ECLI:NL:RBROT:2025:12608

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 24/4625

uitspraak van de meervoudige kamer van 21 oktober 2025 in de zaak tussen

[naam eiser] , h.o.d.n. [handelsnaam] , uit [plaats] , eiser,

(gemachtigden: mr. J.L. Baar en mr. C. Karlas),

en

de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de minister

(gemachtigden: mr. I.M. van der Heijden en mr. A.G. Seegers).

Samenvatting

1.1. Deze uitspraak gaat over het besluit van de minister tot het vaststellen van de subsidie op nihil en de terugvordering van het als voorschot uitbetaalde subsidiebedrag. Eiser is het hier niet mee eens.

1.2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiser ongegrond is. De minister heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat uit de door eiser overgelegde stukken niet kan worden opgemaakt dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht en dat de terugvordering van het gehele subsidiebedrag niet onevenredig is. Eiser krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.3. Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

2.1. De minister heeft met het primaire besluit van 20 april 2023 de subsidie vastgesteld op € 0,- en het verstrekte voorschot van € 72.967,54 teruggevorderd. Met het bestreden besluit van 28 maart 2024 op het bezwaar van eiser is de minister hierbij, met verbeterde motivering, gebleven.

2.2. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.3. De minister heeft een verweerschrift ingediend.

2.4. Op 7 augustus 2025 heeft de minister een verzoek van eiser tot opschorting van de uit het bestreden besluit voortkomende betalingsverplichting afgewezen. Op grond van artikel 4:125 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van eiser mede betrekking op dit besluit. Het door eiser ingediende verzoek om voorlopige voorziening komt hiermee te vervallen.

2.5. De rechtbank heeft het beroep op 1 september 2025 op zitting behandeld gelijktijdig met de zaken 24/4750, 24/9461 en 24/9187. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigden van eiser en de gemachtigden van de minister.

13.2. Eiser heeft op 26 mei 2023 zijn bezwaarschrift ingediend. De redelijke termijn eindigde in beginsel op 26 mei 2025. Deze uitspraak wordt gedaan op 23 oktober 2025. Dat betekent dat de redelijke termijn in dit geval is overschreden met bijna 5 maanden.

13.3. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar, of een gedeelte daarvan, dat de redelijke termijn is overschreden leidt de overschrijding van de redelijke termijn met 5 maanden tot een schadevergoeding van in totaal € 500,-. Deze overschrijding komt volledig voor rekening van de minister.

Totstandkoming van het bestreden besluit.

3.1. Op 20 juni 2021 heeft eiser verzocht om een subsidie op grond van de Subsidieregeling Coronabanen in de zorg (hierna: de Subsidieregeling 2021). Deze regeling voorziet in de financiering voor het uitvoeren van extra taken als gevolg van de coronabeperkingen en regels. Coronabanen zijn banen waar geen of beperkte scholing voor nodig is, maar die als voornaamste doel hebben om op korte termijn verlichting te bieden aan de cruciale sectoren die overbelast zijn. Er moet worden voorkomen dat deze sectoren stilvallen: dit zou namelijk een grote impact op de maatschappij hebben. Als gevolg van deze aanpak kunnen mensen die op dat moment geen werk hebben of niet naar hun werk kunnen gaan als gevolg van de coronacrisis toch tijdelijk aan de slag. Met deze regeling is ook invulling gegeven aan een motie die oproept tot het creëren van tijdelijke crisisbanen.

3.2. Bij besluit van 16 september 2021 heeft de minister de aanvraag van eiser ingewilligd en een subsidie verleend van € 72.967,54 voor 3 coronabanen in de zorg binnen de periode van 1 juni 2021 tot en met 31 december 2021. Dit bedrag is als voorschot verstrekt, in afwachting van de definitieve vaststelling van de subsidie.

3.3. Eiser heeft de minister op 25 mei 2022 verzocht de subsidie definitief vast te stellen op € 72.689,54.

3.4. De minister heeft een steekproef uitgevoerd waarbinnen ook eiser is verzocht tot het aanleveren van nadere stukken.

3.5. Bij het primaire besluit heeft de minister de subsidie vastgesteld op nihil omdat uit de in de steekproef aangeleverde stukken niet gebleken is dat aan de subsidievoorwaarden is voldaan. De detacheringsbureaus waar eiser gebruik van heeft gemaakt hadden gedurende de uitleenperiode geen personeel in dienst. Het al betaalde voorschot heeft de minister teruggevorderd. Eiser is daarnaast ter signalering opgenomen in de interne departementale registratie van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O). Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

3.6. De minister heeft, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften van 14 maart 2024, aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser niet heeft aangetoond dat de aangevoerde activiteiten voor de Subsidieregeling 2021 daadwerkelijk zijn verricht. De detacheringsovereenkomst met [naam bureau 1] voldoet niet aan de voorwaarden omdat deze is aangegaan voor een periode van één maand. Uit de detacheringsovereenkomst met [naam bureau 2] blijkt niet dat die ziet op een specifiek, natuurlijk persoon die de coronabaan zou gaan uitvoeren. Bovendien gaat het om zogenaamde mantelovereenkomsten. De mantelovereenkomsten zijn onvoldoende onderscheidend en op basis daarvan kan onvoldoende worden vastgesteld dat er daadwerkelijk sprake is geweest van detachering van werknemers in het kader van coronabanen. De medewerker in loondienst was niet werkzaam in een ondersteunende (boven formatieve) functie die een directe link had met de coronacrisis. Daarnaast is niet voldaan aan de voorwaarde dat de geldende cao van toepassing is verklaard.

Het beroep van eiser.

4. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. Allereerst stelt eiser dat de minister in het bestreden besluit de grondslag van het primaire besluit heeft verlaten, wat tot een gegrond bezwaar had moeten leiden.

Eiser richt zich ook tegen de gang van zaken omtrent de steekproef. Eiser betwist dat deze op juiste wijze is uitgevoerd en stelt dat sprake is van strijd met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel omdat pas op een laat moment in de procedure om bepaalde stukken is verzocht.

Meer inhoudelijk stelt eiser dat de minister de subsidie ten onrechte op nihil heeft gesteld en het gehele voorschot heeft teruggevorderd. Samenvattend voert eiser aan dat uit de door hem overgelegde stukken voldoende blijkt dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. Van hem kan niet gevraagd worden dat hij ook de overeenkomsten tussen de detacheringsbureaus en zijn werknemers verstrekt. Ten aanzien van de medewerkster die bij eiser in loondienst is stelt eiser zich op het standpunt dat uit de arbeidsovereenkomst blijkt dat het gaat om een functie die op grond van de Subsidieregeling 2021 in aanmerking komt voor subsidie. Ook aan de overige vereisten uit de Subsidieregeling 2021 is voldaan.

Ten aanzien van de terugvordering voert eiser aan dat de minister ten onrechte geen belangenafweging heeft gemaakt. De terugvordering van het volledige subsidiebedrag zal het einde van eisers eenmanszaak tot gevolg hebben en ook eiser persoonlijk met schulden achterlaten. Dit is onevenredig. Bovendien wordt eiser door de registratie in het M&O ten onrechte als fraudeur bestempeld.

5.1. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de hierboven weergegeven beroepsgronden van eiser of het bestreden besluit in stand kan blijven. Allereerst zal worden ingegaan op de gronden van eiser ten aanzien van de grondslag van het besluit en de steekproef. Vervolgens vindt een inhoudelijke beoordeling van de subsidievoorwaarden plaats en tot slot beoordeelt de rechtbank de terugvordering.

5.2. Voor een weergave van de toepasselijke (wettelijke) bepalingen verwijst de rechtbank naar de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Heroverweging in bezwaar.

6. In bezwaar dient een volledige heroverweging plaats te vinden op grond van artikel 7:11 van de Awb. Dit heeft de minister ook gedaan. De minister werpt eiser niet langer tegen dat de detacheerders waarvan hij gebruik heeft gemaakt, zelf geen personeel in dienst hebben. De minister heeft de motivering van het op nihil stellen van de subsidie gewijzigd door er in het bestreden besluit op te wijzen dat uit de overgelegde stukken niet kan worden opgemaakt dat door natuurlijke personen ondersteunende werkzaamheden zijn gedaan. Anders dan eiser stelt, is hiermee geen sprake van het wijzigen van de grondslag. Immers, net als in het primaire besluit ligt aan het bestreden besluit ten grondslag dat niet is gebleken dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. Eiser heeft in de bezwaarfase voldoende gelegenheid gehad om hier op te reageren, zowel op de hoorzitting als na de hoorzitting. Van een schending van het beginsel van hoor- en wederhoor is dan ook geen sprake.

Is de steekproef rechtmatig?

7.1. Uit artikel 12, vierde en vijfde lid van de Subsidieregeling 2021 volgt dat de minister binnen 22 weken op de aanvraag tot vaststelling dient te beslissen en dat de minister in dat verband een steekproef kan uitvoeren. Vast staat dat in deze zaak de steekproef (ruim) na de beslistermijn van 22 weken heeft plaatsgevonden. Naar oordeel van de rechtbank betekent dit niet dat de steekproef onrechtmatig is en de minister de bevindingen naar aanleiding van deze steekproef niet aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. De genoemde termijn van 22 weken is geen fatale termijn, maar moet aangemerkt worden als een termijn van orde. De termijnoverschrijding doet daarom niet af aan de bevoegdheid van de minister om de steekproef uit te voeren.

7.2. De rechtbank stelt vast dat de minister in het kader van de steekproef eiser onder meer verzocht heeft om een onderbouwing van de loonkosten en de detacheringskosten. Eiser heeft ten aanzien van de medewerker in loondienst onder andere een arbeidsovereenkomst, salarisspecificaties en een jaaropgave verstrekt. Ten aanzien van de twee detacheringsmedewerkers heeft eiser onder meer overeenkomsten tussen hem en de detacheringsbureaus [naam bureau 1] en [naam bureau 2] verstrekt. Omdat de minister dit onvoldoende vond is in de bezwaarfase verzocht om de contracten tussen de werknemers en de detacheringsbureaus. Naar oordeel van de rechtbank is dit niet onzorgvuldig of in strijd met het rechtszekerheids- en/of vertrouwensbeginsel. Eiser stelt terecht dat de Subsidieregeling 2021 dan wel andere regelingeving niet verplicht tot het overleggen van deze stukken, de bewijslast of de subsidiabele activiteiten zijn verricht ligt echter wel bij eiser. Met zijn vraag om nadere stukken heeft de minister eiser nogmaals gelegenheid geboden om in zijn bewijslast te voorzien. De rechtbank wijst er daarbij op dat aan het bestreden besluit niet ten grondslag is gelegd dat eiser de overeenkomsten tussen de werknemers en detacheerders niet heeft overgelegd, maar dat niet is gebleken dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. Eiser kan dit ook met andere stukken onderbouwen.

Zijn de subsidiabele activiteiten aangetoond?

8. Naar oordeel van de rechtbank heeft de minister zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat uit de door eiser overgelegde stukken onvoldoende blijkt dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. Hieronder legt de rechtbank haar oordeel uit.

Gedetacheerde werknemers.

8.1. De door eiser overgelegde overeenkomsten met de detacheringsbureaus zijn zogenaamde mantelovereenkomsten. Dat wil zeggen dat deze overeenkomsten algemeen van aard zijn en niet specifiek zien op de gedetacheerde werknemer. De mantelovereenkomsten zijn onvoldoende onderscheidend. Ook de overgelegde facturen bevatten geen informatie, zoals een naam of personeelsnummer, die verwijzen naar de persoon die de functie heeft vervuld. De minister stelt terecht dat niet te controleren is dat de werkzaamheden daadwerkelijk door natuurlijke personen zijn uitgevoerd. Daarmee blijft onduidelijk wie, wanneer, welke (ondersteunende) werkzaamheden heeft verricht. Op de zitting heeft eiser desgevraagd ook niet kunnen aangegeven welke personen, naast werknemer [persoon A] , hem tijdens de coronaperiode ondersteuning hebben geboden.

8.2. Wat eiser heeft opgemerkt over de overeenkomsten met [naam bureau 1] zal de rechtbank niet bespreken omdat eiser daarin geen informatie geeft over de persoon die de functie vervulde.

Werknemer in loondienst.

8.3. De minister heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de functie van de medewerker in loondienst niet aangemerkt kan worden als een coronabaan als bedoeld in de Subsidieregeling 2021. Eiser heeft zowel op zijn aanvraag om vaststelling van de subsidie als op zijn verklaring over de begeleiding aangegeven dat ‘de medewerkster in de loop van de periode zelfstandig cliënten kon verzorgen en begeleiden’.

Het zelfstandig verzorgen en begeleiden van cliënten duidt op het uitoefenen van een volwaardige functie, terwijl een coronabaan een boven formatieve functie is om tijdelijke ondersteuning te bieden. De later door eiser overgelegde stukken doen hier niet aan af. Voor zover eiser stelt dat de medewerker in loondienst in elk geval in het begin van de gewerkte periode niet zelfstandig functioneerde en dus subsidiabele activiteiten heeft verricht, wordt opgemerkt dat niet kan worden vastgesteld voor welke maanden dit wel en niet het geval was.

8.4. Omdat, zoals hierboven is overwogen, niet is gebleken dat de subsidiabele activiteiten hebben plaatsgevonden heeft de minister de subsidie op nihil kunnen vaststellen.

9. De rechtbank komt niet toe aan bespreking van de beroepsgrond die is gericht tegen het subsidiaire tegengeworpen cao-vereiste.

Het register van misbruik en oneigenlijk gebruik.

10. Een belanghebbende kan in beroep tegen een besluit. De opname in het register M&O is geen besluit zoals bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het gaat hier namelijk niet om een publiekrechtelijke rechtshandeling maar om een feitelijke handeling. Deze handeling heeft geen extern rechtsgevolg, dat wil zeggen geen gevolgen in de wereld van het recht. Het gaat om een handeling van feitelijke aard. De registratie heeft alleen betekenis voor de bestuurspraktijk van de minister. De minister heeft op de zitting uitgelegd dat de registratie niet buiten het bestuur kenbaar is en ook geen reden is om een aanvraag om subsidie af te wijzen. Wel kan het aanleiding geven om te verzoeken om een aanvraag nader te toe te lichten met bij voorbeeld stukken. Indien dit bij een volgende subsidieaanvraag aan de orde is kan eiser in het kader van die procedure de rechtmatigheid van die gevraagde toelichting indienen.

Voor zover het beroep van eiser zich dus richt op de registratie in het interne niet openbare register M&O, is de rechtbank onbevoegd hiervan kennis te nemen.

Terugvordering.

Evenredigheid.

11. De rechtbank

verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van het beroep voor zover gericht tegen de registratie in de interne departementale registratie van misbruik en oneigenlijk gebruik;

verklaart het verzoek tot opschorting van de betalingsverplichting niet-ontvankelijk;

verklaart het beroep voor het overige ongegrond;

veroordeelt de minister tot vergoeding van de aan de bezwaarfase toerekenbare immateriële schade, vastgesteld op € 500,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. M. Zoethout en mr. A, Pahladsingh, leden, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2025.

Griffier

De voorzitter is verhinderd te tekenen

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: Wettelijk kader

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 4:42

De beschikking tot subsidievaststelling stelt het bedrag van de subsidie vast en geeft aanspraak op betaling van het vastgestelde bedrag overeenkomstig afdeling 4.2.7.

Artikel 4:45

1. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling toont de aanvrager aan dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.

2. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling legt de aanvrager rekening en verantwoording af omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.

Artikel 4:46

1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.

2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:

a.de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;

b.de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;

c.de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of

d.de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.

3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.

Artikel 4:57

1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.

2. Het bestuursorgaan kan het terug te vorderen bedrag bij dwangbevel invorderen.

3. Het bestuursorgaan kan het terug te vorderen bedrag verrekenen met een aan dezelfde subsidie-ontvanger voor dezelfde activiteiten verstrekte subsidie voor een ander tijdvak.

4. Terugvordering van een subsidiebedrag of een voorschot vindt niet plaats voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld, dan wel de handeling, bedoeld in artikel 4:49, eerste lid, onderdeel c, heeft plaatsgevonden, vijf jaren zijn verstreken.

Artikel 4:125

1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking waarbij de verplichting tot betaling van een geldsom is vastgesteld, heeft mede betrekking op een bijkomende beschikking van hetzelfde bestuursorgaan omtrent verrekening, uitstel van betaling, verlening van een voorschot, vaststelling van de rente of gehele of gedeeltelijke kwijtschelding, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.

Artikel 8:1

Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.

Subsidieregeling coronabanen in de zorg

Artikel 1

In deze regeling wordt verstaan onder:

(…)

coronabaan: tijdelijk ondersteunende corona-gerelateerde functie bij een zorgaanbieder

(…)

periode 2: periode van 1 juli 2021 tot en met 31 december 2021

(…)

Artikel 3. Subsidiabele activiteiten

1. De minister kan op aanvraag aan een zorgaanbieder een subsidie verstrekken voor het tewerkstellen en begeleiden van werknemers via coronabanen om de continuïteit van zorg tijdens de COVID-19 uitbraak te kunnen waarborgen.

2. De minister kan op aanvraag aan een zorgaanbieder een subsidie verstrekken voor het via coronabanen tewerkstellen en begeleiden van werknemers die een beroepsopleiding in de derde leerweg volgen als bedoeld in artikel 1.4.1, lid 1.a, van de Wet educatie en beroepsonderwijs met als doel het behalen van een certificaat als bedoeld in artikel 7.2.3 van de Wet educatie en beroepsonderwijs.

3. De coronabanen die in aanmerking komen voor subsidie zijn:

a. coronabaan – gastheer of gastvrouw;

b. coronabaan – zorg-assistent of zorgbuddy;

c. coronabaan – ADL-ondersteuner;

d. coronabaan – welzijn-assistent;

e. coronabaan – ondersteuner zorgmedewerker; of

f. coronabaan – ondersteuner veiligheid.

Artikel 4. Subsidievoorwaarden

1. Subsidie wordt enkel verstrekt aan zorgaanbieders die op 1 januari 2021 in het handelsregister stonden ingeschreven met een hoofd- of nevenactiviteit met een SBI-code die in de Bijlage is opgenomen.

2. In afwijking van het eerste lid, kan subsidie worden verstrekt aan een zorgaanbieder indien uit de aanduiding waarmee de zorgaanbieder op 1 januari 2021 is ingeschreven in het handelsregister, naar het oordeel van de minister blijkt dat de zorgaanbieder een hoofd- of nevenactiviteit uitvoert die in de Bijlage is opgenomen.

3. De activiteiten, bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, zijn in totaal voor maximaal zes maanden subsidiabel in de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2021.

4. Subsidie voor periode 1 wordt uitsluitend verstrekt indien:

a. de werknemer vanaf 1 januari 2021 wordt ingezet bij de zorgaanbieder;

b. het contract voor minimaal twee en maximaal zes maanden wordt aangegaan; en

c. in het contract wordt vastgelegd dat de arbeidsduur in ieder geval gemiddeld 20 uur per week bedraagt.

5. Subsidie voor periode 2 wordt uitsluitend verstrekt indien:

a. de werknemer vanaf 1 juli 2021 maar voor 1 oktober 2021 wordt ingezet bij de zorgaanbieder;

b. het contract voor minimaal twee en maximaal zes maanden wordt aangegaan; en

c. in het contract wordt vastgelegd dat de arbeidsduur in ieder geval gemiddeld 20 uur per week bedraagt.

6. De minister beslist afwijzend op een aanvraag indien het aantal personen dat coronabanen als bedoeld in artikel 3, derde lid, verricht en waarvoor de zorgaanbieder subsidie aanvraagt, het aantal werkzame personen bij de zorgaanbieder met meer dan 100% doet toenemen.

7. 14. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.