ECLI:NL:RBGEL:2024:2540

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: ARN 24/2532 uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 april 2024 in de zaak tussen [verzoekster] , uit [woonplaats] , verzoekster (gemachtigde: mr. L.A. Fischer), en de burgemeester van de gemeente Tiel (gemachtigden: mr. F.A. Pommer en mr. J. Keur). Inleiding 1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen het besluit van de burgemeester van 19 maart 2024. Met dit besluit heeft de burgemeester besloten de opvang van verzoekster in [locatie 1] in [plaats 1] met ingang van 25 maart 2024 beëindigen en te bepalen dat zij voor dag- en nachtopvang gebruik kan maken van de maatschappelijke opvang in [plaats 1] ( [locatie 2] , [plaats 1] ) of haar eigen netwerk. Mocht er in de maatschappelijke opvang [plaats 1] geen plek voor haar zijn, dan wordt ze verwezen naar de maatschappelijke opvang in [plaats 2] . 1.1. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. 1.2. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 25 april 2024 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster, de gemachtigde van verzoekster en een tolk. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 2. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 2.1. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Totstandkoming van het bestreden besluit 3. Verzoekster is afkomstig uit Oekraïne. Zij verbleef samen met haar twee dochters van 8 en 14 jaar sinds het voorjaar van 2022 in [plaats 1] . Omdat verzoekster herhaaldelijk de huisregels overtrad, afspraken niet nakwam, grensoverschrijdende gedrag naar personeel en medebewoners liet zien, en de medewerkers zich zorgen maakten over het welzijn en veiligheid van de dochters van verzoekster, zijn er meerdere gesprekken met verzoekster gevoerd. Ook werden klachten over verzoekster ingediend door medebewoners. In augustus 2022 is de opvang in [locatie 3] in [plaats 1] beëindigd. Verzoekster werd vervolgens kort opgevangen in [plaats 2] , maar omdat dit erg duur is, de gemeente Tiel verantwoordelijk bleef voor dit gezin en de beide kinderen in [plaats 1] op school zaten, heeft de burgemeester beslist om voor het gezin een unit aan te kopen en deze te plaatsen op de opvanglocatie aan de [locatie 4] in [plaats 1] . Hier is verzoekster samen met haar twee kinderen in oktober 2022 ingetrokken. 3.1. Ook op deze opvanglocatie veroorzaakte verzoekster geluidsoverlast, hield zij zich niet aan de huisregels en behandelde zij het locatiepersoneel en medebewoners onheus. Tevens bleven er grote zorgen over haar twee kinderen. Zij gingen niet of nauwelijks naar school, de oudste dochter bleef vaak nachten weg en er was veel ruzie onderling. In april 2023 zijn de kinderen onder toezicht geplaatst, maar de situatie verbeterde hierdoor niet. In oktober 2023 werd de situatie zo zorgelijk dat er door de Jeugdbescherming een uithuisplaatsing van beide dochters is aangevraagd bij de rechtbank. In december 2023 is de situatie dusdanig geëscaleerd dat de veiligheid van zowel moeder en kinderen als de andere bewoners niet meer gegarandeerd kon worden. Daarop is besloten om verzoekster met haar twee kinderen tijdelijk te verplaatsen naar een opvanglocatie in [plaats 3] . 3.2. Op 4 december 2023 zijn de kinderen op last van de rechtbank uithuisgeplaatst. Zij wonen nu in een gastgezin in [plaats 4] . Omdat verzoekster niet alleen in [plaats 3] kon blijven is zij op 18 december 2023 overgeplaatst naar [locatie 1] . 3.3. In meerdere gesprekken gaf verzoekster aan geen hulpvraag te hebben en zich niet te willen conformeren aan de (huis)regels van [locatie 1] . Zij hield zich niet aan de afspraken, wilde geen dagbesteding volgen en is meermaals niet verschenen op (begeleidings)afspraken. Verder vertoonde verzoekster grensoverschrijdend gedrag naar de hulpverlening. Hierdoor is een onhoudbare situatie ontstaan voor de hulpverleners en overige bewoners. Daarom beëindigt de burgemeester de opvang in [locatie 1] met ingang van 25 maart 2024. De opties voor een meer permanente vorm van huisvesting voor moeder zijn uitgeput. Ook in de regio is geen plek voor verzoekster. Dit betekent dat verzoekster zich dagelijks kan melden bij de daklozenopvang om daar te overnachten, en wanneer daar geen plek is kan zij zich melden in [plaats 2] . Wel behoudt verzoekster recht op leefgeld en (medische) zorg. 4. Verzoekster voert aan dat de burgemeester niet bevoegd is om de opvang van verzoekster in het geheel te beëindigen. Het recht op onderdak volgt rechtstreeks uit artikel 13, eerste lid van de Richtlijn Tijdelijke bescherming. 5. De voorzieningenrechter acht allereerst voldoende aannemelijk gemaakt dat verzoekster door haar gedrag in strijd heeft gehandeld met het Huishoudelijk reglement gemeentelijke opvanglocatie ontheemden uit Oekraïne. De burgemeester mag hiertegen optreden op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Regeling opvang ontheemden Oekraïne (RooO). Dit wordt door verzoekster ook niet ontkend. Het is wel de vraag of de bevoegdheid van de burgemeester om hiertegen op te treden zo ver gaat dat hij verzoekster de toegang tot opvang in de gemeente mag onthouden en daarbij kan volstaan met een verwijzing naar nachtopvang, waar slechts een beperkt aantal plaatsen beschikbaar is en ‘wie het eerst komt wie het eerst maalt’ als uitgangspunt wordt gehanteerd. 6. Zoals de voorzieningenrechter van deze rechtbank in een uitspraak van 2 februari 2024 heeft overwogen is de tekst van de RooO op dit punt niet duidelijk. Op grond van artikel 2, eerste lid van de RooO draagt de burgemeester zorg voor de opvang van ontheemden. Artikel 4, eerste lid, van de RooO geeft de burgemeester onder omstandigheden de mogelijkheid een ontheemde uit te sluiten van de opvang. Deze omstandigheden zijn niet aan de orde, zodat uit deze bepalingen zou volgen dat verzoekster niet van de opvang mag worden uitgesloten. 6.1. In artikel 6, eerste lid, van de RooO is vervolgens echter bepaald dat de opvang in elk geval de volgende verstrekkingen omvat: (a) onderdak in opvangvoorzieningen die een toereikend huisvestingsniveau bieden en (b-e) andere met name genoemde verstrekkingen zoals een financiële toelage en recreatieve en educatieve activiteiten. In artikel 7, eerste lid, van de RooO is bepaald dat de burgemeester deze verstrekkingen in bepaalde gevallen kan beperken of intrekken. Dit kan onder meer als de ontheemde ernstig inbreuk maakt op het Huishoudelijk reglement of een ernstige vorm van geweld pleegt jegens medebewoners of personen die werkzaam zijn in de voorziening. Volgens de burgemeester betekent dit dat de opvang kan worden ingetrokken als een ontheemde overmatige overlast veroorzaakt en de alternatieve mogelijkheden om opvang te bieden zijn uitgeput. 7. Het is voor de voorzieningenrechter onduidelijk wat onder ‘opvangvoorzieningen die een toereikend huisvestingsniveau bieden wordt verstaan’ en of artikel 7 van de RooO betekent dat de burgemeester het onderdak in die opvang mag intrekken en daarbij kan volstaan met een verwijzing naar de nachtopvang. Deze onduidelijkheid klemt te meer omdat in artikel 2 van de RooO staat dat de burgemeester voor opvang moet zorgen en de zeer beperkte uitzonderingen daarop in artikel 4 van de RooO worden vermeld. De artikelen 2, 4, 6 en 7 van de RooO in onderlinge samenhang bezien zijn daarom niet duidelijk. In de RooO zijn de begrippen bovendien niet nader gedefinieerd. Daarom ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de toelichting bij de RooO bij zijn beoordeling te betrekken. 7.1. De mogelijkheid om voorzieningen te beperken of in te trekken wegens onder meer overtreding van het Huishoudelijk reglement zijn per 1 oktober 2023 in de RooO opgenomen. De toelichting bij deze wijziging vermeldt onder meer: “Met het opnemen van twee nieuwe onderdelen in artikel 7, eerste lid, wordt geregeld dat de burgemeester ook bij niet naleving van de huishoudelijke reglementen of geweldpleging in de gemeentelijke opvang de verstrekkingen zoals beschreven in artikel 6, eerste lid, kan beperken. Deze wijziging is overeenkomstig artikel 10, eerste lid, punten h en i, Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva), sluit tevens aan bij de behoefte van gemeenten aan meer handelingsperspectief bij overlastgevend gedrag op de gemeentelijke opvanglocaties voor ontheemden uit Oekraïne en is onderdeel van een breder handelingsperspectief voor deze doelgroep. Deze wijziging biedt de burgemeester de mogelijkheid om in ieder geval één of meer van de volgende maatregelen te nemen: –het inhouden van leefgeld; –beperken van deelname aan recreatieve of educatieve activiteiten; –Het toepassen van een afwijkend regime op basis van de huisregels gedurende maximaal 8 uur per etmaal. [...] Of, en zo ja, in welke mate de verstrekkingen kunnen worden beperkt hangt af van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij als uitgangspunt geldt dat de maatregel in een juiste verhouding staat tot het gedrag of het nalaten van de desbetreffende bewoner (proportionaliteit). [...] Zodra de betrokkene weer voldoet aan de verplichtingen bedoeld in artikel 6, derde lid, worden de beperkingen opgeheven en het uitkeren van verstrekkingen hervat. [...] De ontheemde blijft ook vallen onder de reikwijdte van de richtlijn, en dat brengt in gevolge artikel 13 van de richtlijn, waaraan deze regeling dus moet voldoen, mee dat aan ontheemden ‘een fatsoenlijk onderkomen krijgen of, in voorkomend geval, middelen te hunner beschikking krijgen om huisvesting te vinden.’ In aansluiting bij artikel 10 van de Rva is het mogelijk om de verstrekkingen te beperken of beëindigen in een aantal gevallen, waarbij altijd in de basisvoorzieningen moet worden voorzien. Het is bijvoorbeeld mogelijk om het leefgeld te beperken of te beëindigen of een aangepast programma aan te bieden. Ook is het mogelijk om een ontheemde onder te brengen in een afgezonderd gedeelte van de opvanglocatie waar andere voorzieningen beschikbaar zijn. Tegelijk krijgen gemeenten een zekere mate van vrijheid om in hun huisregels een aangepast regime vast te leggen; er is ruimte voor gemeenten om in hun huisregels vast te leggen welk regime van toepassing is na overlast gevend gedrag, bijvoorbeeld voor een beperkter aanbod gedurende de dag. 7.2. In deze toelichting wordt verwezen naar een handelingsperspectief. Dit is het door de minister van Justitie en Veiligheid opgestelde ‘Handelingsperspectief aanpak overlast door vluchtelingen uit Oekraïne in gemeentelijke opvang’. Onderdeel hiervan vormt het ‘Maatregelenpakket bij overlast voortkomend uit onaangepast en ongeoorloofd gedrag in gemeentelijke opvang’. Daarin staat onder meer vermeld: “Als gevolg van een bindend arrest van het Europese Hof van Justitie in de zaak Haqbin is het niet toegestaan om opvang aan overlastgevende asielzoekers volledig te onthouden, tenzij de betreffende lidstaat elders in de opvang voorziet. Dit arrest geldt onverkort voor ontheemden uit Oekraïne. Dit betekent dus dat ook een overlastgevende bewoner het recht op opvang behoudt. De opvang hoeft echter niet per se in dezelfde locatie worden gecontinueerd. Overplaatsing naar een andere locatie is daarmee juridisch mogelijk. [...] Beperken of intrekken van verstrekkingen Als het ongewenste gedrag ook na de correctiegesprekken onveranderd blijft of verergert, kan de burgemeester maatregelen treffen waarbij de verstrekkingen waar de bewoner recht op heeft wordt ingehouden. [...] Hiermee kan bij voortduring van het overlastgevende gedrag uiteindelijk een proportioneel besluit genomen worden, waarbij tevens is voldaan aan het subsidiariteitsbeginsel, en de bewoner kan worden overgeplaatst naar een andere (time-out) locatie of andere maatregelen met grote impact voor de bewoner kunnen worden genomen. Het beperken of intrekken van verstrekkingen kan bestaan uit: • Het inhouden van leefgeld; • beperken van deelname aan recreatieve of educatieve activiteiten; • het toepassen van een afwijkend regime voor een maximale duur van 8 uur per etmaal. Hierbij kan de toegang tot de opvanglocatie in die periode worden gelimiteerd, op voorwaarde dat altijd, binnen of buiten de opvanglocatie, in de minimale basisvoorzieningen (eten, onderdak) van de ontheemde wordt voorzien. Overplaatsing naar een andere opvanglocatie binnen de gemeente De burgemeester heeft op basis van artikel 9 RooO de bevoegdheid om een bewoner over te plaatsen naar een andere opvangvoorziening in dezelfde gemeente, indien dit in het belang van openbare orde of de veiligheid van andere ontheemden noodzakelijk wordt geacht. Daarnaast kunnen gemeenten, indien noodzakelijk, een alternatieve opvangplek voor een bewoner regelen binnen dezelfde gemeente. Overplaatsing naar een time-out locatie Indien sprake is van overlast met een grote impact op overige bewoners of medewerkers van de opvanglocatie en andere maatregelen niet toereikend zijn, dan kan een bewoner tijdelijk worden overgeplaatst naar een time-out locatie, voor een maximale duur van 14 dagen. Overplaatsing naar een time-out locatie dient te worden gedaan op basis van het aannamebeleid dat is opgesteld door de gemeente die verantwoordelijk is voor de time-out locatie. Het uitgangspunt is dat de bewoner daarna weer terugkeert naar de oorspronkelijke gemeentelijke opvanglocatie.” 7.3. Onderdeel van het handelingsperspectief is verder de Handreiking time-out locaties. In deze handreiking is het volgende opgenomen: “Advies is om op de time-outlocatie een sociaal-maatschappelijk werker in dienst te nemen. Bij binnenkomst op de time-outlocatie kan door deze medewerker een intake worden afgenomen. De intake bestaat uit het verder in kaart brengen van de problematiek waardoor de ontheemde een time-out heeft gekregen. Ook maakt de sociaal maatschappelijk werker duidelijke afspraken met de ontheemde: hoe kan de ontheemde in diens gedrag tonen dat deze klaar is terug te keren naar een reguliere opvanglocatie? Verder wordt met de ontheemde besproken welke rechten en plichten hij/zij heeft tijdens het verblijf op de time-outlocatie. Op basis van de intake overlegt de dagelijkse leiding van de time-outlocatie met de reguliere locatie waar de ontheemde vandaan kwam. Overlegd wordt welk maatwerk moet worden toegepast in het geval van de specifieke ontheemde. Ook wordt vastgesteld hoe lang de ontheemde in principe op de time-outlocatie dient te verblijven. Na deze periode, of zoveel eerder of later als de locaties daar aanleiding toe zien, heeft de sociaal maatschappelijk werker een evaluatiegesprek met de ontheemde. De medewerker brengt op basis van dit gesprek een advies uit: heeft de ontheemde zich gehouden aan de eerder gemaakte afspraken? Informatie kan de medewerker inwinnen bij de dagelijkse leiding van de time-outlocatie, die er verantwoordelijk voor is het gedrag van de bewoners te monitoren. Op basis van het advies, en in samenspraak met de oorspronkelijke opvanglocatie, besluit de dagelijkse leiding van de time-outlocatie of het wenselijk is de ontheemde terug te sturen. Als besloten wordt dat de ontheemde nog niet terug kan, wordt met alle partijen een termijn voor een nieuw evaluatiemoment afgesproken. Na positieve evaluatie van de bewoner is de time-outlocatie, in samenspraak met de oorspronkelijke opvanglocatie, verantwoordelijk voor de terugzending naar de oorspronkelijke locatie.” 7.4. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat de Handreiking time-out locaties van een positief einde uitgaat, waarbij de bewoner na een positieve evaluatie weer terug kan naar de oorspronkelijke opvanglocatie. Verzoekster heeft echter in een time-out locatie in [plaats 2] verbleven, zonder dat een positieve einde is bereikt. Er is geen positieve evaluatie, verzoekster is niet aanspreekbaar op haar gedrag. Daarmee valt zij buiten het Handelingsperspectief. De opvangmogelijkheden zijn uitgeput. Daarom eindigt de verantwoordelijkheid van de burgemeester om voor opvang zorg te dragen. 7.5. De voorzieningenrechter volgt dit betoog niet. Uit de toelichting op artikel 7, van de RooO volgt dat bedoeld is om het mogelijk te maken om de verstrekkingen te beperken of beëindigen wegens onder meer overmatige overlast, maar dat daarbij altijd in de basisvoorzieningen moet worden voorzien. Die basisvoorzieningen betreffen onder meer een fatsoenlijk onderkomen of middelen om huisvesting te vinden. Dit uitgangspunt volgt ook uit het door de minister van Justitie en Veiligheid opgestelde handelingsperspectief en maatregelenpakket. Daaruit volgt niet, zoals de burgemeester stelt, dat als er in een time-out locatie geen positieve evaluatie volgt, de verantwoordelijkheden van de burgemeester eindigen. Uit de aangehaalde passages volgt slechts dat een ontheemde na een positieve evaluatie mag terugkeren naar reguliere opvang, terwijl bij het ontbreken van een positieve evaluatie de opvang in de time-out locatie wordt verlengd. De ontheemde houdt dus hoe dan ook een recht op opvang. 7.5.1. Een andere uitleg zou ook in strijd zijn met het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Haqbin, dat ook in het handelingsperspectief is aangehaald. In dat arrest is geoordeeld dat zelfs bij ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot de opvangcentra en wegens ernstige vormen van geweld, geen sanctie mag worden opgelegd waarbij, al was het maar tijdelijk, wordt overgegaan tot de intrekking van de materiële opvangvoorzieningen die betrekking hebben op huisvesting, voedsel of kleding. 7.5.2. Ten overvloede merkt de voorzieningenrechter op dat op de zitting wel is gesteld dat verzoekster in een time-out locatie in [plaats 2] heeft verbleven en dat daar een negatieve evaluatie zou zijn opgesteld, maar dat van een verblijf in een time-out locatie geen stukken in het dossier zitten en ook niet van een negatieve evaluatie. 8. De volgende vraag die beantwoord moet worden is of de verwijzing van de burgemeester naar de nachtopvang als fatsoenlijk onderkomen kan worden aangemerkt, of dat de burgemeester een 24/7 opvang dient aan te bieden. De voorzieningenrechter stelt vast dat, zoals in rechtsoverweging 3 al is weergegeven, verzoekster sinds haar komst in [plaats 1] op verschillende opvangplekken is gehuisvest, waaronder naar de burgemeester stelt een time-outlocatie. Telkens heeft de burgemeester haar moeten overplaatsen omdat verzoekster zich niet aan de huisregels hield en de situatie escaleerde. Onder die omstandigheden moet de door de burgemeester aangeboden nachtopvang aan [locatie 2] in [plaats 1] worden aangemerkt als ‘onderdak in opvangvoorzieningen die een toereikend huisvestingsniveau bieden’ als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de RooO. 9. De voorzieningenrechter is evenwel van oordeel dat de enkele verwijzing naar de nachtopvang onvoldoende is als daarbij niet is gewaarborgd dat daar ook een plaats voor verzoekster beschikbaar is. Anders kan verzoekster er niet op vertrouwen dat zij ‘s nachts een slaapplek heeft. In het eerder al aangehaalde arrest Haqbin is namelijk expliciet overwogen dat de bevoegde instanties van een lidstaat zich er niet toe kunnen beperken een verzoeker die van een opvangcentrum is uitgesloten nadat hem een sanctie is opgelegd, een lijst van opvangstructuren te verstrekken waartoe hij zich zou kunnen wenden om gebruik te maken van materiële opvangvoorzieningen. De bevoegde autoriteit moet die opvang waarborgen. Voor zover van de zijde van de burgemeester is betoogd dat verzoekster wordt behandeld als iedere andere dakloze in [plaats 1] en de burgemeester geen precedent wenst te scheppen, overweegt de voorzieningenrechter dat van precedentwerking geen sprake is nu verzoekster gelet op haar Oekraïense nationaliteit nu eenmaal recht op opvang heeft. 9.1. Verzoekster heeft te kennen gegeven behoefte te hebben aan een slaapplaats. De voorzieningenrechter: - wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe; - bepaalt dat verzoekster dagelijks toegang moet krijgen tot de nachtopvang aan [locatie 2] in [plaats 1] , of op een andere tijdig aan haar bekend gemaakte locatie, mits zij zich om 16.00 uur meldt en zich houdt aan de in de nachtopvang geldende huisregels; - bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 187,- aan verzoekster moet vergoeden; - veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 1.750. Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H.Y Snoeren-Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 april 2024. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. griffier voorzieningenrechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open. Regeling van de Minister van Justitie en Veiligheid en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 1 april 2022, nummer 3936963, houdende regels voor de huisvesting en verzorging van ontheemden als gevolg van het oorlogsgeweld in Oekraïne (Regeling opvang ontheemden Oekraïne), Staatscourant 2022, 9469 Zaaknummer ARN 23/8063 Staatscourant 2023, 26413 Arrest van 12 november 2019, ECLI:EU:C:2019:956 Zie overwegingen 49 en 50 van het arrest. 10. De voorzieningenrechter is gelet op het voorgaande van oordeel dat verzoekster recht op opvang heeft, dat de nachtopvang in de gegeven situatie als voldoende moet worden beoordeeld, maar dat er ten onrechte geen plaatsgarantie wordt geboden. 10.1. Daarom ziet de voorzieningenrechter aanleiding het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen en te bepalen dat verzoekster dagelijks toegang moet krijgen tot de nachtopvang aan [locatie 2] in [plaats 1] , of op een andere tijdig aan haar bekend gemaakte locatie, mits zij zich om 16.00 uur meldt en zich houdt aan de in de nachtopvang geldende huisregels. 10.2. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet de burgemeester het griffierecht aan verzoekster vergoeden. Ook krijgt zij een vergoeding van haar proceskosten. De burgemeester moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde geldt een vast bedrag per proceshandeling met een waarde van € 875 per proceshandeling. Omdat de gemachtigde een verzoekschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen leidt dit tot een totaal van € 1.750.