ECLI:NL:RBMNE:2024:5542
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/3804
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 september 2024 in de zaak tussen
mr. [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt, verweerder
(gemachtigde: mr. Z. Guler ).
Inleiding
1.1. Op 23 maart 2022 heeft het college aan eiser een omgevingsvergunning (de omgevingsvergunning) verleend voor het kappen van twee sparren en twee coniferen op het perceel [adres] in [plaats] (het perceel). Met de omgevingsvergunning is aan eiser een herplantplicht opgelegd. Eiser moest voor januari 2023 ten minste drie inheemse bomen herplanten. Deze bomen moesten een minimale stamomtrek van 20 cm hebben.
1.2. Op 15 december 2022 heeft de bomenspecialist van het college een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens deze controle heeft de bomenspecialist geconstateerd dat eiser weliswaar drie perenbomen op het perceel heeft geplant, maar dat de stamomtrek van deze perenbomen geen 20 centimeter is. Eiser had dus niet voldaan aan de aan hem opgelegde herplantplicht. Dit was voor het college aanleiding om een handhavingsprocedure op te starten.
1.3. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde last onder dwangsom. Het college heeft eiser gelast om voor 1 december 2023 op het perceel alsnog drie inheemse bomen met een minimale stamomtrek van 20 cm te planten op straffe van een dwangsom van € 1.250,- per week met een maximum van € 5000,-. Eiser was het niet eens met de last onder dwangsom en heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
1.4. Het college heeft de begunstigingstermijn voor het planten van de bomen verlengd tot 1 december 2024.
1.5. Met het bestreden besluit van 9 april 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij de last onder dwangsom gebleven. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
1.6. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.7. De rechtbank heeft het beroep op 15 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college, vergezeld door [A] , de bomenspecialist van het college.
2. De rechtbank stelt voorop dat het besluit dat zij in deze procedure moet beoordelen de last onder dwangsom is. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak aan de hand van de beroepsgronden van eiser of het college met het bestreden besluit terecht de last onder dwangsom in stand heeft gelaten. De rechtbank benadrukt daarbij dat in deze procedure dus niet de omgevingsvergunning – inclusief het daaraan verbonden voorschrift waarmee een herplantplicht is opgelegd – ter beoordeling aan haar voorligt.
2.1. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat de last onder dwangsom voor die datum is opgelegd, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing.
De rechtmatigheid van de herplantplicht
3. Meerdere beroepsgronden van eiser zijn gericht tegen de rechtmatigheid van het voorschrift in de omgevingsvergunning waarmee aan hem de herplantplicht is opgelegd. Maar volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), kunnen voorschriften waartegen beroep heeft opengestaan, worden gehandhaafd zonder dat alsnog de vraag behoeft te worden beantwoord of die voorschriften rechtmatig zijn vastgesteld. Het belang van de rechtszekerheid, dat ermee is gediend dat van de rechtsgeldigheid van voorschriften wordt uitgegaan als deze niet zijn herroepen of vernietigd in de daarvoor bedoelde bezwaar- of beroepsprocedure, verlangt dat voorschriften die in rechte onaantastbaar zijn geworden handhaafbaar zijn.
3.1. Tegen de omgevingsvergunning heeft eerder bezwaar en beroep opengestaan. In tegenstelling tot wat eiser op de zitting heeft aangevoerd, kan een vergunninghouder die het op zich eens is met een aan hem verleende omgevingsvergunning bezwaar maken tegen een in die omgevingsvergunning opgenomen voorschrift. Dat bezwaar tegen een voorschrift tast op zichzelf de omgevingsvergunning niet aan. Eiser had de bomen op grond van de aan hem verleende omgevingsvergunning dan ook gewoon mogen kappen, terwijl hij ondertussen bezwaar had gemaakt tegen het voorschrift. Nu eiser geen bezwaar en beroep heeft ingesteld tegen de omgevingsvergunning, is de herplantplicht in rechte onaantastbaar geworden.
3.2. Een uitzondering op de regel dat rechtens onaantastbare voorschriften handhaafbaar zijn, is als de rechtbank kan vaststellen dat het evident is dat het college de herplantplicht niet aan eiser had mogen opleggen. Dit zogenoemde evidentiecriterium houdt in dat er bij voorbaat, zonder dat daartoe nader onderzoek is vereist, dan wel slechts na summier onderzoek, geen twijfel over bestaat dat het desbetreffende voorschrift niet gesteld had mogen worden.
3.3. Naar het oordeel van de rechtbank kan wat eiser heeft aangevoerd niet leiden tot het oordeel dat de aan hem opgelegde herplantplicht evident onrechtmatig is.
3.4. Het college heeft op grond van artikel 4:11, zesde lid, van de Algemene plaatselijke verordening De Bilt (de APV) de bevoegdheid om in een omgevingsvergunning aan de vergunninghouder onder nader te stellen voorschriften een herplantplicht op te leggen. Eiser heeft op de zitting aangevoerd dat deze bevoegdheid onvoldoende specifiek is en daarom in strijd is met het legaliteitsbeginsel. Dit beginsel houdt in dat al het handelen van een bestuursorgaan moet berusten op een wettelijke grondslag. Volgens eiser is daaraan in dit geval niet voldaan en is deze bepaling uit de APV daarom onverbindend en had het college dus niet de bevoegdheid om aan hem een herplantplicht op te leggen.
3.5. Naar de rechtbank begrijpt vraagt eiser met deze beroepsgrond aan de rechtbank om artikel 4:11, zesde lid, van de APV te toetsen aan het legaliteitsbeginsel. Een zogenaamde exceptieve toets. De rechtbank kan de bepaling uit de APV in beginsel alleen ten volle exceptief toetsen als het bestreden besluit is gebaseerd op die betreffende bepaling. Zoals eerder vermeld onder 2 beoordeelt de rechtbank in deze procedure niet het op de APV gebaseerde besluit tot verlening van de omgevingsvergunning met het daaraan verbonden voorschrift, maar het handhavingsbesluit waarmee de last onder dwangsom is opgelegd. Voor dit handhavingsbesluit vormde de APV niet de grondslag en dus is een volle exceptieve toetsing van de APV in deze procedure in beginsel niet aan de orde. De rechtmatigheid van het aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift kan in deze procedure alleen onder de beperking van het onder 3.2 genoemde evidentiebeginsel nog aan toetsing worden onderworpen. Onder deze beperking kan via exceptieve toetsing ook de grondslag uit de APV voor het stellen van het voorschrift in deze procedure aan de orde worden gesteld.
3.6. Op grond van de artikelen 108 en 147 van de Gemeentewet is de gemeenteraad bevoegd om verordeningen vast te stellen die strekken tot regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente. De regels over het bewaren van houtopstanden in de APV zijn gebaseerd op deze wettelijke grondslag en gesteld met het oog op de bescherming van het milieu en het natuurschoon en zorg voor het uiterlijk aanzien van de gemeente. Het staat naar het oordeel van de rechtbank buiten twijfel en het is door eiser ook niet betwist, dat de met deze oogmerken gestelde regels over het kappen van bomen en de daarbij voorziene mogelijkheid tot het opleggen van een herplantplicht, betrekking hebben op de huishouding van de gemeente. Om die reden is de rechtbank van oordeel dat in zoverre van strijd met het legaliteitsbeginsel geen sprake is. Naar het oordeel van de rechtbank is de in de APV gegeven bevoegdheid tot het opleggen van een herplantplicht ook niet onvoldoende specifiek of te onbepaald. Dus ook om die reden is artikel 4:11, zesde lid, van de APV niet in strijd met het legaliteitsbeginsel. De bevoegdheid om een herplantplicht op te leggen biedt aan het college weliswaar een aanzienlijke afwegingsruimte, maar dat maakt deze regeling op zichzelf nog niet te vaag en in strijd met het legaliteitsbeginsel. Het is immers niet de bepaling in de APV zelf die rechtstreeks burgerbindend en handhaafbaar is, maar de herplantplicht zoals die op basis van deze bepaling in een aan een omgevingsvergunning verbonden voorschrift wordt neergelegd. De rechtbank is van oordeel dat de herplantplicht die is verbonden aan de omgevingsvergunning, voldoende concreet en duidelijk is omschreven en dus niet in strijd is met het legaliteitsbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel.
3.7. Verder voert eiser aan dat de herplantplicht in strijd is met artikel 14 van het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (het EVRM) en artikel 1 van het Eerst Protocol bij het EVRM, omdat de herplantplicht een inbreuk zou maken op zijn eigendomsrecht. Ook daarom is de herplantplicht volgens eiser evident onrechtmatig.
3.8. Artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM luidt: "Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren."
3.9. Artikel 14 van het EVRM luidt: “Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.”
3.10. De herplantplicht leidt weliswaar tot enige beperking van het eigendomsrecht van eiser, maar deze beperking is ingegeven door het algemeen belang, namelijk het belang van de bescherming van het milieu en het natuurschoon en zorg voor het uiterlijk aanzien van de gemeente en is om die reden niet ongeoorloofd. Ook van een schending van het discriminatieverbod is naar het oordeel van de rechtbank niet evident sprake. Wat eiser heeft aangevoerd leidt in dit geval naar het oordeel van de rechtbank in ieder geval niet bij voorbaat, zonder dat daartoe nader onderzoek is vereist, dan wel slechts na summier onderzoek, tot de conclusie dat het college de herplantplicht niet aan eiser had mogen opleggen wegens strijd met artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Eerste protocol bij het EVRM.
Handhaving van de herplantplicht
4. Partijen zijn het erover eens, en de rechtbank stelt ook vast, dat eiser niet heeft voldaan aan de herplantplicht. Dit is een overtreding.
4.1. Het uitgangspunt is dat het college bij overtredingen handhavend moet optreden. Alleen in geval van bijzondere omstandigheden mag het college van handhaving afzien. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Dat is vaste rechtspraak van de Afdeling.
4.2. Eiser voert aan dat hier sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving. De inrichting van de tuin op het perceel bestaat uit een border langs de randen met in het midden een groen grasveld. De bomen met een omvang die is opgenomen in de herplantplicht zijn volgens eiser te groot voor plaatsing in de border. Dit zou betekenen dat de bomen in het open grasveld geplant zouden moeten worden, wat het idee achter de inrichting van de tuin zou aantasten.
4.3. De rechtbank stelt vast dat in de herplantplicht geen exacte locatie op het perceel voor de te planten bomen is bepaald. Op grond van het voorschrift uit de omgevingsvergunning hoeft eiser de bomen niet in het grasveld te planten. Op de zitting heeft de bomendeskundige van het college toegelicht dat er op het perceel ook buiten het grasveld voldoende ruimte beschikbaar is om drie inheemse bomen met een minimale stamomtrek van 20 centimeter te planten zonder dat dit het idee achter de inrichting van de tuin zou aantasten. Naar het oordeel van de rechtbank is wat eiser hier aanvoert daarom geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college had mogen afzien van handhaving.
4.4. Dat eiser wel drie perenbomen heeft geplant is naar het oordeel van de rechtbank ook geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college had mogen afzien van handhaving. De stamomtrek van de door eiser geplante perenbomen zal niet voor 1 december 2024 minimaal 20 centimeter zijn. Dus met het planten van deze bomen zal de overtreding niet voor het aflopen van de begunstigingstermijn ongedaan zijn gemaakt.
Verzoek tot verlenging van de begunstigingstermijn
5. Op de zitting heeft eiser de rechtbank verzocht de begunstigingstermijn te verlengen tot 1 april nadat bij onherroepelijke rechtelijke uitspraak de rechtmatigheid van het bestreden besluit is komen vast te staan.
5.1. Het uitgangspunt is dat de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen. Een begunstigingstermijn mag ook niet korter zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen. De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval een voorlopige voorziening te treffen. Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank in de periode tussen deze uitspraak en 1 december 2024 voldoende tijd om de overtreding te beëindigen.
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. ing. A. Rademaker, rechter, in aanwezigheid van mr.I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 september 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1141.
De rechtbank verwijst hiervoor bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1141.
De rechtbank verwijst in dit verband bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1065.
De rechtbank verwijst hiervoor bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3748.
De rechtbank verwijst hiervoor bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2860, onder 10.4.
6. Het beroep is ongegrond en de rechtbank treft geen voorlopige voorziening. Dat betekent dat eiser voor 1 december 2024 alsnog drie inheemse bomen met een minimale stamomtrek van 20 centimeter op het perceel moet planten. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.