ECLI:NL:RBDHA:2023:19148
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: NL23.6027 en NL23.5535
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 december 2023 in de zaak tussen
[verzoekster] , v-nummer: [nummer] , verzoekster 1,
[verzoekster]
, v-nummer: [nummer] , verzoekster 2,
samen: verzoekers,
(gemachtigde: mr. E. Derksen),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(gemachtigde: mr. K. Jansen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het verzoek van 4 september 2023 om een veroordeling van de staatssecretaris in de proceskosten. Verzoekers hebben dit verzoek gedaan bij de intrekking van hun beroepen tegen het niet op tijd nemen van een besluit op hun asielaanvragen. Zij hebben de beroepen ingetrokken, omdat de staatssecretaris alsnog een (inwilligend) besluit heeft genomen.
1.1. De staatssecretaris heeft op het verzoek gereageerd en aangegeven dat hij de proceskosten niet wil vergoeden.
1.2. De rechtbank heeft de beroepen tegen het niet op tijd nemen van een besluit op verzoekers asielaanvragen op 23 juni 2023 op een enkelvoudige zitting behandeld. Na deze zitting heeft de rechtbank het onderzoek op 5 juli 2023 heropend en de beroepen wegens een voorliggende principiële rechtsvraag verwezen naar de meervoudige kamer. Partijen zijn op 14 juli 2023 uitgenodigd voor deze meervoudige zitting. Na de intrekking van de beroepen en het verzoek om een proceskostenveroordeling, heeft de rechtbank besloten dat verzoek wegens de voorliggende rechtsvraag ook in meervoudige samenstelling te behandelen. Aan de zitting van 7 september 2023 heeft de gemachtigde van de staatssecretaris deelgenomen. De gemachtigde van verzoekers heeft voorafgaand aan de zitting laten weten dat zij en verzoekers niet zullen verschijnen.
2. De rechtbank wijst het verzoek om een proceskostenveroordeling toe. Zij legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Wanneer wordt een bestuursorgaan in de proceskosten veroordeeld?
3. Als een beroep wordt ingetrokken omdat het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen, kan de bestuursrechter op verzoek van de indiener dat bestuursorgaan bij afzonderlijke uitspraak veroordelen in de proceskosten.
4. Met het alsnog nemen van een besluit is de staatssecretaris aan verzoekers tegemoet gekomen. Dat is echter niet voldoende voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Daarvoor moet ook zijn voldaan aan de voorwaarden voor het instellen van beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Wanneer op het moment van de ingebrekestelling de beslistermijn nog niet is verstreken, is die ingebrekestelling te vroeg ingediend. Een daaropvolgend beroep tegen het niet tijdig nemen van het besluit is dan ten onrechte ingediend. Dan bestaat geen recht op een vergoeding van de proceskosten.
5. Verzoekers betogen dat ten tijde van de ingebrekestelling de beslistermijn al was verstreken, terwijl de staatssecretaris dat betwist. Aangezien de vraag wie op dit punt gelijk heeft bepalend is voor het recht op een proceskostenvergoeding, moet de rechtbank hierover oordelen.
Wat is voorafgegaan aan het verzoek om een proceskostenvergoeding?
6. Verzoekers hebben elk op 22 april 2021 een asielaanvraag ingediend. Op 10 juni 2021 heeft Denemarken zich op grond van de Dublinverordening verantwoordelijk geacht voor de aanvragen. Bij besluiten van 22 juli 2021 heeft de staatssecretaris de aanvragen daarom niet in behandeling genomen. Hiertegen hebben verzoekers elk op 23 juli 2021 een beroep en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 14 september 2021 zijn de verzoeken om een voorlopige voorziening toegewezen. Bij brief van 10 augustus 2022 heeft de staatssecretaris het besluit van 22 juli 2021 ten aanzien van verzoekster 1 ingetrokken.
Op diezelfde dag heeft verzoekster 1 het beroep ingetrokken. Op 2 augustus 2022 is het aan verzoekster 2 gerichte besluit van 22 juli 2021 ingetrokken. Een dag later heeft verzoekster 2 het beroep ingetrokken. Op respectievelijk 11 februari 2023 en 3 februari 2023 hebben verzoekers een ingebrekestelling ingediend, omdat volgens hen niet tijdig op de asielaanvragen is beslist en op 28 en 22 februari 2023 hebben zij beroep ingesteld wegens het niet op tijd beslissen op die aanvragen. Op 1 september 2023 heeft de staatssecretaris de asielaanvragen ingewilligd.
Was de beslistermijn verstreken?
7. De rechtbank stelt allereerst vast dat eigenlijk niet kan worden gesproken van dé beslistermijn die al dan niet is verstreken, maar dat sprake is van verschillende termijnen waaraan onder verschillende omstandigheden moet worden voldaan. In deze zaak gaat het om de ‘zes maanden termijn’ en de ‘21 maanden termijn’.
De zes maanden termijn
8. Op grond van artikel 42, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) beslist de staatssecretaris binnen zes maanden na ontvangst van een asielaanvraag. Artikel 42, zesde lid, van de Vw 2000 bepaalt dat in die gevallen waarin de staatssecretaris onderzoekt of de aanvraag op grond van artikel 30 van de Vw 2000 niet in behandeling moet worden genomen, deze beslistermijn aanvangt op het tijdstip waarop overeenkomstig de Dublinverordening is vastgesteld dat Nederland verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek.
9. Zoals hiervoor weergegeven heeft de staatssecretaris in dit geval een onderzoek in het kader van de Dublinverordening uitgevoerd en is hij uiteindelijk tot de conclusie gekomen dat Nederland verantwoordelijk is voor de asielaanvragen en deze inhoudelijk moet beoordelen. Dit betekent dat voor het begin van de beslistermijn van artikel 42, eerste lid van de Vw 2000 bepalend is wanneer deze verantwoordelijkheid volgens de Dublinverordening is vastgesteld. In dat kader is van belang dat uit artikel 27, derde lid, van de Dublinverordening, in samenhang gelezen met artikel 29, eerste lid, volgt dat de staatssecretaris de vreemdeling dient over te dragen binnen zes maanden vanaf de aanvaarding van het verzoek van een andere lidstaat om de persoon over of terug te nemen, of vanaf de definitieve beslissing op het beroep of het bezwaar wanneer dit overeenkomstig artikel 27, derde lid, van de Dublinverordening opschortende werking heeft.
10. De op 14 september 2021 toegewezen voorlopige voorzieningen hadden tot gevolg dat de uiterste overdrachtsdatum op grond van artikel 27, derde lid, van de Dublinverordening was opgeschort. Dergelijke voorlopige voorzieningen vervallen op het moment dat uitspraak ten gronde wordt gedaan, zodat vanaf dat moment een nieuwe overdrachtstermijn begint te lopen. In dit geval zijn de beroepen ingetrokken nog voordat uitspraak kon worden gedaan, waarmee de eerder getroffen voorlopige voorzieningen eveneens zijn komen te vervallen. Daarom begon vanaf het moment van deze intrekkingen een nieuwe termijn van zes maanden voor overdracht te lopen. Dit betekent dat in het geval van verzoekster 1 de uiterlijke overdrachtstermijn opnieuw is aangevangen op 10 augustus 2022 en dat deze is verlopen op 10 februari 2023. Voor verzoekster 2 is de overdrachtstermijn opnieuw aangevangen op 3 augustus 2022 en verstreken op 3 februari 2023.
11. Hieruit volgt dat Nederland voor verzoekster 1 op 11 februari 2023 en voor verzoekster 2 op 4 februari 2023 verantwoordelijk is geworden. Pas met ingang van die data zijn de beslistermijnen van zes maanden aangevangen. De beslistermijnen waren dus op het tijdstip van de ingebrekestellingen van 11 februari 2023 en 3 februari 2023 nog niet verstreken.
De 21 maanden termijn
12. Verzoekers betogen vervolgens dat de maximale beslistermijn van 21 maanden in asielzaken, bedoeld in artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn, op het moment van de ingebrekestellingen was verstreken. Dit artikellid bepaalt dat de lidstaten de behandelingsprocedure in elk geval uiterlijk binnen een termijn van 21 maanden na de indiening van het verzoek afronden. Anders dan de zes maanden termijn, begint die termijn volgens verzoekers wél te lopen vanaf het tijdstip van de indiening van de asielaanvraag. De staatssecretaris is het daar niet mee eens. Hij stelt dat die termijn, net als de beslistermijn van zes maanden, pas is aangevangen op het tijdstip dat Nederland verantwoordelijk is geworden voor de behandeling van de asielaanvragen.
13. De rechtbank stelt vast dat artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn niet is geïmplementeerd in artikel 42 van de Vw 2000, maar alleen in artikel 43 van de Vw 2000, waarin het gaat om situaties waarin een besluitmoratorium is ingesteld. De staatssecretaris heeft bij het implementeren van de Procedurerichtlijn aangegeven geen noodzaak te zien tot wijziging van artikel 42 van de Vw 2000. De maximale beslistermijn op grond van artikel 42 van de Vw 2000 bedraagt namelijk al minder dan 21 maanden, te weten achttien maanden. Dat is de beslistermijn van zes maanden, bedoeld in artikel 42, eerste en zesde lid, van de Vw 2000 en daarbij opgeteld een termijn van negen maanden (vierde lid) en drie maanden (vijfde lid). De termijn van 21 maanden van artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn is dus volgens de Vw 2000 alleen van betekenis als een besluitmoratorium is ingesteld. In het geval van verzoekers is geen besluitmoratorium ingesteld.
14. Naar de rechtbank begrijpt komt het betoog van verzoekers erop neer dat de wetgever bij de implementatie van de Procedurerichtlijn niet heeft onderkend dat artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn óók relevant kan zijn in die gevallen waarin eerst een onderzoek in het kader van de Dublinverordening heeft plaatsgevonden.
Omdat hier geen rekening mee is gehouden, is de Procedurerichtlijn verkeerd geïmplementeerd en kunnen verzoekers, zo begrijpt de rechtbank, rechtstreeks beroep doen op artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn.
15. Bij de beoordeling van dit betoog is als eerste van belang óf artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn inderdaad zo moet worden uitgelegd dat binnen 21 maanden na de asielaanvraag moet worden beslist, ook als na die aanvraag eerst een onderzoek in het kader van de Dublinverordening plaatsvindt. Het is vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie dat voor de uitleg van een bepaling van het recht van de Europese Unie niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen, maar ook met de context ervan, en met de doelstellingen die worden nagestreefd door de regeling waarvan zij deel uitmaakt en de ontstaansgeschiedenis van de regeling.
16. In artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn wordt bepaald dat de lidstaten de behandelingsprocedure in elk geval uiterlijk binnen een termijn van 21 maanden na de indiening van het verzoek afronden. De woorden “indiening van het verzoek” slaan terug op de regeling over het indienen van een asielverzoek in artikel 6 van de Procedurerichtlijn en tussen partijen is niet in geschil dat verzoekers dit op 22 april 2021 hebben gedaan. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de bewoordingen van artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn al duidelijk dat de behandelingsprocedure dus uiterlijk 21 maanden na die indiening moet zijn afgerond.
17. Voor het standpunt dat in het geval eerst een Dublinprocedure heeft plaatsgevonden, de termijn van 21 maanden pas begint te lopen na vaststelling van de verantwoordelijkheid, bieden de bewoordingen van deze bepaling geen ruimte. Ten eerste is een dergelijke regeling in het vijfde lid van de Procedurerichtlijn niet opgenomen, terwijl dat in het derde lid wel is gebeurd waarbij expliciet is bepaald dat dit geldt voor de termijn van zes maanden. Daar komt bij dat het gebruik van de woorden “in elk geval” en “uiterlijk” in het vijfde lid duidelijk maken dat ook geen uitzonderingen op de maximale termijn van 21 maanden na indiening van het verzoek beoogd zijn. Dit volgt ook uit de andere taalversies van de bepaling. In de Engelse taalversie luidt deze “In any event, Member States shall conclude the examination procedure within a maximum time limit of 21 months from the lodging of the application”, in de Franse taalversie “En tout état de cause, les États membres concluent la procédure d’examen dans un délai maximal de vingt-et-un mois à partir de l’introduction de la demande” en in de Duitse taalversie “Die Mitgliedstaaten schließen das Prüfungsverfahren in jedem Fall innerhalb einer maximalen Frist von 21 Monaten nach der förmlichen Antragstellung ab”. Ook uit deze taalversies volgt dus dat die 21 maanden een maximale termijn na het indienen van het verzoek betreft en dat dit maximum in alle gevallen geldt.
18. De rechtbank vindt bevestiging voor deze vaststelling in de context van de bepaling en de doelstellingen daarvan. Het vijfde lid grijpt terug op de voorgaande leden van artikel 31 van de Procedurerichtlijn. Het derde en vierde lid bevatten concrete termijnen en verlengingsmogelijkheden. Beide leden bevatten daarbij een ‘open einde’. Het vierde lid omdat daarin wordt bepaald dat een besluitmoratorium in beginsel elke zes maanden verlengd kan worden. Ook het derde lid bevat echter, anders dan de staatssecretaris betoogt, een dergelijk ‘open einde’, namelijk de niet nader begrensde duur van de Dublinprocedure. In beide gevallen is het in de context van die bepalingen begrijpelijk dat er een maximale termijn tussen het indienen van de aanvraag en het nemen van een inhoudelijk besluit wordt vastgesteld. Weliswaar is in het derde lid dus bepaald dat de daarin opgenomen termijn pas begint te lopen na de vaststelling van de verantwoordelijkheid, en bestaat de mogelijkheid om die beslistermijn vervolgens te verlengen tot maximaal achttien maanden, maar uit het vijfde lid volgt dat de termijn van de Dublinprocedure en inhoudelijke behandeling tezamen niet meer dan 21 maanden mag bedragen.
19. De rechtbank onderkent ten slotte dat dit ertoe kan leiden dat de in het artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn opgenomen maximale termijn eerder kan zijn verstreken dan de in het derde lid opgenomen termijnen. Dat is echter inherent aan het karakter van een dergelijk absoluut maximum. Verder is een doelstelling van zowel de Dublinverordening en de Procedurerichtlijn dat vreemdelingen snel duidelijkheid krijgen over hun aanvraag. Het past bij die doelstelling dat als een vreemdeling eerst lange tijd is onderworpen aan een Dublinprocedure, zijn inhoudelijke procedure vervolgens extra voortvarend wordt behandeld. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat de Procedurerichtlijn geen gevolgen verbindt aan het overschrijden van termijnen, anders dan dat kan worden vastgesteld dat niet tijdig is beslist. In het Nederlandse recht leidt een overschrijding ertoe dat een beroep kan worden ingediend tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag en vervolgens zal de rechter een termijn bepalen waarbinnen de staatssecretaris moet beslissen, waarna hij dwangsommen verbeurt. Bij het bepalen van die termijn zal de Nederlandse rechter rekening houden met de termijn die redelijkerwijs nodig is om alsnog een zorgvuldige beslissing op de aanvraag te nemen. Dit uitgangspunt geldt ook als de 21 maanden termijn inmiddels is verstreken.
20. De rechtbank komt op grond van de overwegingen onder 16 tot en met 19 tot het oordeel dat de termijn van 21 maanden, als bedoeld in artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn, in alle gevallen begint te lopen vanaf het indienen van het asielverzoek, dus óók in die gevallen dat Nederland pas later verantwoordelijk is geworden. Nu dit niet als zodanig is opgenomen in artikel 42 van de Vw 2000, kunnen verzoekers zich rechtstreeks beroepen op artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn.
21. Zoals hiervoor weergegeven is niet in geschil dat verzoekers hun asielaanvragen op 22 april 2021 hebben ingediend zodat de 21 maanden termijn ten tijde van de ingebrekestellingen reeds was verstreken. Dit houdt in dat de staatssecretaris op dat moment al te laat was met beslissen en er een grond is om over te gaan tot een proceskostenveroordeling. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 837 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de zitting van 23 juni 2023, met een waarde per punt van € 837 en een wegingsfactor van 0,5).
De rechtbank:
wijst het verzoek om een vergoeding van de proceskosten toe;
veroordeelt de staatssecretaris tot betaling van € 837 aan proceskosten aan verzoekers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Raat, voorzitter, en mr. G.A. van der Straaten en
mr. I.A.M. van Boetzelaer - Gulyas, leden, in aanwezigheid van mr. R. Barzilay, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met de uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Dit volgt uit artikel 8:75a van de Algemene wet bestuursrecht en is nader uitgewerkt in het Besluit proceskosten bestuursrecht.
ABRvS 25 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:273, onder 3.2 en 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1753, onder 3.2.
Zp’s-Hertogenbosch, NL21.12058 en NL21.12060.
HvJ EU, 29 januari 2009, Petrosian, ECLI:EU:C:2009:41.
Artikel 8:85, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb.
Zie ook ABRvS 19 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:838, onder 2.4.
Dit volgt uit de transponeringstabel in de memorie van toelichting bij de Wijziging van de Vw 2000 ter implementatie van de Richtlijn, TK 2014-2015, 34 088, nr. 3.
TK 2014-2015, 34 088, nr. 6, p. 54.
HvJ EU, 4 december 1974, Van Duyn/Home Office, ECLI:EU:C:1974:133
HvJEU 22 december 2010, Feltgen en Bacino Charter Company, EU:C:2010:824, punt 12 en 11 april 2019, Tarola, ECLI:EU:C:2019:309, punt 37.
Zie Rb. Den Haag (zp Arnhem) 15 november 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:12538.