ECLI:NL:RBROT:2023:9460
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/1732
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 oktober 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. J.A.J. Woutersen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 7.500,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 3 december 2021 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd.
1.1. Met het bestreden besluit van 9 maart 2022 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft hierop schriftelijk gereageerd.
1.3. De rechtbank heeft het beroep op 4 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan heeft de gemachtigde van verweerder deelgenomen, bijgestaan door [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Namens eiseres is met voorafgaande kennisgeving niemand verschenen.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 18 februari 2021 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“Datum en tijdstip van de bevinding: 11 februari 2021 omstreeks 11:30 uur.
Op de betreffende dag omstreeks 11.30 uur zag ik hoe tijdens mijn inspectie (ter hoogte van de losbrug), het varken met oorbliknummer [nummer] , afkomstig van [naam] boerderij, werd gelost door [eiseres] . Ik zag dat dit varken op 3 poten liep en de rechter voorpoot niet wilde belasten. Uit mijn ervaring als dierenarts weet ik dat het niet belasten van een poot een teken van pijn is.
Bij de rechter voorpoot van het varken zag ik een, roze, abnormaal, groter dan gemiddelde verdikking (ter grootte van een tennisbal ongeveer) bij de ellebooggewrichten, met een uitstekende knobbel op het ellebooggewricht. De knobbel op het ellebooggewricht was bindweefsel als gevolg van het herstellen van het letsel, dat ik verdacht een oude fractuur heeft moeten zijn.
Het varken vertoonde een letsel met een belangrijke mate van atrofie (verlies van de normale beweging en/of functionaliteit) die vanwege de afname van spiermassa ontstaat (zie foto's 1, 2, 3 en video's). De rechter voorpoot vertoonde dan verlies van de normale extensiebeweging wat impliceert dat het dier extra moeite had om te staan, balanceren of bewegen. Hieruit blijkt dat het dier al langer last van de rechter voorpoot heeft gehad.
Vanuit mijn professionaliteit als dierenarts concludeer ik dat de letsel bij het varken al minstens 10-15 dagen voor het transport van 11 februari 2021 aanwezig was en dat dit niet het gevolg was van het transportproces. Dit blijkt uit mijn waargenomen bevindingen, zoals: verkleuring van de poot (roze-wit, in tegenstelling tot acute letsels, waarbij roodheid, zwelling en warmte wordt waargenomen) verharding en vorming van bindweefsel en pijnuitingen (het niet belasten van de poot). Vanwege de beperkte mobiliteit van het dier weet ik uit mijn ervaring als dierenarts dat dit dier daarom is blootgesteld aan een hoge mate van stress en extra pijn tijdens het transport. Dit vanwege het feit dat het in deze staat is vervoerd, wat een probleem vormt voor dierenwelzijn daar dit varken zich tijdens het transport staande heeft moeten houden, balanceren en bewegen, en daarbij de rechter voorpoot heeft moeten belasten.
De vervoerder vervoerde een dier dat niet mocht worden vervoerd omdat zij niet geschikt was voor het voorgenomen transport; het dier was niet in staat zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen.
[…]
De gegevens van de vervoerder met vergunningsnummer [nummer] heb ik van de VKI, tevens aanvoerdocument gehaald. Dit nummer heb ik opgezocht in het digitaal dossier van de NVWA en staat op naam van [eiseres] te [plaats] .”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“De vervoerder vervoerde een varken dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het varken niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, aanhef en onder b, artikel 6, derde lid, en Bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en 2, onder punt a, van de Transportverordening.
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 7.500,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is, omdat de boete moet worden gematigd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres voert aan dat zij pas acht maanden later op de hoogte is gebracht van de constateringen van de toezichthouder. Daardoor is haar de mogelijkheid ontnomen om zich deugdelijk te verweren. Verweerder stelt dat eiseres moet bewijzen dat het dier zich wel goed kon voortbewegen maar dit is door de termijnoverschrijding van verweerder onmogelijk gemaakt. Daardoor is eiseres in haar belangen geschaad en dit moet worden verdisconteerd in de hoogte van de boete. Eiseres ontkent dat zij een dier heeft vervoerd dat ongeschikt zou zijn voor transport; alle dieren konden zich uitstekend voortbewegen volgens de chauffeur. Het dier was hersteld van een oude blessure en liep zelfstandig de wagen in zonder tekenen van een afwijking of pijn. Voor zover het dier een poot iets minder gebruikt, maakt dat het dier nog niet ongeschikt voor transport. Verweerder baseert de boete enkel op basis van een vermoeden en dat is onrechtmatig. Verweerder interpreteert wat de toezichthouder zou hebben verwoord maar laat na een deugdelijk onderzoek naar de feiten te verrichten. Verder wijst eiseres erop dat in het bestreden besluit meerdere gebreken die kleefden aan de primaire besluitvorming worden hersteld; zo wordt de juridische grondslag aangevuld en nader geduid. Het bezwaar had daarom gegrond moeten worden verklaard en een proceskostenvergoeding had moeten worden toegekend. Ten slotte voert eiseres aan dat op grond van het beleid van verweerder de boete had moeten worden gematigd nu het primaire besluit meer dan een half jaar na het rapport van bevindingen is genomen. Zij verwijst daarbij naar het Boetebeleid Meststoffenwet RVO.
6.1. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
6.2. Beoordeeld moet woredn of in voldoende mate vaststaat dat eiseres een dier heeft laten vervoeren dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, namelijk een varken dat niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Aangezien de constateringen van de toezichthouder pas na het transport zijn gedaan (zoals gebruikelijk is), dient de toezichthouder in het rapport te motiveren dat het varken al voorafgaand aan het transport daarvoor niet geschikt was, omdat het niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos voort te bewegen.
6.3. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de juistheid van de bevindingen in het rapport te twijfelen. De toezichthouder heeft in het rapport duidelijk beschreven wat hij bij het varken heeft waargenomen, namelijk dat het dier de rechter voorpoot niet wilde belasten en dat deze poot een abnormale verdikking en atrofie vertoonde. Het niet willen belasten van de poot is ook duidelijk te zien op de video’s die bij het rapport zijn gevoegd. Ook heeft de toezichthouder in het rapport voldoende gemotiveerd dat het varken al voorafgaand aan het transport niet geschikt was voor vervoer door te wijzen op onder meer de verkleuring van de poot en de verharding en de vorming van bindweefsel, wat volgens de toezichthouder erop wijst dat het varken al tenminste tien dagen problemen aan de poot had. De enkele stelling van eiseres dat het dier de wagen zonder problemen inliep biedt geen grond om aan de gemotiveerde bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. Dat het varken iets aan de poot had of heeft gehad, erkent eiseres zelf ook, nu zij aanvoert dat het varken een blessure heeft gehad en niet uitsluit dat het dier de poot iets minder gebruikte. Dat het varken niettemin geschikt was om te worden vervoerd, heeft eiseres niet nader onderbouwd. Zij heeft bijvoorbeeld geen verklaring van de veehouder of behandelend dierenarts overgelegd en ook geen verklaring van een dierenarts over de bevindingen die in het rapport zijn neergelegd. Dat het voor eiseres onmogelijk was om zich te verweren, volgt de rechtbank niet. Weliswaar is eiseres pas laat op de hoogte gesteld van de bevindingen van de toezichthouder, maar niet is gebleken dat zij daardoor in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad. De bevindingen van de toezichthouder zijn immers neergelegd in een rapport waarbij ook foto’s en video’s zijn gevoegd. Eiseres had dat feitenmateriaal door een eigen deskundige kunnen laten beoordelen. Met behulp daarvan had eiseres de bevindingen van de toezichthouder kunnen tegenspreken. Daarbij merkt de rechtbank op dat verweerder niet verplicht was om eiseres in de gelegenheid te stellen ter plekke een contra-expertise te doen uitvoeren.
6.4. Wel stelt eiseres terecht dat verweerder de termijn van artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht heeft overschreden door niet binnen dertien weken na het rapport van bevindingen het boetebesluit te nemen. Overschrijding van die termijn leidt evenwel niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen. Voor matiging van de boete om die reden ziet de rechtbank ook geen aanleiding nu, zoals hiervoor is overwogen, niet is gebleken dat eiseres door het tijdsverloop in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad. Bovendien treft de verwijzing van eiseres naar het Boetebeleid Meststoffenwet RVO geen doel, nu dit beleid niet ziet op boetes voor overtredingen van de Wet dieren (zoals hier aan de orde). Daarbij heeft het CBb geoordeeld dat verweerder niet gehouden is de gedragslijn in dat boetebeleid eveneens toe te passen bij de handhaving van de Wet dieren.
6.5. Verweerder heeft op de zitting echter naar voren gebracht dat inmiddels in deze zaken de interne werkinstructie wordt gehanteerd dat een boete wordt gematigd als er meer dan zeven maanden zijn verstreken tussen het moment van de overtreding en het aanzeggen van de boete. Als er zeven tot veertien maanden zijn verstreken, matigt verweerder de boete met 10 % en als er meer dan veertien maanden zijn verstreken, matigt verweerder de boete met 15 %. In dit geval is de overtreding op 11 februari 2021 begaan en is eiseres pas met het voornemen van 22 oktober 2021 de boete aangezegd; dat is ruim acht maanden later. Verweerder erkent dat dit toepassing van de eigen werkinstructie zou leiden tot matiging van de boete met 10 % en heeft ter zitting de rechtbank gevraagd die matiging toe te passen. Dit zal de rechtbank doen, zoals hierna weergegeven.
6.6. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat verweerder het bezwaar gegrond had moeten verklaren. Verweerder heeft in het bestreden besluit de boete gehandhaafd en ook de motivering en grondslag van de boete is (anders dan eiseres stelt) in het bestreden besluit niet gewijzigd.
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 9 maart 2022, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
stelt de boete vast op € 6.750,-;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 837,- aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG
Onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:734
Zie bijv. ECLI:NL:CBB:2019:177 en ECLI:NL:CBB:2023:194
Zie ECLI:NL:CBB:2021:794
7. Uit het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd in overeenstemming met de door verweerder gehanteerde interne gedragslijn. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond.
8. De rechtbank matigt de boete met 10 % en stelt de boete vast op € 6.750,-.
9. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde verleende rechtsbijstand vast op € 837,- (1 punt voor het indienen van het beroep, met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1).