ECLI:NL:RBGEL:2021:5428
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/6324
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 12 oktober 2021
in de zaak tussen
de vereniging Vogelwerkgroep Zutphen e.o., te Zutphen, eiseres
(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, verweerder,
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Stichting Faunabeheereenheid Gelderland, te Arnhem.
Bij besluit van 22 oktober 2020 heeft verweerder met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het door derde-partij op 28 juli 2020 ingediende “Faunabeheerplan deelplan ganzen 2020-2026” (faunabeheerplan) goedgekeurd voor een looptijd van zes jaar, gerekend vanaf 27 oktober 2020, op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). Verder heeft verweerder bij dit besluit ontheffing onder voorschriften verleend aan derde-partij, de Stichting Faunabeheereenheid Gelderland
(FBE Gelderland).
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing van verweerder tot goedkeuring van het faunabeheerplan en de verleende ontheffing.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 29 juni 2021. Namens eiseres zijn
[A] en [B] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Aan de zijde van eiseres is ook verschenen [C] , vogeldeskundige.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door P. Tillie, B. Zevenbergen en
T. Achterkamp. Namens FBE Gelderland zijn F. Koffeman, N. van Grinsven, A. Heinen en P. Laan verschenen.
De rechtbank:
draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
stelt verweerder in de gelegenheid om binnen 14 weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Post, voorzitter, mr. G.A. van der Straaten en mr. S.E.M. Lichtenberg, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Smeenk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 12 oktober 2021
De griffier is buiten staat
om te ondertekenen.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.
Bijlage
Wet natuurbescherming
Artikel 3.1
1. Het is verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen.
2 Het is verboden opzettelijk nesten, rustplaatsen en eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te vernielen of te beschadigen, of nesten van vogels weg te nemen.
3 Het is verboden eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te rapen en deze onder zich te hebben.
4 Het is verboden vogels als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te storen.
5 Het verbod, bedoeld in het vierde lid, is niet van toepassing indien de storing niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de desbetreffende vogelsoort.
Artikel 3.3
1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of artikel 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren.
2 Provinciale staten kunnen bij verordening vrijstelling verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of artikel 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren.
3 […]
4 Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
1°.in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid;
2°.in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
3°.ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren;
4°.ter bescherming van flora of fauna;
[…]
5 In een ontheffing, onderscheidenlijk vrijstelling worden in elk geval voorschriften opgenomen, onderscheidenlijk regels gesteld, over:
a. de middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden, waarbij enkel het gebruik wordt toegestaan van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen middelen, installaties of methoden;
b. de tijd en plaats waarvoor de ontheffing of vrijstelling geldt, en
c. de wijze waarop het risico voor het behoud van de vogelstand wordt beperkt.
Artikel 3.17
1. Ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, [,,,], verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is:
a. in geval van vogels:
1°.in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid;
2°.in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
3°.ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren, of
4°.ter bescherming van flora en fauna;
[…]
De Omgevingsverordening Gelderland
Artikel 3.79 (aanvullende eisen aan een faunabeheerplan voor de beperking van de omvang van populaties)
In aanvulling op artikel 3.78 bevat een faunabeheerplan ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie op basis van een ontheffing op grond van artikel 3.17 van de Wet natuurbescherming de volgende gegevens:
een onderbouwing van de noodzaak van populatiebeheer op grond van één of meerdere belangen als bedoeld in artikel 3.17, eerste lid, van de Wet natuurbescherming;
de gewenste stand van de soorten opgenomen in het faunabeheerplan en waarvoor een ontheffing is verleend, een beschrijving wanneer sprake is van een verslechtering van de staat van instandhouding, de wijze waarop monitoring plaatsvindt om dat te voorkomen en de te treffen maatregelen als dit zich voordoet;
een beschrijving van de mate waarin de onder a bedoelde belangen in de periode waarop het voorgaande faunabeheerplan betrekking had zijn geschaad, inclusief de getroffen maatregelen en het naar soort onderscheiden aantal gedode dieren;
een omschrijving van de voorgenomen handelingen en de noodzaak van deze handelingen om de gewenste stand te bereiken en belangrijke schade te voorkomen;
per diersoort een beschrijving van de handelingen die in de periode waarop het voorgaande faunabeheerplan betrekking had zijn verricht om het schaden van de onder a genoemde belangen te voorkomen, wanneer van toepassing onderscheiden per gewas;
een onderbouwde inschatting van de effectiviteit van de voorgenomen handelingen en een beschrijving van de wijze waarop de effectiviteit van deze handelingen wordt bepaald;
[…]
Uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:875
ECLI:NL:RVS:2018:2234
ECLI:NL:RVS:2017:2824
ECLI:NL:RVS:2016:2607
Inleiding
1. De FBE Gelderland heeft het faunabeheerplan opgesteld met het oog op de bestrijding van schade aan gewassen en andere wettelijke belangen. Verweerder heeft het faunabeheerplan goedgekeurd. Verder heeft verweerder aan de FBE Gelderland ontheffing onder voorschriften verleend voor het opzettelijk doden en vangen van de brandgans, grauwe gans en kolgans en/of het beschadigen en vernielen van nesten, rustplaatsen van de grauwe gans en haar eieren te vernielen, te rapen en deze onder zich te hebben. Ook heeft verweerder ontheffing verleend voor het gebruik van middelen en methoden.
Eiseres is het met de goedkeuring van het faunabeheerplan en de verleende ontheffingen niet eens. De rechtbank beoordeelt of beroep kan worden ingesteld tegen de goedkeuring en of verweerder op goede gronden ontheffing heeft verleend.
Het wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De goedkeuring van het faunabeheerplan
3. Gelet op de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is een faunabeheereenheid geen bestuursorgaan en kan de vaststelling van het faunabeheerplan daarom niet als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden aangemerkt. Dit heeft tot gevolg dat de beslissing tot goedkeuring van het faunabeheerplan door verweerder geen goedkeuringsbesluit als bedoeld in artikel 10:25 van de Awb is.
3.1. De goedkeuring van het faunabeheerplan heeft in dit geval ook geen andere rechtsgevolgen. Bij het bestreden besluit zijn ook ontheffingen verleend. Het faunabeheerplan vormt de basis voor de aanvraag van deze ontheffingen, maar goedkeuring van het faunabeheerplan is geen voorwaarde voor het verlenen of gebruik maken van de ontheffingen. De goedkeuring van het faunabeheerplan maakt, anders dan bij landelijke of provinciale vrijstellingen, ook niet dat bepaalde handelingen kunnen worden uitgevoerd. Dit kan pas nadat de betreffende ontheffing is verleend. Deze ontheffingen kunnen vervolgens worden getoetst aan de wettelijke voorwaarden voor het verlenen daarvan. Dit alles betekent dat de goedkeuring van het faunabeheerplan in dit geval niet gericht is op een rechtsgevolg en dus geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is.
3.2. De rechtbank concludeert dat de goedkeuring van het faunabeheerplan niet een besluit is waartegen beroep bij de rechtbank open staat. De rechtbank is daarom niet bevoegd kennis te nemen van het beroep tegen de goedkeuring.
De ontheffing
4. FBE Gelderland heeft de ontheffing als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, van de Wnb aangevraagd met het oog op het voorkomen van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren door de grauwe gans, brandgans en kolgans in de provincie Gelderland. Ook heeft FBE Gelderland voor de grauwe gans ontheffing gevraagd in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid en ter bescherming van flora of fauna. Verweerder heeft de gevraagde ontheffing onder voorwaarden verleend.
Belangrijke schade
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat schadebestrijding ten aanzien van de grauwe gans, brandgans en kolgans noodzakelijk is. De in de ontheffing opgenomen tabellen tonen aan dat de getaxeerde schadebedragen groter zijn dan € 500 en € 10.000, aldus verweerder.
5.1. Ingevolge artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder b, sub 3, van de Wnb wordt een ontheffing uitsluitend verleend indien zij nodig is ter voorkoming van belangrijke schade. Aan het vereiste van belangrijke schade is volgens de rechtspraak voldaan indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. Bij de invulling van het begrip 'belangrijke schade' en bij het bepalen of sprake is van een concrete dreiging daarvan, komt verweerder een zekere beoordelingsruimte toe.
5.2. Bij schade aan (landbouw)gewassen hanteert verweerder het beleid dat sprake is van belangrijke schade als de schade binnen een wildbeheereenheid (WBE) groter is dan of gelijk is aan € 500 euro. Daarnaast moet een soort in heel Gelderland in één jaar meer dan € 10.000 schade aan gewassen hebben veroorzaakt. De rechtbank is van oordeel dat dit beleid niet onredelijk is. Uit de figuren 19, 37 en 55 in het faunabeheerplan en het jaarverslag 2019 van de FBE Gelderland met de daarin opgenomen tabellen over de getaxeerde schade veroorzaakt door de grauwe gans, brandgans en kolgans blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat aan de drempelwaarden is voldaan.
5.3. Eiseres heeft aangevoerd dat de schadeberekening door trekganzen op een onjuiste grondslag berust. Tot april ontstaat geen schade aan gras door ganzen. Daarvoor heeft eiseres een beroep gedaan op het rapport van Altenburg en Wymenga (A&W) van 1 november 2019 over schade veroorzaakt door ganzen in Friesland. In dit rapport is vermeld dat begrazing door ganzen tot april niet leidt tot een opbrengstderving omdat het gras zich namelijk weer tot een vergelijkbaar niveau herstelt en dat alleen op percelen die ná april stevig begraasd worden de grasgroei vertraagd wordt.
18. Gelet op wat hiervoor onder 10.1, 11.2 en 12.2 is overwogen, komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder de bestreden ontheffing in zoverre heeft genomen in strijd met het in artikel 3.46 van de Awb neergelegde vereiste dat een besluit dient te rusten op een deugdelijke motivering.
Bestuurlijke lus
19. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil ziet de rechtbank aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:51d van de Awb in de gelegenheid te stellen om binnen 14 weken na verzending van deze uitspraak de gebreken in de bestreden ontheffing te herstellen.
Verweerder dient daartoe met inachtneming van hetgeen in 10.1, 11.2 en 12.2 is overwogen, zijn standpunt dat
- in Gelderland uitgegaan moet worden van het schadebedrag uit 2005 en het aantal grauwe ganzen teruggebracht moet worden tot het niveau van 2005,
- populatiebeheer van de grauwe gans in het belang van de volksgezondheid of openbare veiligheid en in het belang van de bescherming flora of fauna mag plaatsvinden, en
- de winterrust verkort kan worden naar 1 februari,
te voorzien van een deugdelijke motivering en/of de ontheffing te wijzigen of een nieuwe ontheffing vast te stellen.
Ten aanzien van de doelstand merkt de rechtbank nog op dat haar niet duidelijk is wat het aantal grauwe ganzen de afgelopen jaren in de zomer was, en hoeveel van die zomerganzen in het kader van populatiebeheer afgeschoten zouden moeten worden om op de doelstand van 30.000 uit te komen. De rechtbank verzoekt verweerder om hierop in te gaan.
Verweerder dient de rechtbank en de andere partijen de aanvullende motivering mee te delen en – indien van toepassing – de gewijzigde of nieuwe ontheffing op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigde of nieuwe ontheffing niet opnieuw te worden toegepast.
Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk meedelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres en derde-partij in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
5.4. In het verweerschrift heeft verweerder er onder meer op gewezen dat in het rapport van A&W een andere taxatiemethode is gebruikt dan bij de taxaties door BIJ12, en dat het doel van het onderzoek van A&W was om het effect van verjaging vast te stellen terwijl het doel van de taxaties door BIJ12 is om de voorgedane schade vast te stellen. Verder heeft verweerder in het verweerschrift gesteld, en ter zitting verder toegelicht, dat het niet alleen om de lengte van het gras gaat maar dat ook van belang is wat de kwaliteit (het eiwitgehalte) van het gras is, en dat met name de eerste snede duurder is. Ook heeft verweerder ter zitting nog toegevoegd dat bij het onderzoek door A&W een andere grasmeter is gebruikt en dat er een fout is gemaakt bij de omrekening. Ter zitting is verder gebleken dat het rapport van A&W voor BIJ12 aanleiding is voor nader onderzoek naar de wijze waarop tot nu toe de schade wordt getaxeerd. Gelet op de kanttekeningen die verweerder bij het rapport van A&W heeft geplaatst, het feit dat BIJ12 weliswaar nader onderzoek doet naar de wijze van taxeren, maar tot op heden kennelijk nog geen aanleiding heeft gezien om op andere wijze te taxeren, en gelet op de schadevergoedingen die in de afgelopen jaren zijn uitgekeerd door BIJ12, zoals ook nog samengevat weergegeven in het verweerschrift, waarbij het niet voor de hand ligt om te veronderstellen dat die schadevergoedingen volledig ten onrechte zijn betaald, is de rechtbank van oordeel dat het rapport van A&W onvoldoende is om te concluderen dat geen sprake is van belangrijke schade.
Noodzaak afschot ten behoeve van schadebestrijding?
6. Eiseres heeft aangevoerd dat er geen noodzaak is voor afschot in verband met schadebestrijding. Voor zover hieraan ten grondslag ligt (beroepsgronden onder 19) dat geen sprake is van belangrijke schade verwijst de rechtbank naar haar overwegingen onder de nummers 5. tot en met 5.4.
6.1. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft eiseres verwezen (beroepsgronden onder 20) naar de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017, r.o. 5.3. Deze overweging gaat over populatiebeheer. Verweerder heeft ontheffing verleend voor populatiebeheer van de grauwe gans. In het faunabeheerplan zijn op pagina 39 berekeningen weergegeven met betrekking tot de grauwe gans. Uit die berekeningen volgt dat een significante positieve correlatie bestaat tussen het aantal grauwe ganzen en de vastgestelde schade. Dat betekent dat als het aantal ganzen daalt er een significante kans is dat ook de schade lager zal zijn. Hoewel verweerder ter zitting heeft meegedeeld dat een oorzakelijk verband tussen het aantal grauwe ganzen en hoogte van de schade niet is aangetoond, is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende heeft onderbouwd dat aannemelijk is dat het verminderen van het aantal grauwe ganzen tot minder schade zal leiden. Uit het faunabeheerplan blijkt daarom voldoende dat een relatie bestaat tussen de populatie grauwe ganzen en de omvang van de schade.
Ten aanzien van de brandganzen en de kolganzen merkt de rechtbank nog op dat verweerder slechts ontheffing heeft verleend voor verjaagacties ondersteund met afschot. Bij een verjaagactie met ondersteunend afschot gaat het om de verjaging van ganzen die in een concrete situatie schade aanrichten of dreigen aan te richten aan landbouwgewassen, en dus niet om het beperken van schade door het verminderen van het aantal ganzen (populatiebeheer). Hetgeen de Afdeling in de genoemde uitspraak heeft overwogen geldt dus niet voor de ontheffing voor het doden van brandganzen en kolganzen. De grond slaagt niet.
Vermindering aantal ganzen door afschot?
7. Eiseres heeft aangevoerd dat het gestelde doel door het doden van ganzen niet kan worden bereikt. De populaties van ganzen waarvoor ontheffing is verleend in West-Europa zijn groot en ganzen van elders nemen de plaats van de andere ganzen in. Het faunabeheerplan bevat geen gegevens die laten zien dat het grootschalige afschot de afgelopen tien jaren zou hebben geleid tot minder ganzen in de provincie.
7.1. Zoals hiervoor reeds overwogen, is voor brandganzen en kolganzen slechts ontheffing verleend voor verjaagacties ondersteund met afschot. Bij een verjaagactie met ondersteunend afschot gaat het om de verjaging van ganzen die in een concrete situatie schade aanrichten of dreigen aan te richten aan landbouwgewassen, en dus niet om het beperken van schade door het verminderen van het aantal ganzen (populatiebeheer). Ten aanzien van brandganzen en kolganzen geldt niet de doelstelling om het aantal te verminderen, zodat deze beroepsgrond geen doel treft.
7.2. Met betrekking tot de grauwe gans heeft verweerder ter zitting de figuren 16, 17 en 18 van paragraaf 3.3 van de Module grauwe gans uit het faunabeheerplan toegelicht. Daarbij heeft verweerder uitgelegd dat op verschillende manieren ganzen geteld worden in Gelderland. Grauwe ganzen worden geteld door het Meetnet Broedvogels (Figuur 16), het Meetnet Watervogels (Figuur 17) en in de zomertellingen van de WBE’s in de derde week van juli (Figuur 18). Voor al deze tellingen gelden verschillende protocollen. Dat betekent dat de tellingen niet rechtstreeks met elkaar vergeleken kunnen worden, maar alle tellingen laten zien dat het aantal grauwe ganzen sinds 2011 gestabiliseerd is. Ter zitting heeft verweerder daar aan toegevoegd dat ten aanzien van de grauwe gans vanaf 2013 populatiebeheer heeft plaatsgevonden in een aantal provincies (Utrecht, Noord-Holland en Gelderland) en dat het aantal grauwe ganzen daarna gestabiliseerd is.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder redelijkerwijs heeft kunnen aannemen dat de stabilisatie van het aantal grauwe ganzen (mede) het gevolg is van populatiebeheer, en dat afschot ter beperking van de populatie dus effectief kan zijn.
De beroepsgrond slaagt niet.
Andere bevredigende oplossingen
8. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen andere bevredigende oplossingen mogelijk zijn voor beheer en schadebestrijding. Preventieve maatregelen zijn niet effectief gebleken. De ontheffing leidt niet tot verslechtering van de stand- en trekpopulaties van de grauwe gans, brandgans of kolgans.
8.1. Eiseres heeft aangevoerd dat er wel andere bevredigende oplossingen mogelijk zijn en dat deze oplossingen niet in beschouwing zijn genomen.
8.2. Bij het vaststellen of sprake is van andere bevredigende oplossingen heeft verweerder beoordelingsruimte. De rechtbank is gebleken dat verweerder alternatieve oplossingen in ogenschouw heeft genomen. Deze zijn opgenomen in het faunabeheerplan (Module grauwe gans paragraaf 4.4, Module brandgans paragraaf 4.2, en Module kolgans 4.2). Daarin worden als alternatieven besproken: inrichting en beheer van terreinen, lasers, linten, ballonnen, vlaggen en vogelverschrikkers, nabootsen alarmroepen en het behandelen van eieren. Ook worden in deze paragrafen onderzoeken genoemd naar de werkzaamheid van deze alternatieven. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank onder verwijzing naar deze paragrafen in het faunabeheerplan voldoende gemotiveerd dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn. De grond slaagt niet.
Noodzaak populatiebeheer van de grauwe gans ten behoeve van schadebestrijding
9. In het voorgaande is reeds geconcludeerd dat uit het faunabeheerplan voldoende blijkt dat een relatie bestaat tussen de populatie grauwe ganzen en de omvang van de schade, en ook dat verweerder redelijkerwijs heeft kunnen aannemen dat de stabilisatie van het aantal grauwe ganzen (mede) het gevolg is van populatiebeheer, en dat afschot ter beperking van de populatie dus effectief kan zijn.
Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd dat populatiebeheer van de grauwe gans noodzakelijk is ter voorkoming van schade aan gewassen.
Doelschade en doelstand bij populatiebeheer van de grauwe gans?
10. Eiseres heeft aangevoerd dat de doelstand en doelschade voor populatiebeheer van de grauwe gans willekeurig zijn vastgesteld.
10.1. Een besluit waarbij een ontheffing van het verbod op afschot is verleend, dient strikt noodzakelijk te zijn en op een nauwkeurige en treffende motivering te berusten. In het faunabeheerplan, in paragraaf 5.1 van de Module grauwe gans, staat over doelschade en doelstand vermeld: “Het doel is om terug te gaan naar het schadeniveau van 2005. De getaxeerde schade van de grauwe gans bedroeg in Gelderland in 2005 voor de zomerperiode € 108.161.” Verder is bij doelstelling de gewenste doelstand vermeld: “Het doel is om terug te gaan naar de zomerstand van 2005. Voor grauwe ganzen betekent dit dat de gewenste stand 30.000 ganzen is.” Verder is in noot 5 op pagina 17 vermeld: “ Voor de grauwe gans wordt met minimaliseren het schadeniveau van 2005 bedoeld, dit tot AEWA met concretere doelstellingen komt.”
De rechtbank stelt vast dat in het faunabeheerplan geen nadere toelichting over deze doelschade en doelstand is te vinden. In het bestreden besluit (pagina 15) en op de zitting heeft verweerder toegelicht dat hij zich gebaseerd heeft op het ganzenakkoord van december 2012 tussen provincies en natuur- en landbouworganisaties. Daarin zijn afspraken opgenomen over het reduceren van het aantal ganzen in Nederland.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres er terecht op gewezen dat dit akkoord inmiddels is vervallen. Ook is gebleken dat ten tijde van het verlenen van de ontheffing van 22 oktober 2020 de schadebedragen door grauwe ganzen in de (vele) miljoenen lopen (landelijk en in Gelderland) en dat de aantallen van deze ganzen na 2005 enorm zijn toegenomen. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende onderbouwd heeft waarom in Gelderland uitgegaan moet worden van het schadebedrag uit 2005 en waarom in Gelderland het aantal grauwe ganzen moet worden teruggebracht tot het niveau van 2005. De grond slaagt.
Belang volksgezondheid of openbare veiligheid en bescherming flora of fauna
11. FBE Gelderland heeft tevens ontheffing gevraagd en gekregen voor populatiebeheer van de grauwe gans in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid en ter bescherming van flora of fauna.
11.1. Eiseres heeft aangevoerd dat een onderbouwing voor een generieke ontheffing voor afschot van grauwe ganzen in verband met de volksgezondheid in het faunabeheerplan niet aanwezig is en dat de bedreiging voor de openbare veiligheid onvoldoende onderbouwd is. Verder is de ontheffing ter bescherming van flora en fauna niet onderbouwd.
11.2. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de paragrafen 4.2 en 4.3 van de Module grauwe gans van het faunabeheerplan voor deze belangen geen duidelijke onderbouwing. Ter zitting is evenmin een nadere motivering voor deze belangen aan de orde gekomen. Verweerder heeft op de zitting alleen toegelicht dat bij deze ontheffing wordt “meegelift” met populatiebeheer ten behoeve van schadebestrijding en dat het niet voorstelbaar is dat alleen voor deze belangen een ontheffing populatiebeheer wordt verleend. Daarmee acht de rechtbank de ontheffing voor populatiebeheer van de grauwe gans voor deze belangen onvoldoende gemotiveerd. Het is aan verweerder om naar aanleiding van deze tussenuitspraak aan te geven of hij de ontheffing voor deze belangen wil handhaven. Zo ja, dan acht de rechtbank een nadere onderbouwing aangewezen. De grond slaagt.
Vervroegen zomerperiode
12. In de ontheffing heeft verweerder als zomerperiode de periode van 1 februari tot en met 31 oktober vastgesteld. In het faunabeheerplan is in paragraaf 5.3 hierover het volgende opgenomen: “De winterrust wordt verkort naar 1 februari, zodat er meer mogelijkheden zijn om de ganzenproblematiek aan te pakken. Hierbij blijft er ruimte voor maatwerk.”
In de ontheffing heeft verweerder als toelichting opgenomen dat door de zachte winters de gewassen al eerder beginnen met groeien, waardoor er eerder schade ontstaat.
12.1. Eiseres heeft in dit verband gewezen op het belang van de trekganzen, met name de kolgans, die in maart naar hun broedgebieden vertrekken. Door de periode voor afschot te vervroegen naar 1 februari komen de trekvogels in gevaar.
12.2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende gemotiveerd heeft dat en in welke mate gewassen eerder gaan groeien. Ook is niet onderbouwd in welke mate schade ontstaat en waarom dit een reden is om de zomerperiode te vervroegen. Het is aan verweerder het verkorten van de winterrust nader te onderbouwen waarbij het belang van de nog aanwezige (winter)trekvogels in ogenschouw moet worden genomen. De grond slaagt.
Werkplannen
13. Verweerder heeft in de ontheffing opgenomen dat populatiebeheer van de grauwe gans is toegestaan voor het werkgebied van een WBE waarvoor een werkplan als bedoeld in voorschrift I is vastgesteld. In voorschrift I van de ontheffing wordt populatiebeheer uitgevoerd in WBE’s waar op basis van een werkplan een planmatige aanpak is afgesproken. Voor het voorgenomen afschot wordt per jaar een werkplan opgesteld met daarin de in de ontheffing vermelde gegevens.
13.1. Eiseres heeft aangevoerd dat populatiebeheer in de bestreden ontheffing wordt toegestaan zonder dat is aangetoond dat afschot noodzakelijk is, voor welke reden en tot welk aantal ganzen. Dit alles wordt pas nader bepaald bij de goedkeuring van de werkplannen per WBE. Voor derden is zo niet na te gaan of de werkplannen voldoen aan de wettelijke eisen voor het verlenen van een ontheffing, aldus eiseres.
13.2. De rechtbank stelt vast dat uit de ontheffing volgt dat de aanwezigheid van een werkplan een voorwaarde is alvorens daadwerkelijk tot populatiebeheer mag worden overgegaan. Uit de ontheffing volgt echter niet dat er nog een toets plaatsvindt op basis van het werkplan. Voorschrift I.2 houdt niet meer in dan dat het werkplan van een WBE ter kennisgeving aan de provincie wordt toegestuurd. Dat betekent dat in feite de volledige toets over populatiebeheer bij het verlenen van de ontheffing heeft plaatsgevonden. Deze situatie is daarom niet vergelijkbaar met de door eiseres genoemde uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2016 waarin sprake was van een voorwaardelijke ontheffing. De grond slaagt niet.
De inzet van roofvogels
14. Eiseres heeft aangevoerd dat ten onrechte ontheffing voor het gebruik van roofvogels is verleend omdat niet onderbouwd is waarom het gebruik van roofvogels noodzakelijk zou zijn.
14.1. Verweerder heeft ontheffing verleend voor het gebruik van haviken, slechtvalken en woestijnbuizerds. Verweerder heeft daarbij aangevoerd dat de inzet van roofvogels effectief is gebleken en bijdraagt aan het verjagen van ganzen. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat voor het verjagen met roofvogels geen ontheffing vereist is. Omdat incidenteel een jonge gans door roofvogels gedood wordt, heeft verweerder aanleiding gezien om hiervoor ontheffing te verlenen.