ECLI:NL:RBMNE:2016:1402
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 16/307 en 16/310
uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 maart 2016 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiseres 2] [eiseres 3]
[eiseres 4]
[eiser 5] en [eiseres 6]
allen wonend te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. J.B. Bierma),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Laren, verweerder
(gemachtigde: mr. F.R.M. van Lent).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Scouting [derde-partij]
(gemachtigde: J.K. Gijzel)
Procesverloop
Bij besluit van 31 maart 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het door eisers ingediende verzoek om handhavend op te treden tegen het gebruik van de hoek [hoek] te [woonplaats] als scoutinglocatie afgewezen.
Bij besluit van 26 november 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben de voorzieningenrechter tevens verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 maart 2016. Namens eisers is verschenen [eiseres 3] , bijgestaan door gemachtigde mr. J.B. Bierma en kantoorgenoot mr. A.A. Boot. Verweerder en derde-partij hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
2. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten. De scouting is sinds 2012 gevestigd op de locatie hoek [hoek] te [woonplaats] . Bij besluit van 28 juni 2012 heeft verweerder aan de scouting een gedoogbeschikking onder voorwaarden verleend om het terrein middels plaatsing van een fietsenstalling en units als scoutinglocatie te gebruiken, totdat het bestemmingsplan “Laren-West” onherroepelijk is geworden. De raad van de gemeente Laren heeft met het op 26 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan “Laren-West” de scouting op deze locatie planologisch mogelijk gemaakt. Bij uitspraak van 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1643, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) de op deze locatie betrekking hebbende plandelen van het bestemmingsplan “Laren-West” vernietigd wegens strijd met artikel 19 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurvisie . Op 14 mei 2014 hebben eisers verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het terrein als scoutinglocatie. Verweerder heeft dit verzoek bij besluit van 7 september 2014 afgewezen. Deze afwijzing is in bezwaar in stand gebleven. Bij uitspraak van 10 maart 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:1447, heeft deze rechtbank het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en zelfvoorziend het besluit van 7 september 2014 herroepen. Tevens heeft de rechtbank verweerder opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het handhavingsverzoek met inachtneming van de uitspraak. Dit heeft geleid tot de onder het kopje ‘Procesverloop’ vermelde besluitvorming.
Spoedeisend belang
3. Verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat eisers geen spoedeisend belang hebben bij het treffen van een voorlopige voorziening.
4. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb, kan de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
5. De voorzieningenrechter stelt vast dat het gebruik van de scoutinglocatie en de aanwezige bebouwing in strijd zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Sportcomplex Schuilkerkerpad”. Eisers hebben gesteld dat zij overlast ervaren van het gebruik van de scoutinglocatie en dat dit gebruik blijvende schade aan de kwetsbare natuur en het aardkundige monument tot gevolg heeft. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat het verzoek niet ieder spoedeisend belang kan worden ontzegd.
Inhoudelijk
6. Eisers betwisten dat concreet zicht op legalisatie bestaat. Daartoe voeren zij aan dat het op voorhand duidelijk is dat het ontwerpbestemmingsplan geen rechtskracht zal krijgen, omdat dit plan in strijd is met de artikelen 19 en 14 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening (PRV) en artikel 6.3, derde lid, van de Provinciale Milieu Verordening. Ook stellen zij dat het ontwerpbestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening vanwege de parkeerproblematiek en de verstoring van de aanwezige flora en fauna.
7. Zoals hiervoor is overwogen, is het gebruik en de bebouwing van de scoutinglocatie is strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Dit betekent dat gehandeld wordt in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zodat verweerder bevoegd is om handhavend op te treden.
8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
9. Op grond van vaste rechtsspraak van de ABRvS (onder meer de uitspraak van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4374) is om concreet zicht op legalisering in verband met een nieuw bestemmingsplan aan te kunnen nemen ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik, waar het handhavingsverzoek op ziet, past. In dat geval bestaat echter evenmin concreet zicht op legalisering, indien op voorhand duidelijk is dat het ontwerpbestemmingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen. Dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan mogelijk kan worden vernietigd, is onvoldoende om dat aan te nemen.
10. Aan het bestreden besluit ligt ten grondslag dat met het ontwerpbestemmingsplan “Scouting Laren” concreet zicht op legalisatie bestaat.
11. Het ontwerpbestemmingsplan “Scouting Laren” heeft met ingang van 10 maart 2015 gedurende zes weken ter inzage gelegen. Aan de gronden ter plaatse van de scoutinglocatie is op de verbeelding de bestemming ‘Maatschappelijk’ met de aanduiding ‘specifieke vorm van maatschappelijk-scouting’ toegekend. De voorzieningenrechter stelt vast dat het gebruik van het perceel voor scoutingactiviteiten en de bebouwing op grond van het ontwerpbestemmingsplan zijn toegestaan.
Het Natuurbeheerplan en artikel 19 van de PRV
12. Eisers betogen dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd, omdat uit de stukken niet blijkt dat de scoutinglocatie thans geen onderdeel meer is van het Natuurnetwerk Nederland (NNN), voorheen de Ecologische Hoofdstructuur (EHS).
13. De voorzieningenrechter overweegt dat het college van provinciale staten van Noord-Holland (het college) op 29 juni 2015 het Natuurbeheerplan 2016 (Natuurbeheerplan) heeft vastgesteld. In dit Natuurbeheerplan staat welke soort natuur, agrarische natuur of landschap op het grondgebied van de provincie aanwezig is of ontwikkeld kan worden. Daarnaast bevat het Natuurbeheerplan de begrenzing van de EHS en Ecologische Verbindingszones. In de Nota van Beantwoording behorende bij het Natuurbeheerplan staat dat het college het verzoek van de gemeente Laren om percelen te ontgrenzen en te begrenzen heeft gehonoreerd. In het bestreden besluit is onder verwijzing naar de begrenzingskaart bij het Natuurbeheerplan gesteld dat het perceel waarop de scouting is gesitueerd niet meer in het NNN valt. Eisers hebben weliswaar terecht gesteld dat de begrenzingskaart niet bij het bestreden besluit was gevoegd en geen deel uitmaakt van de gedingstukken, maar hierin ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om te oordelen dat het bestreden besluit daarom een deugdelijke motivering ontbeert. Hierbij acht de voorzieningenrechter van belang dat eisers de begrenzingkaart bij verweerder hadden kunnen opvragen en dat de begrenzingskaart via internet te raadplegen is. Ten behoeve van de zitting heeft verweerder twee begrenzingkaarten (schaal 1:2104 en 1:2214) in het geding gebracht. Hieruit blijkt dat het perceel niet (meer) in het NNN is gelegen. In reactie op het door eisers ter zitting aangevoerde dat niet duidelijk is waar deze kaarten bij horen, heeft verweerder toegelicht dat het om de begrenzingskaart bij het Natuurbeheerplan gaat. De voorzieningenrechter ziet geen reden om hieraan te twijfelen. In het navolgende gaat de voorzieningenrechter er dan ook van uit dat het perceel - anders dan in de eerdere hiervoor onder overweging 2. vermelde procedures niet meer in het NNN ligt.
14. Eisers voeren aan dat het Natuurbeheerplan in planologisch opzicht niet relevant is. Op de kaart behorende bij de PRV is de scoutinglocatie nog altijd in de EHS gelegen, zodat de situatie nog hetzelfde is als ten tijde van de uitspraak van de ABRvS van 7 mei 2014, aldus eisers. Volgens eisers is het bestemmingsplan daarom in strijd met artikel 19, eerste en tweede lid, van de PRV.
15. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de PRV geldt voor de gronden aangeduid op kaart 4 en op de digitale verbeelding ervan als EHS dat:a. een bestemmingsplan de gronden als ‘Natuur’ bestemt, indien de natuurfunctie reeds is gerealiseerd;
b. een bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid bevat die bepaalt dat burgemeester en wethouders vanaf de in deze bepaling genoemde momenten een bestemming wijzigen in een natuurbestemming c. een bestemmingsplan geen bestemmingen en regels bevat die omzetting naar de natuurfunctie onomkeerbaar belemmeren en de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS significant aantasten;d. een bestemmingsplan het bepaalde in artikel 15 in acht neemt.
16. Op grond van het tweede lid van artikel 19 van de PRV beschrijft de toelichting van het bestemmingsplan in aanvulling op het eerste lid:
a. de wezenlijke kenmerken en waarden van het desbetreffende deel van de EHS, zoals aangegeven in het Natuurbeheerplan;b. hoe de wezenlijke kenmerken en waarden worden beschermd en;c. hoe negatieve effecten op de wezenlijke kenmerken en waarden worden voorkomen.
17. In artikel 19, zesde lid, onderdeel b, van de PRV is bepaald dat het college van gedeputeerde staten de begrenzing van de EHS kan wijzigen ten behoeve van een kleinschalige ontwikkeling.
18. Uit de stukken komt naar voren dat verweerder in juni 2015 een overeenkomst heeft gesloten met de Stichting Gooisch Natuurreservaat (eigenaar van de gronden) en de provincie Noord-Holland. In deze overeenkomst hebben partijen afspraken gemaakt over de herbegrenzing van het NNN en de compensatie. Met de herbegrenzing wordt de scoutinglocatie uit het NNN gehaald en ter compensatie daarvan worden conform de Uitvoeringregeling Natuurcompensatie Noord-Holland elders in de gemeente Laren gronden met een vergelijkbare omvang aan het NNN toegevoegd.
19. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de provincie aldus toepassing heeft gegeven aan artikel 19, zesde lid, onderdeel b, van de PRV. Ingevolge artikel 19, achtste lid, van de PRV heeft het college van gedeputeerde staten met de Uitvoeringsregeling nadere regels gesteld over de wijze van compensatie.
20. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter blijkt uit de stukken genoegzaam dat de provincie besloten heeft om mee te werken aan de herbegrenzing van het NNN. Eisers hebben dit ook niet betwist. Dat het Natuurbeheerplan op zichzelf geen planologische consequenties heeft zoals in het Natuurbeheerplan staat vermeld en waarnaar eisers hebben verwezen, laat onverlet dat het Natuurbeheerplan de begrenzing van het NNN regelt. De herbegrenzing van het NNN is al aangepast op de begrenzingskaart van het Natuurbeheerplan. In het Natuurbeheerplan is bepaald dat het gewijzigde kaartmateriaal wordt overgenomen in de PRV. Dat de herbegrenzing nog geen beslag heeft gekregen in kaart 4 behorende bij de PRV, acht de voorzieningenrechter bij deze stand van zaken onvoldoende om niet aan te nemen dat ook deze kaart zal worden aangepast. Het door eisers aangevoerde dat het ontwerpbestemmingsplan pas na de gewijzigde begrenzing ter inzage gelegd had moeten worden, leidt de voorzieningenrechter niet tot het oordeel dat op voorhand duidelijk is dat het ontwerpbestemmingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen, omdat het niet in strijd met enige rechtsregel is om vooruitlopend op de definitieve herbegrenzing op de kaart bij het PRV een ontwerpbestemmingsplan in procedure te brengen.
21. Het aangevoerde over strijd met artikel 19, eerste en tweede lid, van de PRV geeft de voorzieningenrechter evenmin aanleiding om te concluderen dat op voorhand duidelijk is dat het ontwerpbestemmingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen, nu toepassing is gegeven aan het zesde lid van artikel 19 van de PRV. Bij dit oordeel betrekt de voorzieningenrechter ook dat de reeds gerealiseerde natuur rondom de scoutinglocatie in het plangebied in overeenstemming met artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van de PRV is bestemd als ‘Natuur’. Bij de scoutinglocatie zelf is geen sprake van een reeds gerealiseerde natuurfunctie en in het ontwerpbestemmingsplan heeft deze locatie de bestemming ‘Maatschappelijk’ gekregen. Op grond van artikel 19, eerste lid, aanhef en onder b, van de PRV moet het bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid bevatten voor het wijzigen van de bestemming in een natuurfunctie. In artikel 3.7 van de regels van het ontwerpbestemmingsplan is deze wijzigingsbevoegdheid opgenomen.
Artikel 14 van de PRV
22. Vervolgens hebben eisers betoogd dat het ontwerpbestemmingsplan in strijd is met artikel 14, eerste lid, van de PRV en dat niet voldaan is aan de voorwaarden genoemd in het tweede lid.
23. Artikel 14, eerste lid, van de PRV bepaalt dat een bestemmingsplan niet voorziet in nieuwe verstedelijking of uitbreiding van bestaande verstedelijking, als bedoeld in artikel 1 van deze verordening, in het landelijk gebied anders dan de verstedelijking als bedoeld in de artikelen 12 en 13 van deze verordening. Ingevolge het tweede lid van artikel 14 kan een bestemmingsplan, in afwijking van het eerste lid voorzien in nieuwe verstedelijking of uitbreiding van bestaande verstedelijking in het landelijk gebied anders dan de verstedelijking als bedoeld in de artikelen 12 en 13, indien:
a. de noodzaak van verstedelijking als bedoeld in het eerste lid is aangetoond;
b. is aangetoond dat de beoogde verstedelijking niet door herstructureren, intensiveren,
combineren of transformeren binnen bestaand bebouwd gebied kan worden gerealiseerd en;
c. het bepaalde in artikel 15 in acht wordt genomen.
24. Ter zitting hebben partijen desgevraagd geen eenduidig antwoord kunnen geven op de vraag of het perceel in het landelijk gebied ligt zoals bedoeld in de PRV. In de toelichting bij het ontwerpbestemmingsplan is uiteengezet dat de scouting kan worden aangemerkt als een voorziening als bedoeld in de definitiebepaling van verstedelijking in de PRV en dat de scouting daarom niet zonder meer buiten het bestaand bebouwd gebied kan worden gerealiseerd. Gelet op de toelichting bij het ontwerpbestemmingsplan gaat de voorzieningenrechter er vanuit dat het perceel is gelegen in het landelijk gebied zoals bedoeld in de PRV. Als dit niet het geval is, dan kan zich ook geen strijdigheid met artikel 14 van de PRV voordoen. In de toelichting bij het ontwerpbestemmingsplan is ingegaan op de voorwaarden uit het tweede lid van artikel 14 van de PRV. Gelet hierop en in aanmerking genomen hetgeen eisers hebben aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat op voorhand duidelijk is dat het ontwerpbestemmingsplan geen rechtskracht zal krijgen wegens strijd met artikel 14 van de PRV. De stelling van eisers dat de onderbouwing van de gekozen locatie niet toereikend is, leidt de voorzieningenrechter niet tot een ander oordeel, nu vaststaat dat onderzoek naar alternatieve locaties heeft plaatsgevonden.
Artikel 6.3, derde lid van de Provinciale Milieu Verordening
25. Volgens eisers is het ontwerpbestemmingsplan in strijd met artikel 6.3, derde lid, van de Provinciale Milieu Verordening, omdat de scoutinglocatie onderdeel is van een aardkundig monument en geen serieuze afweging heeft plaatsgevonden van de risico’s van het aardkundig monument.
26. Op grond van artikel 6.3, lid 1, van de Provinciale Milieu Verordening is het verboden in of op een in artikel 6.1 genoemd aardkundig monument handelingen te verrichten, die het aardkundig monument kunnen aantasten. Het tweede lid van dit artikel bevat een niet limitatieve opsomming van handelingen als bedoeld in het eerste lid. Op grond van het derde lid kan het college van gedeputeerde staten ontheffing verlenen van het verbod.
27. Tussen partijen is niet in geschil dat de scoutinglocatie is aangewezen als aardkundig monument vanwege het stuwwallengebied. Om het aardkundig monument te beschermen is aan de gronden in het ontwerpbestemmingsplan de dubbelbestemming ‘Waarde-Geomorfologie’ toegekend. In artikel 8 van het planregels van het ontwerpbestemmingsplan is voor deze gronden een aanlegvergunningstelsel opgenomen. Voor zover eisers betogen dat het gelet op deze bescherming niet mogelijk is om nieuwe bebouwing op het perceel te realiseren, overweegt de voorzieningenrechter dat met het ontwerpbestemmingsplan de bestaande situatie wordt bestemd. In de toelichting bij het ontwerpbestemmingsplan staat hierover vermeld dat geen sprake is van afgraven of egaliseren, waardoor geen ontheffing van de Provinciale Milieu Verordening noodzakelijk is. De vraag of vervangende nieuwbouw gelet op het aardkundig monument mogelijk is, behoeft in deze procedure geen beantwoording. Gegeven het toetsingskader zoals vermeld in overweging 9. ziet de voorzieningenrechter geen grond om op voorhand aan te nemen dat het ontwerpbestemmingsplan geen rechtskracht zal krijgen wegens strijd met artikel 6.3 van de Provinciale Milieu Verordening dan wel dat dit artikel aan de uitvoerbaarheid in de weg zal staan.
Parkeerproblematiek en verstoring van de flora en fauna
28. Eisers hebben tevens naar voren gebracht dat de parkeerproblematiek onvoldoende is onderkend en dat in het ontwerpbestemmingsplan bij de parkeerbehoefte van onjuiste aannames is uitgegaan. Daarnaast betwisten zij dat de scoutingactiviteiten geen verstoring van de flora en fauna zal veroorzaken.
29. Uit de toelichting bij het ontwerpbestemmingsplan blijkt dat is ingegaan op de gevolgen van het plan voor de parkeersituatie. Verwacht wordt dat geen parkeerproblemen zullen ontstaan. Ook bevat de toelichting bij het ontwerpbestemmingsplan een paragraaf waarin aandacht is besteed aan de gevolgen van de activiteiten van de scouting voor de aanwezige flora en fauna. Hetgeen eisers over het parkeren en de flora en fauna hebben aangevoerd, is onvoldoende om te kunnen concluderen dat op voorhand duidelijk is dat het ontwerpbestemmingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen.
Tussenconclusie
30. Gelet op al het hiervoor overwogene is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder mocht aannemen dat concreet zicht op legalisatie bestaat.
Vertrouwensbeginsel
31. Onder verwijzing naar de gedoogbeschikking van 28 juni 2012 stellen eisers dat verweerder het vertrouwen heeft gewekt dat geen beroep meer zou worden gedaan op de gedoogbeschikking.
32. Bij besluit van 28 juni 2012 heeft verweerder aan de scouting een gedoogbeschikking onder voorwaarden verleend als de locatie als scoutinglocatie te gebruiken totdat het bestemmingsplan “Laren-West” onherroepelijk is geworden. Zoals deze rechtbank in de eerdergenoemde uitspraak van 10 maart 2015 heeft geoordeeld, heeft deze gedoogbeschikking zijn rechtskracht verloren op het moment van de vernietiging van de plandelen door de ABRvS met de uitspraak van 7 mei 2014. In deze procedure heeft verweerder de afwijzing van het handhavingsverzoek ook niet gebaseerd op de gedoogbeschikking van 28 juni 2012. Uit deze gedoogbeschikking kan niet worden afgeleid wat verweerder zal gaan doen als het bestemmingsplan “Laren-West” – dat de scoutinglocatie planologische toestond – wordt vernietigd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat eisers aan deze aan de scouting gerichte gedoogbeschikking niet een in rechte te honoreren verwachting konden ontlenen dat verweerder zou overgaan tot handhavend opgetreden. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
Belangenafweging
33. Tot slot hebben eisers aangevoerd dat geen sprake is van een zwaarwegend belang op grond waarvan van handhaving kon worden afgezien. Deze beroepsgrond treft geen doel. Anders dan eisers menen, heeft verweerder terecht gesteld dat concreet zicht op legalisatie bestaat. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om te concluderen dat verweerder niet in redelijkheid de belangen van de scouting in de belangenafweging heeft kunnen laten prevaleren boven de belangen van eisers.
Conclusie
34. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
35. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
verklaart het beroep ongegrond;
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr.drs. S. Wijna, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
17 maart 2016.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.