ECLI:NL:RBNHO:2019:4520

RECHTBANK NOORD-HOLLAND Zittingsplaats Haarlem Bestuursrecht zaaknummer: HAA 18/2114 uitspraak van de meervoudige kamer van 28 mei 2019 in de zaak tussen [eiser] , te [woonplaats] , eiser en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem, Middelen & Services, verweerder (gemachtigde: mr. P. Thijssen). Bij besluit van 10 april 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op het verzoek van eiser om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) inzake nevenactiviteiten van bestuurders en gemeentemedewerkers van de gemeente Haarlem en familieleden of partners die beiden werkzaam zijn bij de gemeente Haarlem in de periode van 1 januari 2010 tot heden. In de bezwaarfase heeft verweerder lijsten met nevenfuncties (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Bij besluit van 29 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard voor zover het Wob-verzoek betrekking heeft op gegevens over nevenfuncties van medewerkers die van 1 januari 2010 tot 1 januari 2015 in dienst waren van de gemeente Haarlem. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 oktober 2018. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [naam] . De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, teneinde verweerder de gelegenheid te geven om na te gaan of hij alle documenten die hij openbaar heeft willen maken, ook daadwerkelijk openbaar heeft gemaakt en de rechtbank in bezit te stellen van de niet-geanonimiseerde versies van de openbaar gemaakte documenten. Bij brief van 1 november 2018 heeft verweerder met een beroep op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank drie nieuwe overzichtslijsten met nevenfuncties overgelegd. Gelet op het bepaalde in artikel 2.8, zesde lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken 2017 handelt de bestuursrechter alsof de bestuursrechter heeft besloten dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Eiser heeft op 23 november 2018 op de brief van 1 november 2018 gereageerd. Daarbij heeft eiser de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de onder geheimhouding overgelegde niet-geanonimiseerde lijsten. Bij brief van 10 december 2018 heeft de rechtbank nadere vragen gesteld aan verweerder met betrekking tot de lijsten die verweerder bij zijn brief van 1 november 2018 heeft overgelegd. Daarop heeft verweerder bij brief van 24 december 2018 gereageerd. Verweerder heeft daarbij overgelegd een aan eiser gericht besluit van 1 november 2018, waarin de genoemde drie nieuwe overzichtslijsten in geanonimiseerde vorm openbaar worden gemaakt. Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft eiser op 29 januari 2019 een reactie gegeven. Hierop heeft verweerder desgevraagd bij brief van 25 februari 2019 gereageerd. Nadat partijen daartoe toestemming hebben verleend, heeft de rechtbank het onderzoek op 12 maart 2019 zonder nadere zitting gesloten. De rechtbank:- verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - vernietigt het gewijzigde bestreden besluit; - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiser te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. E.B. de Vries-van den Heuvel, voorzitter, en mr. E. Jochem en mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 mei 2019. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 1. Met het primaire besluit heeft verweerder een Integriteitswijzer en blanco aanvraagformulier voor het verrichten van nevenwerkzaamheden openbaar gemaakt. Daarnaast heeft verweerder gewezen op de gemeentelijke website, waarop alle nevenactiviteiten van leden van het college van burgemeester en wethouders staan vermeld. Verweerder heeft openbaarmaking van de in het zaaksysteem aangetroffen 733 formulieren voor het verrichten van nevenwerkzaamheden, neergelegd in personeelsdossiers van huidige en voormalige werknemers, geweigerd. Het belang bij eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer weegt volgens verweerder zwaarder dan het algemene belang dat is gediend met de openbaarmaking van die documenten, omdat de uitoefening van nevenfuncties niet het beroepshalve functioneren van de ambtenaren betreft. Voorts berusten er geen documenten onder hem met betrekking tot familie-, relatie- en gezinsbanden tussen gemeentemedewerkers, aldus verweerder. 2.1 De Adviescommissie voor bezwaarschriften op het gebied van Ruimtelijke ontwikkeling en overige zaken (hierna: de commissie) heeft de afdeling HRM van verweerder in de bezwaarfase verzocht om op basis van de 733 documenten over nevenwerkzaamheden (hierna: de brondocumenten) een inventarislijst op te stellen van nevenfuncties per medewerker en daarbij per nevenfunctie aan te geven of deze, al dan niet geanonimiseerd, geheel of gedeeltelijk openbaar kan worden gemaakt. Dit heeft ertoe geleid dat verweerder in de bezwaarfase de volgende vijf lijsten heeft opgesteld, waarbij de rechtbank begrijpt dat met ‘onherleidbaar’ wordt bedoeld ‘geanonimiseerd’: 1) één lijst waarop onherleidbaar de nevenfuncties zijn geïnventariseerd die geen raakvlak hebben met het beroepsmatig functioneren van de ambtenaar; 2) één lijst waarop onherleidbaar de nevenfuncties zijn geïnventariseerd die wel raakvlak hebben met het beroepsmatige functioneren van de ambtenaar; 3) één lijst waarop herleidbaar de nevenfuncties van de leidinggevenden staan vermeld; 4) één lijst waarop onherleidbaar de nevenfuncties zijn geïnventariseerd van gewezen ambtenaren van februari 2015 tot 2 februari 2017, die geen raakvlak hadden met het beroepsmatig functioneren 5) één lijst waarop onherleidbaar de nevenfuncties zijn geïnventariseerd van gewezen ambtenaren van februari 2015 tot februari 2017 die wel raakvlak hadden met het beroepsmatig functioneren. Verweerder heeft daarbij toegelicht dat op de lijsten onder 1 en 2 niet zijn opgenomen de functies die herleidbaar zijn tot een persoon en de functies die niet herleidbaar zijn tot een persoon, maar waarbij de nevenfunctie wel herleidbaar is tot een persoon. 2.2 In het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat hij genoemde vijf lijsten in de bezwaarfase openbaar heeft gemaakt. Verweerder weigert de niet op de lijsten opgenomen gegevens en de op de lijsten gemaskeerde bedrijfsnamen en vestigingsgegevens (aangegeven met een X en een Y) te verstrekken, omdat het om gegevens gaat die op enigerlei wijze herleidbaar zijn tot een medewerker. Verweerder beroept zich daarbij op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Ook wordt geen informatie openbaar gemaakt van medewerkers die vanaf 1 februari 2015 langer dan twee jaar uit dienst zijn op grond van het bepaalde neergelegd in artikel 10, eerste lid, van de Wbp en de richtlijnen voor het bewaren van andere dan fiscale documenten. 3.1 Verweerder heeft in het besluit van 1 november 2018 aangegeven dat hij drie nieuwe overzichtslijsten aan de hand van de 733 brondocumenten heeft opgesteld, omdat niet kon worden achterhaald hoe de eerdere vijf lijsten precies tot stand waren gekomen. Voor de motivering van het anonimiseren van delen van deze drie lijsten verwijst verweerder naar de motivering van het bestreden besluit. In de reactie van 24 december 2018 heeft verweerder de rechtbank bericht dat het besluit van 1 november 2018 strekt tot wijziging van het bestreden besluit. De informatie van de al eerder aan eiser verstrekte documenten is in zijn geheel ook terug te vinden in de nu verstrekte lijsten, aldus verweerder. 3.2 De rechtbank stelt op grond van het voorgaande vast dat het op 1 november 2018 genomen besluit een besluit tot wijziging van het bestreden besluit betreft, in die zin dat verweerder de drie nieuwe (gedeeltelijk geanonimiseerde) openbaar gemaakte overzichtslijsten in de plaats stelt van de eerdere vijf lijsten. Het beroep heeft op grond van artikel 6:19 van de Awb mede betrekking op dit besluit tot wijziging van het bestreden besluit. Het bestreden besluit, zoals gewijzigd door het besluit van 1 november 2018, wordt hierna aangeduid als het gewijzigde bestreden besluit. 3.3 Nu verweerder de vijf lijsten die ten grondslag liggen aan het (oorspronkelijk) bestreden besluit niet langer hanteert en voor deze lijsten de drie nieuwe lijsten in de plaats stelt, is het beroep reeds daarom gegrond. Verweerder heeft met het gewijzigde bestreden besluit immers erkend dat de vijf lijsten niet aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd konden worden. Het bestreden besluit is in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb genomen en dient, voor zover verweerder de afwijzing van het verzoek gebaseerd heeft op de vijf lijsten, te worden vernietigd. 3.4 De rechtbank ziet zich voorts gesteld voor de vraag of eiser nog belang heeft bij inhoudelijke bespreking van zijn beroepsgronden gericht tegen die vijf lijsten. Omdat verweerder heeft aangegeven dat (ook) de nieuwe lijsten aan de hand van de 733 brondocumenten zijn opgesteld, de informatie uit de eerdere vijf lijsten daarop is opgenomen, eiser dat niet heeft betwist, de rechtbank geen aanleiding ziet aan het voorgaande te twijfelen en eiser ook overigens geen belang gesteld heeft, komt de rechtbank komt tot de conclusie dat dat niet het geval is. Aan een inhoudelijke beoordeling van de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde vijf lijsten, komt de rechtbank daarom niet toe vanwege een gebrek aan belang. Dat de openbaarmaking van deze vijf lijsten niet ongedaan kan worden gemaakt en deze lijsten daarom feitelijk nog bestaan, maakt dit niet anders. 3.5 Gelet op het voorgaande zal de rechtbank alleen het gewijzigde bestreden besluit inhoudelijk beoordelen. 4.1 Eiser voert in beroep allereerst aan dat de commissie bezwaarschriften niet onafhankelijk lijkt te zijn, omdat zij in het kader van de advisering vragen heeft gesteld aan de door verweerder ingeschakelde landsadvocaat. 4.2 Deze beroepsgrond slaagt niet. De commissie heeft in het kader van het uitbrengen van advies over het bezwaarschrift een aantal vragen gesteld aan verweerder over de besluitvorming. Om die vragen goed te kunnen beantwoorden heeft verweerder de landsadvocaat ingeschakeld, die de door de commissie gestelde vragen in een notitie heeft beantwoord. Deze handelwijze geeft er geen blijk van dat de commissie zich niet onafhankelijk heeft opgesteld, noch dat de commissie daardoor de schijn heeft gewekt niet onafhankelijk te zijn. 5.1 Eiser heeft voorts aangevoerd dat hij in beginsel akkoord is gegaan met het opstellen van overzichtslijsten ter voldoening aan zijn Wob-verzoek, maar volgens eiser bevatten die lijsten te weinig informatie voor het doel van zijn Wob-verzoek, namelijk controleren of geen sprake is van belangenverstrengeling. Het werkterrein dan wel de betreffende afdeling waar de ambtenaar werkzaam is ten onrechte niet in de lijsten vermeld. 5.2 De rechtbank stelt aan de hand van het blanco bronformulier, openbaar gemaakt bij het primaire besluit, vast dat in de brondocumenten alleen de namen en de nevenfuncties van de ambtenaren zijn opgenomen. Deze categorieën gegevens heeft verweerder in de opgestelde lijsten opgenomen. De rechtbank begrijpt het standpunt van verweerder aldus, dat hij de lijsten op grond van artikel 7, tweede lid, van de Wob heeft opgesteld, omdat openbaarmaking van de 733 brondocument na anonimisering daarvan zal leiden tot een onsamenhangend geheel. Dat standpunt komt de rechtbank op zichzelf niet onjuist voor. Verweerder heeft in de opgestelde lijsten ten opzichte van de brondocumenten nog een extra kolom toegevoegd, waarin de functie is opgenomen die de betrokken ambtenaar bij de gemeente uitoefent. Deze informatie is niet vervat in de brondocumenten, zo blijkt uit het blanco bronformulier. Verweerder heeft daarmee meer informatie in de lijsten opgenomen dan waartoe hij verplicht was. Aan de vraag of de functiebeschrijving van de ambtenaar al dan niet concreet genoeg is beschreven in de lijsten, kan de rechtbank niet toekomen, nu dit onverplicht gegeven informatie betreft. De Wob beperkt zich immers tot de informatie die in de op het verzoek betrekking hebbende stukken, in dit geval dus de brondocumenten, is opgenomen. Eisers betoog dat hij concretere informatie over de functies bij de gemeente nodig heeft, gelet op het doel van zijn Wob-verzoek, kan dus niet tot openbaarmaking van meer gegevens leiden. 6.1 Eiser heeft verder aangevoerd dat hij er begrip voor heeft dat verweerder de namen van de ambtenaren niet openbaar maakt, maar stelt dat verweerder ten onrechte de namen en plaatsen van de ondernemingen en instellingen waar de nevenfuncties worden uitgeoefend heeft geanonimiseerd. Verweerder heeft een onduidelijke en te vergaande standaard gehanteerd voor het anonimiseren van die onderdelen op de grond dat zij leiden tot herleidbaarheid van de betreffende persoon, aldus eiser. 6.2.1 Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob alle informatie in de lijsten die kan leiden tot herleidbaarheid naar de betreffende persoon heeft mogen anonimiseren. Het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer weegt in al die gevallen zwaarder dan het algemene belang bij openbaarmaking. Verweerder verwijst daarbij naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 14 juli 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AQ1360) en 4 september 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1027) en naar de uitspraak van de rechtbank Roermond van 16 februari 2012 (ECLI:NL:RBROE:BV5612). Een nevenfunctie van de ambtenaar behoort volgens verweerder tot het privédomein, waardoor het in genoemde rechtspraak opgenomen uitgangspunt dat, waar het gaat om beroepshalve functioneren van ambtenaren, slechts in beperkte mate een beroep kan worden gedaan op het belang van eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer, hier niet van toepassing is. Nu openbaarmaking van de gemaskeerde informatie kan leiden tot identificatie van de ambtenaren, weegt de eerbieding van de persoonlijke levenssfeer zwaarder dan het algemene belang bij openbaarmaking. Verweerder verwijst daarbij eveneens naar voormelde jurisprudentie van de Afdeling, waarin is bepaald dat de hiervoor geformuleerde beperking ten aanzien van het beroep op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich niet voordoet indien het betreft het openbaar maken van namen van ambtenaren. 6.2.2 Ter zitting heeft verweerder ter toelichting van zijn standpunt nog aangegeven dat hij bij de beoordeling of sprake is van herleidbaarheid onderscheid heeft gemaakt tussen kleine bedrijven/organisaties en grote, mede aan de hand van de eigen kennis. Steekproefsgewijs is beoordeeld of de nevenfunctie te herleiden was naar de persoon. Desgevraagd kon verweerder geen concrete criteria noemen of nadere invulling geven aan de hand waarvan hij het gemaakte onderscheid tussen kleine en grote bedrijven/organisaties heeft gemaakt. 6.3 Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob blijft het verstrekken van informatie op grond van deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. 6.4 Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling is voor de vraag of openbaarmaking van gegevens in het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de Wob kan worden geweigerd, bepalend of bij openbaarmaking het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer aan de orde is, en zo ja, of dat belang zwaarder moet wegen dan het belang van openbaarheid. Enkel indien de informatie (mogelijk) herleidbaar is tot een natuurlijk persoon, kan een beroep worden gedaan op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. 6.5 Eveneens volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan, waar het gaat om het beroepshalve functioneren van een persoon, slechts in beperkte mate een beroep worden gedaan op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Dit ligt anders als het gaat om het openbaar maken van namen. In de uitspraak van 31 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:321) heeft de Afdeling overwogen dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt. 6.6 In de uitspraak van 30 september 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BJ8937) heeft de Afdeling bepaald dat van herleidbaarheid tot een persoon sprake is, indien de betreffende gegevens, op zichzelf of in combinatie met elkaar, zonder onevenredige inspanning te herleiden zijn tot een persoon. 6.7 De naam van de betrokken ambtenaren hoeft verweerder op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet openbaar te maken. Eiser heeft de anonimisering daarvan ook niet betwist. In geschil is of verweerder met het niet geanonimiseerd openbaar maken van de nevenfuncties informatie openbaar maakt die kan leiden tot identificatie van een persoon bij hem in dienst. De rechtbank ziet zich daarmee voor de vraag gesteld of het enkele openbaarmaken van een (volledige) nevenfunctie, zonder de daarbij behorende naam van de ambtenaar te vermelden, de persoonlijke levenssfeer raakt. Niet is uit te sluiten dat in een enkel geval openbaarmaking van de enkele nevenfunctie tot identificatie kan leiden. Dat betekent dat verweerder terecht getoetst heeft of de bekendmaking van de nevenfuncties kan leiden tot identificatie van de betreffende ambtenaar. De rechtbank merkt daar wel bij op dat verweerder door onverplicht de hoofdfunctie bij de gemeente te vermelden de herleidbaarheid tot de personen mogelijk heeft vergemakkelijkt. Nu verweerder die gegevens vermeld heeft om eiser gelet op het doel van zijn Wob-verzoek terwille te zijn, is de rechtbank van oordeel dat de vermelding en de eventuele gevolgen daarvan voor de herleidbaarheid niet aan verweerder kan worden tegengeworpen. 6.8 De rechtbank stelt vast dat verweerder in de kolom nevenfuncties nagenoeg alle namen en plaatsen heeft gemaskeerd. Dat openbaarmaking van deze gegevens ertoe leidt dat deze zonder onevenredige inspanning te herleiden zijn naar een persoon, volgt de rechtbank niet. Dat in al die gevallen sprake is van kleine(re) organisaties is ten eerste feitelijk onjuist. De rechtbank verwijst daartoe naar de nummers 18, 70, 84, 98 en 210 van de lijst met huidige medewerkers (lijst 1), nummers 4, 22 en 35 van de lijst met medewerkers die tussen februari 2015 en februari 2017 uit dienst zijn gegaan (lijst 2) en nummer 1 van de lijst met medewerkers die tussen januari 2010 en januari 2015 uit dienst zijn gegaan (lijst 3). Dit betreffen naar het oordeel van de rechtbank geen kleine(re) organisaties.