ECLI:NL:RBROT:2015:4611

Rechtbank Rotterdam

Team Bestuursrecht 1

zaaknummer: ROT 14/2892

uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juli 2015 in de zaak tussen

[eiser], te Hoogvliet Rotterdam, eiser,

gemachtigde: mr. O.F.X. Roozemond,

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 11 december 2013 (het primaire besluit I) heeft verweerder het recht op uitkering van eiser op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb) herzien over de periode van 20 januari 2010 tot en met 30 november 2013 en de over die periode teveel uitgekeerde bijstandsuitkering (na verrekening met een nabetaling) van € 6.858,27 van eiser en zijn vrouw [de vrouw] teruggevorderd.

Bij besluit van 1 januari 2014 (het primaire besluit II) heeft verweerder het saldo van de vordering gebruteerd.

Bij besluit van 5 februari 2014 (het primaire besluit III) heeft verweerder eiser een boete van € 6.860,- opgelegd.

Bij besluit van 2 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de primaire besluiten I en II ongegrond verklaard en tegen het primaire besluit III gegrond verklaard in die zin dat verweerder de boete heeft vastgesteld op € 6.858,27.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Bij brief van 25 februari 2015 heeft verweerder naar aanleiding van een brief van de rechtbank van 5 december 2014 meegedeeld dat de boete zijns inziens dient te worden verlaagd naar € 2.838,82.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juni 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.W. de Jong.

Overwegingen

1. Verweerder heeft bij besluit van 11 november 2009 met ingang van 22 oktober 2009 aan eiser en zijn vrouw [de vrouw] een bijstandsuitkering toegekend. Bij besluit van 3 december 2009 heeft verweerder dit besluit gewijzigd in die zin dat de uitkering uitsluitend aan eiser wordt toegekend, omdat [de vrouw] geen recht heeft op een bijstandsuitkering omdat haar verblijfsrecht niet is vastgesteld. Bij besluit van 18 december 2009 heeft verweerder de bijstandsuitkering beëindigd, omdat eiser inkomsten uit arbeid heeft om in zijn levensonderhoud te voorzien.

1.1 Bij besluit van 16 maart 2010 heeft verweerder eiser naar aanleiding van diens aanvraag van 25 januari 2010 met ingang van 20 januari 2010 een bijstandsuitkering toegekend.

1.2 Bij brief van 9 juli 2013 heeft verweerder eiser verzocht bepaalde gegevens te overleggen, waaronder de loonoverzichten van [de vrouw] met ingang van 1 januari 2010.

2.1 Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten aanzien van het primaire besluit I ten grondslag gelegd dat eiser op grond van de op hem rustende informatieplicht de inkomsten van [de vrouw] had moeten melden, mede omdat het per maand wisselende inkomsten zijn.

In de toekenningsbesluiten van 11 november 2009 en 20 januari 2010 is uitgelegd waarom [de vrouw] geen recht heeft op een bijstandsuitkering. Voorts bevatten de besluiten informatie over de wijze waarop in de berekening van de hoogte van de uitkering met de inkomsten van [de vrouw] rekening wordt gehouden. In het besluit van 20 januari 2010 is vermeld dat rekening wordt gehouden met de inkomsten van [de vrouw] als niet rechthebbende partner, in die zin dat als het gezamenlijke inkomen van eiser en [de vrouw] meer bedraag dat de landelijke norm voor een echtpaar, het meerbedrag van de uitkering wordt afgetrokken. Dit betekent volgens verweerder dat deze inkomsten omstandigheden zijn die onmiskenbaar op het recht op bijstand van invloed zijn endat eiser dit had moeten en kunnen begrijpen. Nu eiser de inlichtingenplicht heeft geschonden, is de zogenoemde zesmaandenjurisprudentie niet van toepassing.

2.2 Ten aanzien van het primaire besluit II heeft verweerder in het bestreden besluit geconcludeerd dat hij terecht gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid tot brutering van de vordering.

2.3.1 Ten aanzien van het primaire besluit III heeft verweerder in het bestreden besluit geconcludeerd dat de boete niet naar boven mag worden afgerond en om die reden – onder gegrondverklaring van het bezwaar – de boete vastgesteld op € 6.858,27 in plaats van

€ 6.860,-.

2.3.2 In zijn brief van 25 februari 2015 heeft verweerder geconcludeerd dat eiser weliswaar bij zijn aanvraag heeft gemeld dat [de vrouw] parttime werkzaamheden verricht, maar vervolgens heeft nagelaten mededeling te doen van de periodieke verdiensten uit deze werkzaamheden. Eisers stelling dat hij volledig heeft voldaan aan de inlichtingenplicht, wordt niet gedragen door de feiten. Niet eerder dan na een schriftelijk verzoek daartoe van 9 juli 2013 heeft eiser inzicht gegeven in de door [de vrouw] genoten verdiensten uit arbeid. Vervolgens heeft eiser nagelaten uit eigen beweging opgave te doen van genoten verdiensten uit arbeid vanaf 1 juli 2013. Niet eerder dan na een schriftelijk verzoek daartoe op 16 december 2013 heeft eiser deze informatie alsnog aan verweerder geleverd. Eiser heeft opzettelijk nagelaten tijdig, juist en volledig op de voorgeschreven wijze melding te maken van de door [de vrouw] genoten verdiensten uit arbeid, terwijl eiser in redelijkheid had moeten weten dat deze inkomsten van invloed zijn op het recht op uitkering.

Verweerder ziet in de omstandigheid dat verweerder op de hoogte was van het feit dat [de vrouw] parttime werkzaamheden verrichte, aanleiding om de boete over de periode vanaf 1 januari 2013 te matigen tot 75% van het benadelingsbedrag. De boete over de periode van 1 januari 2013 tot en met 30 november 2013 bedraagt daarmee € 1.780,-.

Ten aanzien van de periode van 20 januari 2010 tot 1 januari 2013 is verweerder van mening dat bij een benadeling van € 4.000,-

of hoger ten gevolge van schending van de inlichtingenplicht een boete van één maand uitkering aan de orde is. In het geval van eiser is dit € 1.058,82, zijnde één maand bijstandsuitkering naar de norm van een alleenstaande ouder met een gemeentelijke toeslag van 10%.

Verweerder ziet voorts geen aanleiding de boete te matigen op grond van de draagkracht van eiser dan wel op grond van andere omstandigheden.

3.1 Eiser voert ten aanzien van de herziening en terugvordering aan dat verweerder op de hoogte was van de inkomsten van [de vrouw], in ieder geval ten tijde van de aanvraag van de bijstandsuitkering op 20 januari 2010. Hij erkent dat het inkomen van [de vrouw] van belang is voor het vaststellen van de hoogte van het recht op bijstand. Eiser heeft zijn inlichtingenplicht niet geschonden, maar verweerder steeds geïnformeerd. Hij heeft gevraagd maar ook ongevraagd stukken aangeleverd. Eiser heeft een loonstrook overgelegd van € 740,- en [de vrouw] heeft nooit boven dit bedrag verdiend. De hoogte van dat inkomen was incidenteel, zodat eiser feitelijk recht had op een hoger bedrag aan bijstand. Verweerder is dan ook niet benadeeld.

Verder stelt eiser dat het bestreden besluit een belastend besluit is, zodat de bewijslast op verweerder rust. Door het steeds wisselen van klantmanagers en het verhuizen van verweerder is het er voor eiser niet overzichtelijker op geworden. Mogelijk is informatie op een verkeerd adres bezorgd dan wel verloren gegaan. Verweerder heeft steeds wisselende standpunten ingenomen ten aanzien van de voor eiser geldende norm voor de bijstandsuitkering. Verweerder kan hem dan ook niet verwijten dat hij had moeten begrijpen dat de door eiser aan verweerder overgelegde informatie van op invloed zou kunnen zijn op het recht op bijstand.

Volgens eiser had verweerder in het lange stilzitten aanleiding moeten zien om te concluderen dat hij in redelijkheid niet tot terugvordering kon overgaan.

3.2 Tegen de brutering voert eiser, onder verwijzing naar artikel 20 van de Beleidsregels terugvordering Wwb, aan dat verweerder van de brutering van de vordering diende af te zien, aangezien eiser vanwege het stilzitten van verweerder geen verwijt kan worden gemaakt ten aanzien van het ontstaan van de vordering.

3.3 Ten aanzien van de boete voert eiser aan dat verweerder de omstandigheden ten onrechte niet heeft meegewogen in het kader van artikel 2a, eerste en tweede lid, onder c van het Boetebesluit sociale zekerheidswetten. Op grond van artikel 18a, tweede lid, van de Wwb komt verweerder slechts de bevoegdheid toe tot het opleggen van een boete indien sprake is van een situatie waarin een ten onrechte of te hoog bedrag aan boete is ontvangen. Het bestreden besluit is gebrekkig gemotiveerd ten aanzien van de in artikel 18a, vierde lid van de Wwb gegeven discretionaire bevoegdheid. Eiser stelt verder onder verwijzing naar een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 26 augustus 2014, ECLI:RBMNE:2014:3785, dat het Boetebesluit niet per 1 januari 2013, maar per 1 juli 2014 in werking is getreden, zodat het Boetebesluit in dit geval niet van toepassing is. Voorts stelt eiser, onder verwijzing naar een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland, ECLI:NL:RBNHO:2014:6857, dat het oogmerk van benadeling ontbreekt zodat het opleggen van de boete zijns inziens onevenredig is.

4.1 Met ingang van 1 januari 2015 is de Wwb gewijzigd en vernoemd tot Participatiewet. Uit het daarbij gegeven overgangsrecht volgt dat dit geding wordt beoordeeld naar het voor die datum geldende recht, dus de Wwb.

4.1.1 De rechtbank is van oordeel dat het eiser reeds uit de toekenningsbesluiten duidelijk had moeten zijn dat de hoogte van het inkomen van [de vrouw] van belang was voor de hoogte van de aan eiser toekomende bijstandsuitkering. Eiser heeft dit in zijn beroepschrift ook erkend.

Dat het bestreden besluit een belastend besluit is, neemt niet weg dat het aan eiser is om aannemelijk te maken dat hij wel aan zijn inlichtingenplicht heeft voldaan. De enkele stelling van eiser dat hij steeds alle relevante stukken heeft overgelegd aan verweerder is daartoe onvoldoende. De rechtbank gaat er dan ook van uit dat eiser eerst naar aanleiding van de uitvraag door verweerder in juli 2013 de informatie heeft verstrekt aan verweerder die voor de bepaling van de hoogte van zijn uitkering van belang was.

Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat eiser hierdoor zijn inlichtingenplicht heeft geschonden en dat hem als gevolg daarvan tot een te hoog bedrag aan bijstand is verleend.

4.1.2 Verweerder was dan ook (tot 1 juli 2013) bevoegd en (vanaf 1 juli 2013) gehouden tot herziening van het recht op bijstand over te gaan, waarbij de rechtbank van oordeel is dat, voor zover het de periode tot 1 juli 2013 betreft, verweerder in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Verweerder is ook in zoverre terecht tot terugvordering overgegaan, waarbij ook over deze periode van dringende redenen op grond waarvan verweerder daarvan had moeten afzien de rechtbank niet is gebleken. Dat de norm van de bijstandsuitkering is gewijzigd bij besluit van 3 december 2009 en dat daarover kennelijk bij eiser onduidelijkheid is ontstaan, kan geen bijzondere omstandigheid opleveren op grond waarvan verweerder van terugvordering had moeten afzien dan wel de terugvordering had moeten verlagen. Dit geldt evenzeer voor het meermalen wisselen van klantmanagers en het verhuizen van verweerder, alsmede voor het feit dat verweerder niet eerder dan in juli 2013 om nadere gegevens heeft verzocht. Ten aanzien van dat laatste punt overweegt de rechtbank dat het immers de verantwoordelijkheid van eiser is en blijft om wijzigingen die van invloed kunnen zijn op (de hoogte van) het recht op bijstand onverwijld aan verweerder door te geven. Tot slot overweegt de rechtbank nog dat alle omstandigheden tezamen, in onderlinge samenhang bezien, evenmin tot het aannemen van dringende redenen leidt.

4.2 Eisers betoog dat verweerder van brutering dient af te zien slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak van de Raad, bijvoorbeeld een uitspraak van 3 mei 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ4880, dient te worden afgezien van de uitoefening van de in artikel 58, vijfde lid, tweede volzin, van de Wwb neergelegde bevoegdheid tot bruto terugvordering, indien sprake is van een vordering die is ontstaan buiten toedoen van de betrokkene en hem niet kan worden verweten dat de betaling van de schuld niet reeds in het kalenderjaar waarop deze betrekking heeft, is voldaan. De terugvordering is niet ontstaan buiten toedoen van eiser, aangezien deze vordering het gevolg is van de schending van de inlichtingenplicht.

4.3.1 De rechtbank is van oordeel dat eiser van het niet nakomen van artikel 17, eerste lid, van de Wwb een verwijt valt te maken. Zoals hiervoor onder punt 4.1.1 is overwogen had eiser kunnen en moeten weten dat de wisselende inkomsten van [de vrouw] relevante informatie was voor de bepaling van het recht op bijstand.

4.3.2 Op grond van het met de invoering van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Wet aanscherping) sinds 1 januari 2013 geldende artikel 18a, eerste lid, van de Wwb, voor zover hier van belang, legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wwb. Op grond van het tweede lid wordt in dit artikel onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten wordt de bestuurlijke boete - voor zover hier van belang - vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd. Op grond van het tweede lid wordt de bestuurlijke boete naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,-.

4.3.3 Eisers verwijzing naar een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 26 augustus 2014, ECLI:RBMNE:2014:3785, waarin is geoordeeld dat de wijziging in het Boetebesluit sociale zekerheidswetten vanwege een wetstechnische fout niet per 1 januari 2013, maar per 1 juli 2014 voor boetes ingevolge de Wwb is ingetreden, slaagt niet. De rechtbank volstaat hier met een verwijzing naar de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 19 december 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:10373, waarin is geoordeeld dat het Boetebesluit, anders dan de rechtbank Midden-Nederland heeft geoordeeld, wel met ingang van 1 januari 2013 in werking is getreden. De Raad heeft op 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801, in gelijke zin geoordeeld.

4.3.4 In navolging van de door de Raad op 24 november 2014 gewezen uitspraak (ECLI:NL:CRVB:2014:3754), die voor bijstandszaken is bevestigd in voornoemde uitspraak van de Raad van 23 juni 2015, is de rechtbank van oordeel dat de Wet aanscherping niet voorziet in een volledig gefixeerde boete, zodat de beoordeling van de boetehoogte moet plaatsvinden op basis van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. In navolging van deze uitspraak is de rechtbank voorts van oordeel dat het in de rede ligt om alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van Boetebesluit socialezekerheidswetten als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van de verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is er sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Is er geen sprake van opzet maar wel van grove schuld bij overtreders, dan is de verwijtbaarheid minder groot en is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Is er geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid van overtreders. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal verder moeten worden bezien of, en zo ja, op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Bij toepassing van percentages van minder dan 100% zal toepassing gegeven kunnen worden aan de afrondingsregel van artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten.

4.3.5 De stelling van eiser dat de boete op nihil moet worden gesteld omdat verweerder geen nadeel heeft geleden aangezien eiser ten onrechte een uitkering heeft ontvangen als alleenstaande ouder in plaats van als gehuwde, stuit af op de formele rechtskracht van het besluit waarbij hem een uitkering als alleenstaande ouder is verstrekt.

4.3.6. Verweerder heeft in zijn brief van 25 februari 2015 de rechtbank meegedeeld dat de boete zijn inziens dient te worden verlaagd naar € 2.838,82. Verweerder is van mening dat de hoogte van de boete over de periode van 1 januari 2013 tot en met 30 november 2013 moet worden vastgesteld op 75% van het netto benadelingsbedrag.

4.3.7 Gelet op de genoemde uitspraak van de Raad van 24 november 2014 dient de onder de Wet aanscherping over de periode na 1 januari 2013 opgelegde boete - die in dit geval dus € 1.780,- bedraagt - door de rechter met toepassing van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volledig te worden getoetst op evenredigheid, gezien de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Daarbij is ook de huidige financiële situatie, mede als gevolg van de terugvordering, van belang (arrest van de Hoge Raad van 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:685). Naarmate een benadelingsbedrag dat de grondslag vormt voor het boetebedrag hoger wordt, zal voorts eerder sprake kunnen zijn van een niet proportionele boete (uitspraak van de Raad van 2 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1091).

4.3.8. Tegen deze achtergrond en met toepassing van de door de Raad redelijk geachte uitgangspunten bij de afstemming van de boete op het aspect verwijtbaarheid, is de rechtbank van oordeel dat de bij brief van 25 februari 2015 genoemde hoogte van de boete voldoende rekening houdt met de mate waarin eiser een verwijt valt te maken. De rechtbank concludeert dat sprake is van een financieel omvangrijke overtreding die langere tijd heeft geduurd en dat een boete van enige omvang nodig is om het door de wetgever beoogde afschrikwekkend effect te kunnen sorteren. De rechtbank acht deze boete, gelet op alle omstandigheden van het geval, een evenredige sanctie. Eisers verwijzing naar een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland, ECLI:NL:RBNHO:2014:6857, slaagt niet. In die uitspraak had de betrokkene aangegeven dat hij eerder niet heeft beseft dat hij verweerder al moest informeren, omdat nog niet tot uitbetaling van de pensioenen was overgegaan. Vervolgens heeft hij vrijwel onmiddellijk nadat het pensioen werd uitbetaald, hiervan wel melding gedaan bij verweerder. Uit deze gang van zaken, zo heeft de rechtbank Noord-Holland geoordeeld, bleek dat de betrokkene niet het oogmerk had om verweerder te benadelen. Het geval van eiser is niet vergelijkbaar met deze zaak, omdat het loon van [de vrouw] wel steeds is uitbetaald maar eiser hier niettemin telkens geen melding van heeft gedaan. Ook overigens acht de rechtbank geen omstandigheden aanwezig op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het oogmerk van benadeling ontbreekt.

4.3.9. Ten aanzien van de periode van 20 januari 2010 tot 1 januari 2013 heeft verweerder terecht geconcludeerd dat bij een benadeling van € 4.000,- of hoger ten gevolge van schending van de inlichtingenplicht een boete van één maand uitkering aan de orde is. In het geval van eiser is dit € 1.058,82, zijnde één maand bijstandsuitkering naar de norm van een alleenstaande ouder met een gemeentelijke toeslag van 10%.

4.3.10. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit voor zover het ziet op de boete geen stand kan houden. Het bestreden besluit dient voor wat betreft de hoogte van de opgelegde boete te worden vernietigd. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen voor zover dat betrekking heeft op de boete. De rechtbank zal (met toepassing van artikel 8:72a van de Awb) zelf voorzien op de wijze als hieronder in het dictum is aangegeven.

5. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

5.1. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.470 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;

vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de opgelegde boete;

stelt de boete vast op € 2.838,82, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;

bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 45,00 vergoedt;

veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.470,- te betalen aan eiser.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.I. van Strien, voorzitter, en mr. D. Brugman en

mr. A.C. Rop, leden, in aanwezigheid van mr. J.J. van Giezen-Groenewoud, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juli 2015.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.