ECLI:NL:RBGEL:2014:7958
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 14/4058
Uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
Taxitronic B.V., te Apeldoorn, eiseres
(gemachtigde: mr. M.P.H. Sanders),
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu te 's-Gravenhage, verweerder.
Bij brief van 6 juni 2013 heeft eiseres verzocht om vergoeding van de door haar geleden
schade als gevolg van het uitstel van de datum voor de verplichtstelling van de
boordcomputer taxi (BCT) van 1 oktober 2013 naar 1 juli 2014.
Bij schrijven van 21 januari 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres afgewezen.
Bij besluit van 13 mei 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2014. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en mr. A.M. Hospers-Meerman, beiden advocaat te Amsterdam. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. R.G.P. van Slijpe en mr. dr. J.R.C. Tieman, beiden werkzaam bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Voorts waren aan de zijde van verweerder aanwezig [naam 1] en[naam 2].
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Post, voorzitter, mr. C.H.M. Pastoors en
mr. R.J.B. Schutgens, rechters, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Gaastra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
1. Ingevolge artikel IV, eerste lid van het Besluit van 16 oktober 2009 houdende wijziging van het Besluit personenvervoer 2000, het Arbeidstijdenbesluit vervoer en het Reglement rijbewijzen in verband met de invoering van de boordcomputer taxi, de afschaffing van de vergunning voor collectief personenvervoer en een technische wijziging in verband met het elektronisch vervoerbewijs (hierna: het Besluit) is het de vervoerder gedurende een periode van ten hoogste 24 maanden na inwerkingtreding van artikelen I, onderdelen J, K, en L en II, onderdeel B, toegestaan om taxivervoer te verrichten zonder een boordcomputer in de auto aanwezig te hebben en zonder gebruikmaking ervan. Artikel IV is bij Besluit van 12 september 2011, houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van het Besluit, per 1 oktober 2011 in werking getreden.
Ingevolge artikel 7 van het Besluit van 14 juni 2013, houdende uitvoering van de Wet wegvervoer en goederen en houdende wijziging van het Besluit personenvervoer 2000 en het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: het Besluit van 14 juni 2013), wordt “een periode van 24 maanden” in artikel IV, eerste lid van het Besluit vervangen door: een bij ministeriële regeling vast te stellen periode.
Ingevolge artikel 1 van de Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 15 augustus 2013, houdende vaststelling datum verplichting boordcomputer taxi (hierna: de Regeling van 15 augustus 2013), eindigt de periode, bedoeld in artikel IV, eerste lid van het Besluit op 1 juli 2014.
2. Eiseres ontwikkelt, produceert en levert software en apparatuur, waaronder taximeters en BCT’s ten behoeve van de taximarkt. Eiseres heeft gesteld dat zij ten gevolge van de omstandigheid dat de einddatum van de periode als bedoeld in artikel IV, eerste lid van het Besluit, is uitgesteld van 1 oktober 2013 naar 1 juli 2014, schade heeft geleden. De schade, bestaande uit omzetderving, schade ten gevolge van gewijzigde technische specificaties en extra rentelasten, heeft eiseres begroot op € 2.654.972.
3. De rechtbank stelt allereerst vast dat niet in geschil is dat de Regeling van 15 augustus 2013 dient te worden aangemerkt als het beweerdelijk schadeveroorzakende besluit. Ter zitting is voorts de vraag aan de orde gesteld of het Besluit van 14 juni 2013 (mede) dient te worden aangemerkt als beweerdelijk schadeveroorzakende besluit. Nu uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat eiseres niet stelt schade te hebben gelegen als gevolg van het uitstel van de datum van verplichtstelling van de BCT in het algemeen, maar als gevolg van het uitstel tot 1 juli 2014, dient deze vraag naar het oordeel van de rechtbank ontkennend beantwoord te worden.
4. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is de bestuursrechter slechts bevoegd kennis te nemen van een beroep tegen een zogeheten zuiver of zelfstandig schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over het beroep tegen de beweerdelijk schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf. Ook kan (na bezwaar) bij de bestuursrechter beroep worden ingesteld tegen een beslissing op een verzoek om schadevergoeding terzake de rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke taak of een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid, indien deze beslissing is gebaseerd op een in een gepubliceerde beleidsregel neergelegde nadeelcompensatieregeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2000, AB 2000, 222).
5. De Regeling van 15 augustus 2013 betreft een algemeen verbindend voorschrift, waartegen ingevolge artikel 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter.
Voor beantwoording van de vraag of het bezwaar tegen de beslissing omtrent de toekenning van nadeelcompensatie ontvankelijk is, is dus van belang of die beslissing is gebaseerd op de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 (hierna: Regeling nadeelcompensatie). De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
6. Ingevolge artikel 2, eerste lid van de Regeling nadeelcompensatie kent de Minister degene die schade lijdt of zal lijden ten gevolge van de rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, op verzoek een vergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
7. De rechtbank is van oordeel dat de Regeling van 15 augustus 2013 de “uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak” betreft. De tekst van de Regeling nadeelcompensatie bevat geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de Regeling van 15 augustus 2013 niet onder de reikwijdte van de Regeling nadeelcompensatie zou vallen. Ook zijn er geen aanwijzingen dat de Regeling nadeelcompensatie niet is bedoeld voor de beoordeling van verzoeken om vergoeding van schade die beweerdelijk is veroorzaakt door een besluit als de Regeling van 15 augustus 2013. Dat de Regeling nadeelcompensatie in de praktijk veelal wordt gebruikt voor afwikkeling van schadeclaims die voortkomen uit infrastructurele en ruimtelijke projecten maakt dit niet anders.
8. Gelet op het voorgaande dient het verzoek van eiseres van 6 juni 2013 (mede) te worden aangemerkt als een verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Regeling nadeelcompensatie en het besluit van 24 januari 2014 als een besluit omtrent toekenning van schadevergoeding op grond van deze Regeling nadeelcompensatie. Dat beide partijen dit niet onderkend hebben doet hier niet aan af. Gelet hierop stond tegen het primaire besluit bezwaar open en heeft verweerder het bezwaar terecht ontvankelijk geacht.
9. In deze procedure is aan de orde of eiseres aanspraak kan maken op nadeelcompensatie op grond van de Regeling nadeelcompensatie. Dat betekent dat in de onderhavige procedure ervan wordt uitgegaan dat de Regeling van 15 augustus 2013 rechtmatig is. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting begrijpt de rechtbank dat eiseres zich het recht voorbehoudt om in een andere procedure eventueel het standpunt in te nemen dat de Regeling van 15 augustus 2013 onrechtmatig is.
Ingevolge artikel 2 van de Regeling nadeelcompensatie geldt de eis dat de schade redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van de betrokkene behoort te blijven en artikel 3 van de Regeling nadeelcompensatie bepaalt dat schade die binnen het normale ondernemersrisico valt niet voor vergoeding in aanmerking komt. Voorts dient de geclaimde schade het gevolg te zijn van de Regeling van 15 augustus 2013 (causaal verband).
Naar het oordeel van de rechtbank is het niet zo dat eerst beoordeeld moet worden of schade redelijkerwijze niet ten laste van de betrokken behoort te blijven en of die schade binnen het normale ondernemersrisico valt, en dat pas daarna de causaliteit aan de orde kan komen. Indien het causaal verband ontbreekt kan een verzoek om nadeelcompensatie reeds op die grond worden afgewezen. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 27 april 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ2653).
Eiseres heeft gesteld dat zij schade heeft geleden door omzetderving, door wijziging van technische specificaties en door extra rentelasten. De rechtbank zal de gestelde schades achtereenvolgens bespreken.
Omzetderving
10. Eiseres heeft allereerst betoogd dat zij schade heeft geleden ten gevolge van omzetderving. Indien de oorspronkelijke datum voor de verplichtstelling van de BCT was gehandhaafd had eiseres drie maanden een monopoliepositie op de markt gehad. Eiseres was immers vanaf 5 maart 2013 als enige fabrikant gecertificeerd. Pas in juni volgde Quipment en in augustus 2013 Cabman.
Als het uitstelbesluit niet was genomen had Connexxion haar order, gezien het aantal voertuigen (4000) en de daarmee samenhangende benodigde inbouwtijd voor een BCT, wel bij eiseres moeten plaatsen wilde zij voor 1 oktober 2013 al haar voertuigen van BCT’s hebben voorzien. Doordat de verplichting is uitgesteld heeft Connexxion haar order voor BCT’s pas later, te weten in september 2013, geplaatst. De opdracht is uiteindelijk gegund aan Cabman. Hiermee is eiseres haar nettomarge met betrekking tot 4000 BCT’s misgelopen. Naast Connexxion heeft eiseres nog een groot aantal andere klanten verloren. Volgens eiseres zijn na het bekend worden van het uitstel de orders voor 526 BCT’s geannuleerd.
Per niet verkochte BCT loopt eiseres een nettomarge mis van € 542,50. Nu eiseres de opdracht tot plaatsing in (minstens) 4.526 taxi’s is misgelopen, is sprake van een nettomargederving van ten minste € 2.455.355 (4.526 x € 542,50), aldus eiseres.
11. Verweerder heeft voor deze gestelde schade geen nadeelcompensatie toegekend, omdat deze volgens hem binnen het normale ondernemersrisico valt. Daartoe heeft verweerder uiteengezet dat hij de ontwikkeling en het produceren van de BCT bewust heeft overgelaten aan de markt teneinde vervoerders de keuze te geven tussen verschillende aanbieders van BCT’s. Hierdoor wist eiseres al vanaf de start van het proces dat zij zou moeten concurreren met andere fabrikanten. Bovendien mocht eiseres er, gelet op de beoogde marktwerking, niet op vertrouwen dat zij op enig moment een monopoliepositie zou hebben. In het verweerschrift heeft verweerder gesteld dat voor vergoeding van omzetschade vereist is dat de geclaimde schade veroorzaakt is door het schadeveroorzakende besluit en dat zulks in deze zaak niet het geval is.
12. De BCT van eiseres is gecertificeerd in maart 2013, die van Quipment in juni 2013 en die van Cabman in augustus 2013. Eiseres stelt dat zij, indien de verplichting niet was uitgesteld, gedurende 3 maanden een monopoliepositie zou hebben gehad. Het is de vraag of dit standpunt juist is. Het kan immers ook zo zijn dat Quipment en Cabman hebben besloten om de certificering van hun BCT uit te stellen, toen bleek dat de verplichting zou worden uitgesteld. Bij de onderhavige beoordeling zal de rechtbank er echter vanuit gaan dat eiseres gedurende 3 maanden een monopoliepositie zou hebben gehad indien niet was besloten tot uitstel.
13. De rechtbank is van oordeel dat voldoende aannemelijk is geworden dat bij het besluit om de ontwikkeling van een BCT aan de markt over te laten het uitgangspunt was dat meerdere marktpartijen een BCT zouden ontwikkelen, zodat de taxiondernemers de keuze zouden hebben uit verschillende BCT’s en voordeel zouden kunnen hebben van de concurrentie tussen die marktpartijen. De rechtbank verwijst naar hetgeen verweerder in dit verband naar voren heeft gebracht, onder meer over de brief van verweerder aan de Tweede Kamer van 4 september 2009. Uit het Businessplan BCT van eiseres van 20 januari 2010 blijkt dat ook eiseres er van uitging dat zij zou (moeten) concurreren met diverse andere marktpartijen. De feitelijke gang van zaken is geweest dat eiseres, Quipment en Cabman een BCT hebben ontwikkeld. Die ontwikkeling verliep trager dan voorzien. De redenen voor die vertraging doen thans niet ter zake. Uit de notulen van het taxibrancheoverleg van 10 december 2012 en 18 januari 2013 blijkt dat eiseres, Quipment en Cabman er op dat moment nog vanuit gingen dat certificering van hun BCT rond zou zijn in februari 2013 en dat zij verwachtten met levering van de BCT te kunnen beginnen tussen februari en april 2013.
Het voorgaande betekent dat eiseres in ieder geval tot begin 2013 er niet op kon rekenen dat zij gedurende een periode een monopoliepositie zou hebben. Indien niet tot uitstel was besloten zou eiseres een onverwacht voordeel hebben genoten, in de vorm van een monopoliepositie gedurende 3 maanden. Door het besluit tot uitstel is zij dit onverwachte voordeel misgelopen en de vraag is, gelet op artikel 2 van de Regeling nadeelcompensatie, of dit misgelopen voordeel redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van eiseres behoort te blijven. Anders gezegd: de vraag is of dit misgelopen voordeel redelijkerwijs aan eiseres behoort te worden vergoed.
14. In het bestreden besluit en het verweerschrift heeft verweerder uiteengezet dat in februari 2013 het besluit tot uitstel is genomen omdat verweerder de termijn tot 1 oktober 2013 te kort achtte voor een ordelijk en voor de taxivervoerders acceptabel verloop van inbouw en activering van de BCT’s. Vervolgens heeft verweerder na afweging van alle belangen in mei 2013 besloten om de verplichting tot het hebben van een BCT uit te stellen tot 1 juli 2014. De redenen voor het uitstel en de belangenafweging die verweerder daarbij heeft gemaakt zijn weergegeven in de brieven van verweerder aan de Tweede Kamer van 25 februari 2013 en 22 mei 2013.
Voor zover eiseres betoogt dat het besluit tot uitstel van de verplichting tot 1 juli 2014 onjuist is, of dat haar belangen daarbij onvoldoende zijn meegewogen, dient aan dit betoog voorbij te worden gegaan, omdat bij de beoordeling van het verzoek om nadeelcompensatie uitgegaan dient te worden van de rechtmatigheid van het besluit om de verplichting uit te stellen tot 1 juli 2014.
Zoals in de toelichting bij artikel 2 van de Regeling nadeelcompensatie is vermeld, is het uitgangspunt dat men er rekening mee moet houden dat de overheid ter uitvoering van de op haar rustende taak maatregelen kan nemen die zij in het algemeen belang acht, maar die nadeel kunnen opleveren voor een betrokkene. Gelet op de op verweerder rustende taak en het door hem te behartigen algemeen belang, een en ander zoals toegelicht in de hiervoor genoemde brieven van 25 februari 2013 en 22 mei 2013, is de rechtbank van oordeel dat eiseres er vanaf het moment dat het besluit werd genomen waarbij de termijn op 1 oktober 2013 werd gesteld, rekening mee diende te houden dat verweerder tot uitstel zou besluiten indien de termijn van 1 oktober 2013 door verweerder niet haalbaar zou worden geacht, en ook dat dit, na afweging van belangen, een uitstel tot 1 juli 2014 zou kunnen zijn. Indien daarbij in aanmerking wordt genomen dat de door eiseres geclaimde omzetschade niet een onverwacht nadeel betreft, maar het mislopen van een voordeel dat eiseres tot februari/maart 2013 niet kon verwachten, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de geclaimde omzetschade niet voor vergoeding in aanmerking komt.
15. De rechtbank ziet aanleiding om ook nog een oordeel te geven over de vraag of de gestelde omzetschade een gevolg is van de Regeling van 15 augustus 2013.
Het causaliteitsvereiste houdt om te beginnen in dat er een “conditio sine qua non-verband” dient te zijn tussen de Regeling van 15 augustus 2013 en de gestelde omzetschade. Dit betekent niet dat met volledige zekerheid vastgesteld moet kunnen worden dat de schade een gevolg is van de Regeling van 15 augustus 2013; wel is vereist dat een redelijke mate van waarschijnlijkheid bestaat dat de schade daarvan het gevolg is.
Naar het oordeel van de rechtbank is er geen redelijke mate van waarschijnlijkheid dat Connexxion 4.000 BCT’s van eiseres had afgenomen als de datum niet was uitgesteld tot 1 juli 2014. Er is niet gebleken van onderhandelingen tussen eiseres en Connexxion die op enig moment in een zodanig stadium waren dat eiseres met een redelijke mate van waarschijnlijkheid erop kon rekenen dat Connexxion een order voor 4.000 BCT’s zou hebben geplaatst als verweerder niet had besloten tot uitstel van de verplichting tot 1 juli 2014.
Uit de door eiseres in dit verband overgelegde stukken (producties 20 en 54 tot en met 56) kan hooguit worden afgeleid dat op enige momenten is gesproken tussen eiseres en Connexxion over de BCT van eiseres, maar die stukken bevatten in het geheel geen aanwijzingen dat Connexxion op enig moment voornemens is geweest om een order van 4.000 BCT’s bij eiseres te plaatsen en dus ook niet dat zo’n order niet door is gegaan ten gevolge van het uitstel tot 1 juli 2014.
Met betrekking tot de annulering van orders voor 526 BCT’s heeft de vertegenwoordiger van eiseres ter zitting meegedeeld dat er getekende koopovereenkomsten lagen en dat het annuleren van de orders formeel niet mogelijk was, maar dat eiseres de annuleringen heeft geaccepteerd om praktische redenen – eiseres wilde niet over elke geannuleerde order procederen – en om de relatie met de opdrachtgevers niet te verstoren.
Eiseres heeft gesteld dat de annuleringen zijn geschied naar aanleiding van het uitstel van de verplichting om een BCT te hebben. Volgens eiseres vroegen de kopers zich af of de verplichting om een BCT te hebben nog wel doorging, en dit zou blijken uit e-mails en telefoongesprekken.
Voor zover er van uitgegaan zou moeten worden dat het uitstel de reden was voor de kopers om de orders te annuleren – de rechtbank laat dit thans in het midden – is de rechtbank van oordeel dat niet aannemelijk is gemaakt dat de gestelde schade een gevolg is van het uitstel. Er is immers niet gebleken dat in die situatie van uitstel het accepteren van de annuleringen de enige reële mogelijkheid was voor eiseres. De praktische reden die eiseres heeft aangevoerd overtuigt niet, nu uit het door eiseres opgestelde overzicht van de geannuleerde orders (productie 21) blijkt dat het om niet meer dan 12 kopers gaat. De reden dat eiseres de relatie met de kopers niet wilde verstoren overtuigt evenmin, nu niet is gebleken dat er geen andere opties waren dan het accepteren van de annuleringen. In dit verband merkt de rechtbank op dat uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat een deel van de orders voor de 526 BCT’s weer bij eiseres is geplaatst toen bleek dat de verplichting om een BCT te hebben in stand bleef.
16. Uit het voorgaande volgt dat verweerder het verzoek om nadeelcompensatie in verband met omzetderving terecht heeft afgewezen.
Wijziging technische specificaties
17. Eiseres heeft voorts gesteld dat zij € 129.617 schade heeft geleden doordat de technische specificaties van de BCT zijn gewijzigd nadat de door haar ontwikkelde BCT op 5 maart 2014 was gecertificeerd.
Ter zitting is het volgende gebleken. Deze wijziging van de technische specificaties ziet niet op de vraag of draadloos updaten mogelijk moet zijn; die discussie loopt nog. Het gaat om de vraag of het zogenaamde draadloos afstorten (iedere 5 weken) volgens de technische specificaties was toegestaan of niet. Daarover bestond onduidelijkheid en uiteindelijk heeft verweerder het standpunt ingenomen dat draadloos afstorten wel is toegestaan. Deze interpretatie van de technische specificaties is op de vraag- en antwoordsite van het ministerie geplaatst.
Eiseres heeft aangevoerd dat zij aanpassingen moest maken in de software van de BCT, doordat deze vraag pas beantwoord is na de certificering van de BCT van eiseres. Voorts heeft zij gesteld dat deze schade het gevolg is van de Regeling van 15 augustus 2013 omdat door het uitstel van de verplichting om een BCT hebben, verweerder de kans kreeg om met een nieuwe interpretatie van de technische voorschriften te komen.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de regelgeving waarin de technische specificaties zijn vastgelegd niet is gewijzigd, en dat de geclaimde schade ook niet het gevolg is van de Regeling van 15 augustus 2013.
De rechtbank is van oordeel dat voldoende duidelijk is geworden dat de gestelde schade niet het gevolg is van een wijziging van de regelgeving waarin de technische specificaties zijn vastgelegd.
De rechtbank is voorts van oordeel dat niet gebleken is dat de geclaimde schade met redelijke mate van waarschijnlijkheid het gevolg is van de Regeling van 15 augustus 2013. Eiseres veronderstelt dat verweerder zijn interpretatie dat draadloos afstorten in overeenstemming met de technische specificaties is, heeft gegeven omdat de verplichting tot het hebben van een BCT werd uitgesteld, maar heeft dat op geen enkele wijze onderbouwd.
Verweerder heeft het verzoek om nadeelcompensatie, in zoverre, dan ook terecht afgewezen.
Extra rentelasten
18. Rest nog het betoog van eiseres dat zij schade heeft geleden ten gevolge van extra rentelasten. Deze schade heeft eiseres begroot op € 73.060. De rechtbank overweegt het volgende. In beroep heeft eiseres gesteld dat zij uiteindelijk 6.352 BCT’s heeft verkocht. Uit productie 22 van eiseres blijkt dat de verkoopprijs per BCT € 1.319 is. Dit betekent dat de omzet van eiseres € 8.378.288 (6.352 x € 1.319) is. Op elke BCT zit een marge van € 542,50, waardoor de totale marge uitkomt op € 3.445.960 (6.352 x € 542,50).
De gestelde schade ten gevolge van extra rentelasten is 0,87 % van de omzet en 2,11 % van de totale marge. De rechtbank is van oordeel dat deze schade relatief zo gering is dat deze binnen het normale ondernemersrisico valt.
19. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.