aan dat zij de gewijzigde voorwaarden niet hebben geschonden. Eiseres mocht gebruik maken van vaardagen van andere schepen. Door een medewerker van het ministerie is aangegeven dat dat mogelijk is als een schip door niet-voorziene omstandigheden niet met puls kan vissen. De regelgever heeft de term 'niet-voorziene omstandigheden’ niet verder uitgewerkt en heeft in het midden gelaten wat hieronder exact moet worden verstaan. Dit is in strijd met het lex certa-beginsel. Verder was wel degelijk sprake van niet-voorziene omstandigheden. De eigenaar van de andere schepen heeft dit zelf ook gesteld. Er is niet in strijd met de voorschriften gehandeld en er is geen sprake van een overtreding. Daarnaast kunnen de besluiten de evenredigheidstoets niet doorstaan. Niet valt in te zien waarom deze besluiten noodzakelijk waren om het doel van verweerder te bereiken en waarom bijvoorbeeld niet met een waarschuwing kon worden volstaan. De besluiten zijn onredelijk bezwarend. 4.1 Ten aanzien van de last onder dwangsom geldt dat de (veronderstelde) overtreding waar de last op zag niet meer actueel was op het moment dat de last werd opgelegd. De visreis was namelijk al afgerond. Herhaling moet voor de hand liggen en de bewijslast daarvoor rust op het bestuursorgaan. Verweerder heeft alleen gesteld dat het aannemelijk werd gevonden dat de rederij zou blijven pulsvissen, omdat dat daarvoor ook was gebeurd. Waarom dat dan aannemelijk zou zijn, blijkt nergens uit. Verder moet de puntentoekenning worden gezien als een punitieve sanctie. Het doel en de strekking van de Verordening kunnen worden gevonden in de artikelen 90 en 92 van de Verordening en in de toelichting op en uitleg van deze bepalingen zoals die door de Europese Commissie is gegeven. Gelet op wat de Europese Commissie hierover stelt op haar website is sprake van een bestraffend karakter. Daarbij heeft een sanctie als gevolg van het bereiken van een aantal punten geen herstelkarakter, omdat dit geen reactie is op een daadwerkelijke overtreding maar op het bereikte niveau van strafpunten. Ook is van belang dat bij een schorsing nog wel met reguliere netten mag worden gevist. Welk herstelkarakter er dan nog bestaat is onduidelijk. Er kan een parallel worden getrokken met een puntensysteem dat verbonden is aan een rijbewijs. Daarover deed het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) een uitspraak. De conclusie van het Hof was dat in dat geval sprake was van een punitief karakter. Volgens eisers moet dezelfde conclusie getrokken worden ten aanzien van het puntensysteem voor de visserij. Net als in de zaak bij het Hof is het ook bij het puntensysteem voor de visserij zo dat alleen overtredingen van een zekere ernst tot gevolg hebben dat punten worden opgelegd. Een andere overeenkomst tussen beide puntensystemen is dat de accumulatie van punten ook rechtsgevolgen heeft. Weliswaar heeft de Afdeling overwogen dat de puntentoekenning geen punitieve sanctie is, maar op dat moment was de genoemde uitspraak door het Hof nog niet gedaan. Als sprake is van een punitieve sanctie dan worden zij strafrechtelijk vervolgd voor hetzelfde feit en dat mag niet. Ten slotte voeren eisers aan dat verweerder ten onrechte uitgaat van ernstige inbreuken. Eiseres beschikte over een pulstoestemming. Daarom kan niet het verwijt worden gemaakt dat er gebruik is gemaakt van vistuig dat verboden of niet conform de voorschriften is als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder e, van Verordening (EG) nr. 1005/2008. Het verwijt dat zij zich niet hebben gehouden aan de voorwaarden verbonden aan de toestemming wordt niet genoemd als ernstige inbreuk in dat artikel. Wat is het oordeel van de rechtbank? Juridische grondslag van de wijziging van de pulstoestemming 5. De rechtbank heeft in een eerdere uitspraak overwogen dat de wettelijke grondslag voor het verbinden van nadere voorschriften aan de pulstoestemming kan worden gevonden in artikel 6d, tweede lid, van het Reglement zee- en kustvisserij 1977 gelezen in samenhang met artikel 53, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling. De rechtbank heeft ook overwogen dat het verdeelschema zorgvuldig tot stand is gekomen en dat verweerder dit schema aan zijn besluitvorming ten grondslag kon leggen. De rechtbank ziet in hetgeen eisers hierover in deze beroepen hebben aangevoerd geen grond om nu tot een ander oordeel te komen. 10. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom en de puntentoekenningen in stand blijven. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. De beroepsgrond slaagt dan ook niet. Schending voorwaarden pulstoestemming 6. De rechtbank overweegt dat eiseres op grond van de Europese regels mocht pulsvissen, zolang ze aan de aan haar toestemming verbonden voorschriften voldeed. Gelet op de voorwaarde dat niet meer dan 5 % van de boomkottervloot in de overgangsperiode mocht pulsvissen is een schema van pulsvisweken gemaakt om er absoluut zeker van te zijn dat hieraan werd voldaan. Op grond van die verdeling mocht eiseres in de periode van 7 juni 2021 tot en met 30 juni 2021 niet met vissersvaartuig KW -5 vissen met de pulskor en niet met pulskorvistuig aan boord de haven verlaten. Deze voorwaarde staat duidelijk in het besluit. Eiseres moest zich dus aan het schema van de pulsvisweken houden. Dat er gelet op de grens van 5% mogelijk ruimte was om meer vaartuigen te laten varen, maakt dat niet anders. Verweerder heeft de bevoegdheid om toestemming te geven om in afwijking van de voor een bepaald vaartuig bepaalde stilligweken gebruik te maken van vaardagen van andere vaartuigen. Verweerder heeft vermeld dat hij van deze bevoegdheid alleen in niet-voorziene omstandigheden gebruik maakt. Het is aan verweerder om te bepalen of daarvan sprake is. Het is niet aan eiseres of de reder van andere schepen om hieraan zelf invulling te geven. Dat de reder van de andere schepen in de veronderstelling zou zijn dat sprake was van niet-voorziene omstandigheden is daarom niet van (doorslaggevend) belang. De stelling van eisers dat niet duidelijk is wat exact moet worden verstaan onder niet-voorziene omstandigheden en dat de norm onvoldoende duidelijk is omschreven leidt niet tot het oordeel dat sprake is van strijd met het lex certa-beginsel. Verweerder heeft het verzoek om toestemming om gebruik te maken van de pulsvisweken van de reder van de andere schepen in het e-mailbericht van 19 mei 2021 afgewezen. Verweerder heeft hierbij duidelijk gemaakt dat er volgens hem geen sprake was van niet-voorziene omstandigheden. In het e-mailbericht van 25 mei 2021 van de Nederlandse Vissersbond staat dat verweerder weer heeft meegedeeld dat alleen bij onvoorziene omstandigheden, te denken aan bijvoorbeeld grote motorschade, geschoven kon worden met pulsweken na vaststelling van het schema. In dit bericht wordt eiseres bovendien afgeraden om pulsvisserij te beoefenen in de weken waarvoor geen toestemming bestaat. Gelet hierop stelt verweerder terecht dat er bij eisers geen twijfel over kon bestaan dat zij in de stilligweken niet mochten pulsvissen. De rechtbank stelt daarom vast dat eisers de voorwaarden van de pulstoestemming hebben geschonden. Last onder dwangsom 7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende onderbouwd dat het noodzakelijk was om een last onder dwangsom op te leggen om herhaling van de overtredingen, begaan van 7 juni 2021 tot en met 10 juni 2021 en van 10 juni 2021 tot en met 14 juni 2021, te voorkomen. Aangezien eiseres in die periode elke dag heeft gevist met de pulskor, was het aannemelijk dat zij dit zou blijven doen. Pas na tussenkomst van de toezichthouder van de NVWA en het opleggen van de last onder dwangsom is eiseres gestopt met het vissen met de pulskor. Ook is de last onder dwangsom naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk bezwarend voor eiseres. Verweerder stelt terecht dat het verbod reeds gold op grond van het besluit van 16 juli 2020 en dat de last eiseres dan ook niet verder in haar rechten of verplichtingen heeft beperkt. De last onder dwangsom is niet onevenredig. Puntentoekenning 8. De rechtbank overweegt dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft mogen stellen dat er sprake is van een ernstige inbreuk op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid. Het was eiseres alleen toegestaan om te pulsvissen als zij zich aan de gestelde voorwaarden zou houden. Door zich niet te houden aan de aan de toestemming verbonden voorwaarden heeft zij het verbod op pulsvissen overtreden. Dit is een ernstige inbreuk waarvoor per overtreding 4 punten worden toegekend. Er is geen sprake van bijzondere omstandigheden die de mate van ernst van de inbreuk dusdanig doen verminderen, dat de inbreuk redelijkerwijs niet kan worden aangemerkt als een ernstige inbreuk. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres is gaan varen terwijl verweerder haar de toestemming daarvoor had geweigerd. Dat de andere schepen een gebrek hadden aan pulsmodules is een omstandigheid die de eigenaars van de andere schepen betrof en niet eiseres zelf. Deze omstandigheid kan daarom niet tot de conclusie leiden dat sprake is van een verminderde ernst van de inbreuk van de voorwaarden door eiseres. 9. De Afdeling heeft overwogen dat puntentoekenning volgens de Europese wetgever iets is dat naast een administratieve of strafrechtelijke sanctie bestaat. Met de toekenning van punten wordt beoogd de inbreuk op de instandhoudings- en beheersmaatregelen te beëindigen en verdere inbreuk te voorkomen. Niet is beoogd de overtreder te straffen of leed toe te voegen. De toekenning van punten is volgens de Afdeling daarom geen punitieve sanctie. De stelling van eisers dat deze jurisprudentie is achterhaald door de genoemde uitspraak van het Hof volgt de rechtbank niet. Het Hof heeft geoordeeld of verkeersovertredingen die ertoe kunnen leiden dat strafpunten worden toegekend, onder het begrip „strafbare feiten” in de zin van artikel 10 van de AVG vallen. Hieruit kan niet worden afgeleid dat de toekenning van punten zoals hier aan de orde, die naast een strafrechtelijke weg staat, en waarmee niet is beoogd de overtreder te straffen, een punitieve sanctie zou zijn.