ECLI:NL:RBMNE:2017:1004
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: 16/3774
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2017 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: drs. P.J. van Zuidam),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort, verweerder
(gemachtigden: mr. S.C.H. Overwater en mr. B. Vastenhoud).
Bij besluit van 17 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de zoon van eisers, [A] , op grond van artikel 15 van de Leerplichtwet 1969 (Leerplichtwet) vrijstelling verleend van de kwalificatieplicht voor de periode van 11 november 2015 tot 31 juli 2016.
Bij besluit van 28 juni 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 december 2016. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het beroep van eisers op vrijstelling van de kwalificatieplicht voor hun zoon [voornaam van A] op grond van artikel 15 van de Leerplichtwet voor de periode van 1 augustus 2015 tot 11 november 2015 is afgewezen;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.148,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.C. Kool, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Landwaart-Ekkelenkamp, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
1. Op 7 december 2015 hebben eisers een beroep gedaan op vrijstelling van de kwalificatieplicht voor hun zoon [voornaam van A] op grond van artikel 15 van de Leerplichtwet voor de periode van 1 augustus 2015 tot 31 juli 2016. Verweerder heeft deze vrijstelling verleend voor de periode van 11 november 2015 tot 31 juli 2016 en afgewezen voor de periode van 1 augustus 2015 tot 11 november 2015. Blijkens het bestreden besluit was de reden voor de gedeeltelijke afwijzing dat het verzoek niet zoals vereist door artikel 6, tweede lid, sub b, van de Leerplichtwet vóór 1 juli 2015 was ingediend. Bovendien kan volgens verweerder aan een vrijstelling geen terugwerkende kracht worden toegekend. Dit betekent dat de vrijstelling niet vóór de datum van aanvraag, dus vóór 7 december 2015, kan ingaan. Verweerder heeft verder toegelicht dat de vrijstelling per abuis is toegekend per 11 november 2015 in plaats van vanaf de indieningsdatum van 7 december 2015.
2. Eisers hebben aangevoerd dat verweerder ten onrechte artikel 6, tweede lid, sub b, van de Leerplichtwet heeft toegepast bij een verzoek tot vrijstelling op grond van artikel 15 van de Leerplichtwet. Volgens eisers is artikel 6, tweede lid, van de Leerplichtwet alleen van toepassing bij een vrijstelling op grond van artikel 5 of 5a van de Leerplichtwet. Dit volgt uit de directe opeenvolging en gelijkluidende aanhef van deze artikelen. Bovendien ontstaan de vrijstellingen op grond van artikel 5 en 5a van rechtswege, terwijl bij een vrijstelling op grond van artikel 15 eerst een beslissing van een bestuursorgaan is vereist. Verweerder heeft volgens eisers ook ten onrechte niet gemotiveerd waarom het toepassen van artikel 6, tweede lid, van de Leerplichtwet bij een verzoek tot vrijstelling op grond van artikel 15 redelijk is. Er vindt in dit geval namelijk al een strenge inhoudelijke toets plaats van het onderwijs dat de jongere ontvangt voordat eventuele vrijstelling wordt verleend. Bovendien kan het ook niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest om artikel 6, tweede lid, van de Leerplichtwet van toepassing te verklaren bij vrijstellingen op grond van artikel 15. Dit volgt volgens eisers uit de omstandigheid dat de wetgever geen verwijzing naar artikel 6, tweede lid, heeft opgenomen in artikel 15 van de Leerplichtwet. Daarnaast wordt er zowel in artikel 6, tweede lid, als in artikel 15 van de Leerplichtwet om deels dezelfde (persoons-)gegevens gevraagd. Dit duidt erop dat artikel 6, tweede lid, van de Leerplichtwet niet van toepassing is bij artikel 15, aldus eisers. Bovendien wordt in artikel 15 om een begin- en einddatum van de gevraagde vrijstelling gevraagd. Dit zou de wetgever niet hebben gedaan als artikel 6, tweede lid, van de Leerplichtwet van toepassing was geweest en het duidelijk zou zijn dat de aanvraag vóór 1 juli moet zijn ingediend, zo stellen eisers.
2.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat artikel 6, tweede lid, van de Leerplichtwet wel van toepassing is bij een vrijstelling op grond van artikel 15 van de Leerplichtwet. Dit volgt volgens verweerder uit de omstandigheid dat in artikel 15 in samenhang met artikel 4a eveneens een gelijkluidende aanhef als in de artikelen 5 en 5a is te vinden.
2.2. De rechtbank volgt eisers in hun standpunt dat verweerder bij hun verzoek tot vrijstelling ten onrechte artikel 6, tweede lid, sub b, van de Leerplichtwet heeft toegepast en overweegt daartoe als volgt. Artikel 5 en 5a van de Leerplichtwet geven, indien er aan de wettelijk gestelde voorwaarden is voldaan, een vrijstelling van rechtswege. De ouders of verzorgers doen dan door middel van een kennisgeving een beroep op de vrijstelling. Bij een vrijstelling op grond van artikel 15 van de Leerplichtwet dienen de ouders of verzorgers een verzoek in te dienen bij het desbetreffende college van burgemeester en wethouders, waarna er een inhoudelijke beoordeling van dit verzoek zal plaatsvinden en een beslissing dient te volgen. Dit betekent dat de vrijstelling op grond van artikel 5 of 5a van de Leerplichtwet een andere opzet en structuur heeft dan een vrijstelling op grond van artikel 15 van de Leerplichtwet. Naar het oordeel van de rechtbank zijn dit dan ook twee aparte wegen en zit er geen overlap in deze structuren in de zin dat artikel 6, tweede lid, van de Leerplichtwet op beide artikelen van toepassing is. Ter onderbouwing hiervan verwijst de rechtbank naar de Memorie van Toelichting bij deze wet (Kamerstukken II, 2012-2013, 33 537, nr. 3), in het bijzonder naar de tekst onder het kopje “Artikel I, onderdelen E en F (artikelen 6 en 15 van de Leerplichtwet 1969)” op de pagina’s 27 en 28. De conclusie dat artikel 6, tweede lid, van de Leerplichtwet niet van toepassing is bij een vrijstelling op grond van artikel 15 van de Leerplichtwet volgt bovendien uit het feit dat – zoals door eisers is aangevoerd – zowel in artikel 6, tweede lid, Leerplichtwet als in artikel 15 van de Leerplichtwet om (deels) dezelfde persoonsgegevens wordt gevraagd. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat deze beroepsgrond slaagt.
3. Eisers hebben verder aangevoerd dat er aan het primaire besluit wel terugwerkende kracht kan worden toegekend. Ter zitting hebben zij toegelicht dat er in de artikelen 11 en 13 van de Leerplichtwet bepalingen zijn opgenomen die verweerder beperken in zijn mogelijkheden om terugwerkende kracht aan besluiten toe te kennen. Een dergelijke bepaling mist echter bij artikel 15 van de Leerplichtwet, zodat ervan uit moet worden gegaan dat het verweerder bij een beroep op dit artikel vrijstaat om aan de vrijstelling terugwerkende kracht toe te kennen. Verweerder heeft dit bij het primaire besluit echter ten onrechte nagelaten, aldus eisers.
3.1. Verweerder heeft betwist dat er aan het primaire besluit terugwerkende kracht kon worden verleend. Blijkens de toelichting van verweerder ter zitting volgt dit uit de structuur van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van deze wet wordt een besluit in beginsel toegekend vanaf de datum van de aanvraag. Volgens verweerder wordt dit ook bevestigd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) van 15 februari 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AV1825, r.o. 2.3.).
3.2. Anders dan verweerder heeft gesteld is de rechtbank van oordeel dat het mogelijk is om aan een besluit tot vrijstelling op grond van artikel 15 van de Leerplichtwet terugwerkende kracht te verlenen. De rechtbank overweegt daartoe dat in het algemeen voor het bestuursrecht geldt dat een besluit moet zijn bekendgemaakt voordat het in werking treedt en daarmee rechtsgevolg heeft. Dit is vastgelegd in artikel 3:40 van de Awb. Uit de Memorie van Toelichting bij deze wet volgt dat dit artikel er niet aan in de weg staat dat een besluit met terugwerkende kracht in werking treedt. Wel kunnen de beginselen van behoorlijk bestuur zich hiertegen verzetten, zoals het vertrouwensbeginsel (Kamerstukken II, 1988-1989, 21 221, nr. 3, blz. 82). In het algemeen kan dan ook worden gesteld dat het in bestuursrecht mogelijk is aan een besluit terugwerkende kracht te verlenen, tenzij er door de bijzondere regeling zelf grenzen aan zijn gesteld. In de Leerplichtwet is van dergelijke beperkingen echter geen sprake, zodat de rechtbank ervan uitgaat dat dit uitgangspunt eveneens geldt voor besluiten op grond van de Leerplichtwet. Dit betekent dat het ook mogelijk is om aan een besluit op grond van artikel 15 van de Leerplichtwet terugwerkende kracht toe te kennen. De verwijzing door verweerder naar de uitspraak van AbRvS van 15 februari 2006 maakt dit niet anders, nu deze uitspraak alleen ziet op de vraag of het bestuursorgaan gerechtigd was een inhoudelijke beslissing op een kennisgeving te nemen en niet op de vraag of er aan een besluit tot vrijstelling terugwerkende kracht kan worden verleend. Deze beroepsgrond slaagt.
4. Eisers hebben verder aangevoerd dat het onredelijk is dat verweerder pas bij het bestreden besluit met het argument komt dat zij de aanvraag vóór 1 juli 2015 hadden moeten indienen.
De rechtbank begrijpt dat, mede gelet op het verslag van de hoorzitting in bezwaar, dit argument voor eisers tijdens de bezwaarfase enigszins uit de lucht is komen vallen. Evenwel is op grond van artikel 7:11 van de Awb het echter ook de bedoeling dat er in de bezwaarprocedure een volledige heroverweging plaatsvindt en is het toegestaan dat deze heroverweging tot een nieuwe inhoudelijke beoordeling en motivering leidt. In deze zaak heeft de heroverweging ertoe geleid dat verweerder een nieuw argument voor zijn standpunt heeft aangedragen. Nu eisers voldoende gelegenheid hebben gehad om in hun beroepschrift en ter zitting op dit argument te reageren, is dit naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk. Deze beroepsgrond slaagt niet.
5. Eisers hebben daarnaast aangevoerd dat het bestreden besluit nietig is, omdat verweerder zich niet aan de voor beslissingen op bezwaar in de Awb vastgestelde termijn heeft gehouden. Verweerder heeft erkend dat er inderdaad te laat is beslist op het bezwaar van eisers. De rechtbank is echter met verweerder van oordeel dat dit verder zonder gevolgen moet blijven, nu verweerder binnen twee weken na de ingebrekestelling door eisers van 20 juni 2016 alsnog het bestreden besluit heeft genomen. Verweerder heeft daarmee in overeenstemming met artikel 4:17, lid 2, van de Awb gehandeld. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6. Uit rechtsoverweging 2.2. en 3.2. volgt dat de rechtbank twee gebreken aan het bestreden besluit heeft geconstateerd. Het bestreden besluit is derhalve niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en niet voldoende draagkrachtig gemotiveerd. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit zal, zoals door eisers is verzocht, worden vernietigd voor zover daarbij hun beroep op vrijstelling voor de periode van 1 augustus 2015 tot 11 november 2015 is afgewezen. De vraag is vervolgens of er aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het gedeelte van het bestreden besluit dat is vernietigd in stand te laten.
Ter zitting heeft verweerder als subsidiair standpunt naar voren gebracht dat, mocht de rechtbank niettemin van oordeel dat zijn dat het wel mogelijk is om het primaire besluit terugwerkende kracht toe te kennen, hij geen gebruik van deze bevoegdheid heeft hoeven maken. Bij artikel 15 van de Leerplichtwet gaat het om een aanvraag die nog moet worden beoordeeld. Het is dan ook logisch dat de aanvraag vóór de desbetreffende gewenste periode moet worden ingediend. Op die manier kan worden voorkomen dat een kind zich onttrekt aan de kwalificatieplicht op basis van – zoals later pas kan worden vastgesteld – oneigenlijke gronden. Daarnaast wordt volgens verweerder op deze manier voorkomen dat, zoals in deze zaak wordt geprobeerd, door het later indienen van een aanvraag op grond van artikel 15 van de Leerplichtwet onder een strafbaarstelling op grond van overtreding van artikel 5 van de Leerplichtwet voor dezelfde periode kan worden uitgekomen. Ten slotte moet volgens verweerder de aanvraag worden ingediend vóór de periode waarop deze betrekking heeft in verband met het vermelden van de ingangs- en beëindigingsdatum van de vrijstelling. Verweerder moet bij het al dan niet volgen van deze data namelijk rekening houden met het moment waarop het kind 18 wordt en dus niet langer aan de kwalificatieplicht hoeft te voldoen.
6.1. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met deze ter zitting gegeven motivering voldoende heeft onderbouwd waarom hij in redelijkheid geen gebruik heeft hoeven maken van de bevoegdheid om terugwerkende kracht aan het bestreden besluit toe te kennen en de vrijstelling voor de periode van 1 augustus 2015 tot 11 november 2015 heeft afgewezen. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om de rechtsgevolgen van het gedeelte van het bestreden besluit dat is vernietigd met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten.
7. Zoals hiervoor onder 6. is overwogen verklaart de rechtbank het beroep gegrond. De rechtbank bepaalt om die reden dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
8. Daarnaast veroordeelt de rechtbank verweerder voor dezelfde reden in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1) en € 158,- voor reis- en verletkosten voor eisers (€ 18,- reiskosten en € 140,- verletkosten). Dit leidt tot een totaal van € 1.148,-.