ECLI:NL:RBOVE:2016:5170

RECHTBANK OVERIJSSEL

Bestuursrecht

Zittingsplaats Zwolle

Registratienummers: AWB 16/530, AWB 16/531, AWB 16/532 en AWB 16/984

uitspraak van de meervoudige belastingkamer in het geschil tussen

het college van Gedeputeerde Staten van Flevoland,

gevestigd te Lelystad, eiser,gemachtigde: mr. G. Verberne,

en

de heffingsambtenaar van het gemeenschappelijk belastingkantoor Lococensus-Tricijn (GBLT), verweerder.

1 Ontstaan en loop van het geding

Met dagtekening 28 februari 2015 en aanslagnummer 45587057 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan de provincie Flevoland voor het belastingjaar 2015 een gecombineerde aanslag onroerendezaakbelasting en watersysteemheffing opgelegd van € 65.622,27.

Met dagtekening 31 mei 2015 en aanslagnummer 47459012 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan de provincie Flevoland voor het belastingjaar 2015 een aanslag watersysteemheffing opgelegd van € 60.204,69.

Met dagtekening 30 juni 2015 en aanslagnummer 48740465 (het primaire besluit III) heeft verweerder aan de provincie Flevoland voor het belastingjaar 2015 een aanslag watersysteemheffing opgelegd van € 731,47.

Met dagtekening 30 juni 2015 en met aanslagnummer 48272361 (het primaire besluit IV) heeft verweerder aan de provincie Flevoland voor het belastingjaar 2015 een aanslag watersysteemheffing opgelegd van € 47.552,93.

Bij uitspraak op bezwaar van 4 januari 2016 (het bestreden besluit I) heeft verweerder de

bezwaren van eiser tegen de primaire besluiten I en II ongegrond verklaard.

Eveneens bij uitspraak op bezwaar van 4 januari 2016 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit III ongegrond verklaard.

Bij uitspraak op bezwaar van 4 maart 2016 (het bestreden besluit III) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit IV ongegrond verklaard.

Tegen de bestreden besluiten heeft eiser beroep ingesteld.

Verweerder heeft verweer gevoerd.

De beroepen zijn behandeld ter zitting van 17 november 2016. Namens eiser is verschenen mr. A.S. Vreugdenhil, bijgestaan door de gemachtigde van eiser. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P. van den Berg, mr. J. van As en mr. M. Vliegenthart.

De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek ter zitting gesloten.

2 De feiten

De door eiser bestreden aanslagen watersysteemheffing zien voor het overgrote deel op ongebouwde onroerende zaken, die nader zijn onderverdeeld in de categorieën ‘ongebouwd’, ‘ongebouwd wegen’ en ‘natuurterreinen’.

Conform artikel 6 van de Verordening op de watersysteemheffing Waterschap Zuiderzeeland 2015 (hierna: de Verordening) heeft verweerder bij het bepalen van de hoogten van de aanslagen voor de percelen ‘ongebouwd’ een tarief gehanteerd van € 78,40 per hectare en voor de percelen ‘ongebouwd wegen’ een tarief van € 117,60 per hectare.

In de bestreden besluiten heeft verweerder gesteld dat hij bij de berekening van de oppervlakte van verharde openbare wegen is uitgegaan van een ruime uitleg van het begrip verharde openbare wegen, in die zin dat verweerder daartoe ook de onverharde delen die dienstbaar zijn aan de verkeersfunctie van de weg heeft gerekend. Bij de berekening van de oppervlakten van de wegen is verweerder in eerste instantie uitgegaan van de begrenzing van de verharde oppervlakten van de wegen zoals die is weergegeven in TOP10NL, het digitale topografische basisbestand van het Kadaster. Vervolgens heeft verweerder aan de vastgestelde verharde oppervlakten voor de verschillende categorieën wegen een factor toegekend om ook het onverharde deel dat dienstbaar is aan (de verkeersfunctie van) de verharde weg in beeld te brengen. Daarbij zijn de volgende factoren gehanteerd:

autosnelwegen: dienstbaarheidsfactor 2,5

hoofd- en regionale wegen: dienstbaarheidsfactor 3,3

lokale wegen en wegen binnen de bebouwde kom: dienstbaarheidsfactor 1,5

overige verharde wegen: dienstbaarheidsfactor 1,0

Daarbij heeft verweerder toegelicht dat daar waar door middel van het toekennen van een factor de begrenzing van de weg kwam te liggen buiten het kadastrale perceel de begrenzing is teruggebracht tot op de kadastrale grens van het perceel. In verweer en ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat vervolgens nog een nadere selectie heeft plaatsgevonden van de percelen of gedeelten van percelen waarvoor een aanslag watersysteemheffing is opgelegd. Ten slotte heeft, op basis van onder andere luchtfoto’s en gebiedskennis, een visuele controle van de geselecteerde percelen plaatsgevonden.

3 Het geschil

Het geschil spitst zich allereerst toe op de vraag of verweerder bij het opleggen van de aanslagen watersysteemheffing voor wegen uit mocht gaan van een groter oppervlak dan het daadwerkelijk verharde gedeelte. Indien deze vraag bevestigend dient te worden beantwoord is in geschil of verweerder bij het opleggen van de aanslagen watersysteemheffing de genoemde dienstbaarheidsfactoren heeft mogen hanteren en of de oppervlakten van de wegen waarvoor een aanslag watersysteemheffing is opgelegd juist zijn berekend.

Eiser is, samengevat weergegeven, van mening dat in dit geval geen wettelijke grondslag bestaat om gronden die dienstbaar zijn aan de verkeerskundige functionaliteit van een weg, tot die weg te rekenen. Dit mag volgens eiser alleen in het kader van de waardebepaling van ongebouwde onroerende zaken ten behoeve van de kostentoedeling. Bij het opleggen van een aanslag watersysteemheffing voor een weg dient uitsluitend het verharde gedeelte van die weg te worden betrokken. Voorts is eiser van mening dat ook de door verweerder toegepaste berekeningssystematiek onjuist is, omdat evenmin een wettelijke grondslag bestaat voor de toegepaste dienstbaarheidsfactoren en bovendien de hoogte van die factoren niet nader is onderbouwd. Volgens eiser is het toekennen van een standaarddienstbaarheidsfactor aan een bepaalde weg in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, zeker nu de aanslagen of de bestreden besluiten geen specifieke berekeningen bevatten. Tevens heeft verweerder niet duidelijk gemaakt welk deel als verharde openbare weg geldt en voor welk perceel welke factor is toegepast. De door verweerder gehanteerde wijze van belastingheffing heeft volgens eiser tot onredelijk hoge aanslagen geleid. Ook is eiser gebleken dat de berekening van de oppervlakte van wegen onzorgvuldig is uitgevoerd. Tot slot is hij van mening dat verweerder onredelijk laat op zijn bezwaren heeft besloten en dat hij in bezwaar ten onrechte niet is gehoord.

Verweerder heeft zich in verweer op het standpunt gesteld dat de bestreden aanslagen watersysteemheffing terecht en tot een juist bedrag zijn opgelegd. Volgens verweerder heeft het begrip ‘verharde openbare wegen’ in het kader van de tariefdifferentiatie dezelfde reikwijdte als het begrip ‘openbare landwegen’ in het kader van de kostentoedeling. Onder meer uit de context en achtergrond van artikel 118, vijfde lid, van de Waterschapswet (Wsw) en de tekst van en toelichting op het Waterschapsbesluit (Wsb) blijkt volgens verweerder dat het begrip ‘openbare landwegen’ ruim moet worden uitgelegd en niet enkel de verharde gedeelten omvat, maar tevens de aan de weg dienstbare onverharde gedeelten, zoals tussenbermen, obstakelvrije zones buiten de verharding die worden aangehouden met het oog op de verkeersveiligheid, geluidswerende voorzieningen en bermsloten die een functie vervullen bij de afvoer van hemelwater. Daarnaast heeft verweerder aangevoerd dat de tariefdifferentiatie voor verharde openbare wegen mede in het leven is geroepen om wegen zwaarder te kunnen belasten en de lasten van agrariërs te kunnen verlichten. Ook vanuit deze achtergrond is het volgens verweerder logisch dat de tariefdifferentiatie toepasbaar is op hetzelfde areaal als waaruit de openbare landwegen ingevolge artikel 6.3, onderdeel b, van het Wsb bestaan. Verder gaat ook de Handreiking tariefdifferentiatie van de Unie van Waterschappen uit van een ruime interpretatie van het begrip openbare verharde wegen. Verweerder heeft voorts aangevoerd dat hij bij de bepaling van de oppervlakten van de wegen in het kader van de watersysteemheffing heeft aangesloten bij de methode die wordt gehanteerd voor het bepalen van de waarde van openbare landwegen.

Voor een meer uitvoerige uiteenzetting van de standpunten van partijen verwijst de rechtbank naar de gedingstukken.

4 Beoordeling van het geschil

De rechtbank is allereerst van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat eiser met de overgelegde verzendadministratie heeft aangetoond dat het bezwaar tegen het primaire besluit IV tijdig is verzonden en bij verweerder ingediend. Verweerder heeft eisers bezwaar tegen dit besluit dan ook terecht ontvankelijk verklaard.

De rechtbank overweegt verder dat artikel 25, eerste lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) bepaalt dat de belanghebbende, in afwijking van artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), wordt gehoord op zijn verzoek. Niet in geschil is dat eiser in bezwaar niet heeft verzocht om te worden gehoord. Ter zitting heeft eiser gesteld dat verweerder in dit geval op grond van het bepaalde in het Besluit fiscaal bestuursrecht toch het initiatief had moeten nemen om hem in bezwaar te horen. De rechtbank volgt eiser hier niet in. In het Besluit fiscaal bestuursrecht heeft de Staatssecretaris van Financiën zijn beleid neergelegd dat ziet op het fiscale bestuursrecht. Dit beleid is gericht tot de Belastingdienst. De rechtbank ziet niet in waarom verweerder op grond van dit beleidsbesluit eiser in dit geval in afwijking van artikel 25, eerste lid, van de AWR in bezwaar had moeten horen.

Bovendien heeft eiser ter zitting verklaard niet veel op te schieten met een gegrondverklaring van de beroepen wegens het niet-horen in bezwaar en de rechtbank verzocht om inhoudelijk uitspraak te doen op de beroepen. Mede gelet hierop acht de rechtbank het aannemelijk dat eiser niet is benadeeld door het niet horen in bezwaar, zodat, zelfs indien zou moeten worden geconcludeerd dat het horen ten onrechte achterwege is gelaten, dit gebrek op grond van artikel 6:22 van de Awb zou kunnen worden gepasseerd.

Dat verweerder pas na afloop van de beslistermijn op de bezwaren van eiser heeft besloten brengt evenmin met zich dat de bestreden besluiten niet in stand kunnen blijven, omdat dit een termijn van orde betreft.

Ten aanzien van de bestreden aanslagen watersysteemheffing overweegt de rechtbank als volgt.

Artikel 117, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wsw bepaalt dat ter bestrijding van kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem onder de naam watersysteemheffing een heffing wordt geheven van hen die krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen.

Ingevolge artikel 118, vijfde lid, van de Wsw worden voor de heffing, bedoeld in artikel 117, openbare land- en waterwegen en banen voor openbaar vervoer per rail, één en ander met inbegrip van kunstwerken, alsmede waterverdedigingswerken die worden beheerd door organen, instellingen of diensten van publiekrechtelijke rechtspersonen, met uitzondering van de delen van zodanige werken die dienen als woning, aangemerkt als ongebouwde eigendommen, niet zijnde natuurterreinen.

Artikel 120, eerste lid, eerste volzin, van de Wsw bepaalt dat het algemeen bestuur ten behoeve van de in artikel 117 bedoelde heffing een verordening vaststelt, waarin voor elk van de categorieën van heffingplichtigen de toedeling van het kostendeel is opgenomen.

Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat de toedeling van het kostendeel voor de categorieën, bedoeld in artikel 117, onderdelen b tot en met d, wordt bepaald op basis van de waarde van de onroerende zaken in het economische verkeer. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden hiertoe nadere regels gesteld.

Ingevolge artikel 121, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wsw geldt als heffingsmaatstaf voor de heffing ter zake van ongebouwde onroerende zaken als bedoeld in artikel 117, onderdeel b, de oppervlakte, waarbij het tarief wordt gesteld op een gelijk bedrag per hectare.

Ingevolge artikel 122, derde lid, aanhef en onder b, van de Wsw, voor zover hier van belang, kan het algemeen bestuur, in afwijking van artikel 121, eerste lid, onderdeel b, in de in artikel 120, eerste lid, genoemde verordening voor verharde openbare wegen de heffing maximaal 100% hoger vaststellen.

Artikel 4 van de Kostentoedelingsverordening watersysteembeheer Waterschap Zuiderzeeland 2014 bepaalt dat voor verharde openbare wegen een gedifferentieerd tarief wordt gehanteerd dat 50% hoger is dan het tarief dat volgens de verordening op de watersysteemheffing geldt voor ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen.

De rechtbank overweegt dat de belastingrechter zich bij toetsing van een verordening aan de wet en aan algemene rechtsbeginselen terughoudend opstelt bij de beoordeling van de keuzes die het bestuur bij de totstandkoming daarvan heeft gemaakt. Voor ingrijpen door de rechter is eerst plaats indien sprake is van een zo hoge mate van onzorgvuldigheid dat moet worden gesproken van een onredelijke heffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad.

In dit geval zijn de gronden van het beroep echter niet gericht tegen de keuze van de Algemene Vergadering van het Waterschap Zuiderzeeland om voor verharde openbare wegen tariefdifferentiatie toe te passen of tegen het vastgestelde tarief van € 117,60 per hectare, maar uitsluitend tegen de wijze waarop verweerder bij het vaststellen van de aanslagen watersysteemheffing uitvoering heeft gegeven aan de Verordening. Meer specifiek is het beroep in de eerste plaats gericht tegen de uitleg die verweerder heeft gegeven aan het wettelijke begrip openbare verharde wegen. Naar het oordeel van de rechtbank dient de uitleg van een bestuursorgaan van een wettelijk begrip, dat de grondslag vormt voor de hoogte van de aanslagen watersysteemheffing voor de categorie ‘ongebouwd wegen’, door de rechter vol te worden getoetst.

In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Waterschapswet en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in verband met de modernisering en vereen-voudiging van de bestuurlijke structuur en de financieringsstructuur van Waterschappen (Wet modernisering waterschapsbestel)’ staat dat de mogelijkheid om de tarieven van de heffing van gebouwde en ongebouwde onroerende zaken niet in alle gevallen gelijk te stellen is ingevoerd, omdat voor bepaalde onroerende zaken het belang bij het watersysteembeheer duidelijk afwijkend is van andere onroerende zaken. Daarbij is uiteengezet dat, uit een oogpunt van uniformiteit en vereenvoudiging, de situaties waarin tariefdifferentiatie mogelijk is limitatief zijn opgesomd en de bandbreedte van de tariefdifferentiatie wettelijk is begrensd. Voorts is in de Memorie van Toelichting gesteld dat de regeling voor tariefdifferentiatie is bedoeld voor uitzonderingssituaties waar het toepassen van het normale tarief evident onredelijk zou zijn en dat het de verwachting is dat van de regeling spaarzaam gebruik zal worden gemaakt (Kamerstukken II 2005/06, 30 601, nr. 3, p. 26).

De tariefdifferentiatie voor verharde openbare wegen is bij amendement in de Wsw opgenomen (Kamerstukken II, 2006/07, 30 601, nr. 15). In de toelichting op dit amendement is gesteld dat vanuit de praktijk behoefte bestond de mogelijkheid tot tariefdifferentiatie enigszins te verruimen tot bergingsgebieden en verharde openbare wegen. Daarbij is overwogen dat bij wegen, net als bij glasopstanden, sprake is van verharde oppervlakten, die hogere piekafvoeren kunnen veroorzaken, waardoor een relatief grote capaciteit van het watersysteem wordt gevraagd. Voorts is in de toelichting gesteld dat wegen één van de belangrijkste diffuse verontreinigingsbronnen vormen en dat de bestrijding van diffuse bronnen en de aanpak van de verontreinigingen uit diffuse bronnen een belangrijke waterschapstaak vormen.

Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de tekst van artikel 122, derde lid, onder b, van de Wsw noch uit de wetsgeschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling dat het begrip openbare verharde wegen tevens ziet op de onverharde, aan de verkeersfunctie van de weg dienstbare gedeelten. Wel blijkt uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Wet modernisering waterschapsbestel en het hiervoor genoemde amendement op dit wets-voorstel dat de mogelijkheid om voor verharde openbare wegen een hoger tarief vast te stellen een uitzondering is op het uitgangspunt dat voor de heffing van onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen, het tarief wordt gesteld op een gelijk bedrag per hectare.

Een uitzondering op de hoofdregel dient niet extensief te worden geïnterpreteerd, zoals verweerder in dit geval heeft gedaan. Zeker nu voor verharde openbare wegen een hoger tarief is vastgesteld en de uitleg van het begrip verharde openbare wegen de grondslag vormt voor de hoogte van de aan eiser opgelegde aanslagen watersysteemheffing voor de categorie ‘ongebouwd wegen’, is de rechtbank van oordeel dat voor een ruime uitleg van dit begrip een wettelijke grondslag dient te bestaan. Die wettelijke grondslag is er niet.

In de verwijzing van verweerder naar het begrip openbare landwegen ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Uit artikel 118, vijfde lid, van de Wsw en artikel 6.3, aanhef en onder b, en artikel 6.6, eerste lid van het Wsb blijkt expliciet dat dit begrip ruim moet worden uitgelegd en dat daaronder tevens de bijbehorende kunstwerken wordt verstaan. Voorts is in artikel 122, derde lid, aanhef en onder a, van de Wsw bepaald dat voor onroerende zaken die in hoofdzaak bestaan uit glasopstanden tariefdifferentiatie kan worden toegepast. Ook uit deze bepaling blijkt derhalve expliciet dat de tariefdifferentiatie zich verder uitstrekt dan de glasopstanden zelf. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn stelling dat het begrip openbare verharde wegen analoog hieraan ruim moet worden uitgelegd.

Een toepassing van het begrip openbare verharde wegen naar analogie acht de rechtbank in dit geval niet geoorloofd. Ook de omstandigheid dat de Unie van Waterschappen een ruime interpretatie van het begrip openbare verharde wegen voorstaat, maakt het voorgaande niet anders.

Uit het voorgaande volgt dat naar het oordeel van de rechtbank voor het hanteren van een ruime uitleg van het begrip openbare verharde wegen een wettelijke grondslag dient te bestaan. De rechtbank volgt verweerder derhalve niet in zijn stelling dat op basis van een wetshistorische en wetssystematische uitleg van het begrip openbare verharde wegen kan worden gezegd dat dit eenzelfde reikwijdte heeft als het begrip openbare landwegen in het kader van de kostentoedeling. Dat de invoering van tariefdifferentiatie voor verharde openbare wegen tevens de mogelijkheid biedt om de waterschapslasten voor agrariërs te verzachten, maakt dit niet anders.

Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder de aan eiser opgelegde aanslagen watersysteemheffing voor de categorie ‘ongebouwd wegen’ alleen had mogen baseren op de verharde gedeelten van die wegen, zoals die zijn weergegeven in TOP10NL. Dit betekent dat zowel de primaire als de bestreden besluiten op een onjuiste grondslag berusten. De rechtbank zal de beroepen gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen. Omdat de rechtbank niet kan vaststellen wat de oppervlakte is van het verharde gedeelte van de wegen waarvoor de door eiser bestreden aanslagen zijn opgelegd, ziet de rechtbank geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder dient daarom opnieuw op de bezwaren van eiser te beslissen, met inachtneming van het bepaalde in deze uitspraak.

5 Proceskosten

Nu de beroepen gegrond zijn, bestaat er aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser, die uitsluitend uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand bestaan. De rechtbank merkt de beroepen aan als samenhangende zaken, als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht, en stelt ingevolge dit besluit

de proceskostenvergoeding vast op € 1.488,- (1 punt voor het indienen van de beroepen en

1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 496,-; wegingsfactoren 1 (gewicht van de zaken) en 1,5 (4 samenhangende zaken)).

6 Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;

vernietigt de twee uitspraken op bezwaar van 4 januari 2016 en de uitspraak op bezwaar van 4 maart 2016;

draagt verweerder op om, met inachtneming van het bepaalde in deze uitspraak, opnieuw op de bezwaren van eiser te beslissen;

veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.488,-,

te betalen aan eiser;

- gelast verweerder het door eiser betaalde griffierecht van in totaal € 1.002,- aan hem te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.R. Schimmel, voorzitter, en mr. W.J.B. Cornelissen en mr. A. Oosterveld, leden, en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van

mr. P.J.H. Bijleveld, griffier, op

Afschrift verzonden op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.