ECLI:NL:RBSGR:2002:AD9060

Rechtbank 's-Gravenhage Nevenzittingsplaats Arnhem Vreemdelingenkamer Registratienummer: 01/29260 Datum uitspraak: 30 januari 2002 Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met artikel 71 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) en artikel 41 van de Wet op de rechterlijke organisatie in de zaak van A, geboren op [...] 1972, van Afghaanse nationaliteit, eiser, gemachtigde mr. I. Vreeken, tegen DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE, (Immigratie- en Naturalisatiedienst), verweerder, gemachtigde mr. T. Veling. Het procesverloop Op 19 november 1999 heeft eiser een aanvraag om toelating als vluchteling gedaan. Eiser heeft bij bezwaarschrift van 16 juni 2000 bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig beslissen op zijn aanvraag. Bij beroepschrift van 5 september 2000 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar. Bij uitspraak van 11 januari 2001 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en bepaald dat verweerder binnen zes weken na verzending van die uitspraak een beschikking op het bezwaar geeft. Deze uitspraak is op 12 januari 2001 aan partijen verzonden. Bij beroepschrift van 6 maart 2001 heeft eiser wederom beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar. Dit beroep is geregistreerd onder nummer 01/10829. Bij besluit van 1 mei 2001 heeft verweerder het bezwaar tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag gegrond verklaard en eiser in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van de Vw 2000 op de in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 bedoelde grond. Bij beroepschrift van 28 mei 2001 heeft eiser beroep ingesteld tegen dit besluit. Dit beroep is geregistreerd onder nummer 01/29260. Op het beroep van 6 maart 2001 is bij uitspraak van 3 juli 2001 beslist; verweerder is andermaal opgedragen te beslissen op het bezwaar van 16 juni 2000. De rechtbank heeft daarbij kennelijk het besluit van 1 mei 2001 over het hoofd gezien. Openbare behandeling van het beroep van 28 mei 2001 heeft plaatsgevonden ter zitting van 20 september 2001. Eiser is daarbij ver-schenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen. 1. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 8:69 van de Awb, dient de rechtbank het bestreden besluit – de motivering waarop dit besluit berust daaronder begrepen – te toetsen aan de hand van de tegen dat besluit aangevoerde beroepsgronden. 2. Het gedeelte van het besluit van 1 mei 2001 waarbij het bezwaar gegrond is verklaard voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op de inleidende aanvraag, is in beroep niet bestreden. Slechts is het gedeelte van het besluit bestreden waarbij eiser in het bezit is gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd met ingang van 19 november 1999, geldig tot 19 november 2002. 3. Gezien artikel 6:20, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:20, eerste lid, van de Awb en de toelichting op die bepalingen (Tweede Kamer 1988 – 1989 21 221 nr. 3, p. 139; PG Awb I p. 311; vergelijk de uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 5 maart 2001, www.rechtspraak.nl LJN-nr. AB1394, JV 2001/S161, r.o. 6 e.v.), is het in beroep bestreden gedeelte van het besluit geen primair besluit, maar een beslissing op bezwaar. 4. Allereerst moet worden vastgesteld met toepassing van welk recht verweerder vanaf de inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000 op 1 april 2001 diende te beslissen op het vóór die datum door eiser gemaakte bezwaar. Daartoe stelt de rechtbank voorop, dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna de Afdeling of AbRvS) ingevolge artikel 7:11 van de Awb op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Als uitgangspunt heeft daarbij te gelden, dat de beslissing op bezwaar wordt genomen met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar en de te dien tijde geldende rechts- en beleidsregels (bijvoorbeeld AbRvS 25 mei 2000, AB 2000 nr. 382; zie ook AbRvS 6 maart 1999, AB 1999 nr. 212). In geval van wijziging van de wet in formele zin hangende de bezwaarprocedure zal het besluit op bezwaar dus moeten worden genomen met toepassing van de nieuwe wet, tenzij een andersluidende overgangsregeling is getroffen of toepassing van de nieuwe wet leidt tot consequenties die de wetgever kennelijk niet voor ogen hebben gestaan (zie ook CBB 27 mei 1997, AB 1997 nr. 279). Dat in het vreemdelingenrecht een aanvraag om toelating veelal wordt getoetst aan het toelatingsbeleid dat gold op het tijdstip dat de aanvraag is ontvangen, tenzij later beleid voor de vreemdeling gunstiger is (zoals thans is neergelegd in artikel 3:103 van het Vreemdelingenbesluit 2000), doet aan de onmiddellijke werking van de wetgeving in formele (en materiële) zin niet af. 5. Voor wat de op het bezwaar te nemen beslissing betreft, is geen andersluidend overgangsrecht getroffen. In artikel 118, tweede lid, van de Vw 2000 is immers slechts overgangsrecht getroffen voor wat betreft het procedurerecht voor bezwaren die voor de inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000 zijn gemaakt. In de memorie van Toelichting (Tweede Kamer, 26 732, nr. 3, p. 94-95) is ten aanzien van artikel 113 (het huidige artikel 118) opgemerkt: „Het tweede lid betekent dat procedurevoorschriften voor de behandeling van het bezwaar, zoals bijvoorbeeld de regels omtrent het horen van de Adviescommissie vreemdelingenzaken, blijven gelden voor voor bezwaar vatbare besluiten of handelingen die voor de inwerkingtreding van de nieuwe wet zijn bekendgemaakt of verricht. „Opgemerkt zij, dat op het bezwaarschrift moet worden beslist met inachtneming van de nieuwe wet. Zulks is niet bepaald, omdat het reeds volgt uit de hoofdregel van het algemene bestuursrecht dat in bezwaar ex nunc wordt beslist. Ook dit kan op het eerste gezicht een zekere achteruitgang impliceren. De asielzoeker die na een aanvankelijke afwijzing in bezwaar komt en dan alsnog wordt toegelaten, zal, als de beslissing op bezwaar na de inwerkingtreding van de nieuwe wet wordt genomen, doorgaans een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd krijgen, omdat hij nog geen drie jaar rechtmatig verblijf heeft genoten. Dit geldt ook voor asielzoekers die wellicht een A-status hadden gekregen als de aanvraag direct was toegewezen, omdat toen de oude wet nog gold. Zoals in de toelichting bij artikel 112 is uiteengezet, is deze achteruitgang echter grotendeels schijn. „Een en ander impliceert, dat ook voor deze overgangsgevallen het zogenaamde doorprocederen voor een „betere“ titel geen zin meer heeft. Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van het volgende voorbeeld. Aan een vreemdeling is voor inwerkingtreding van de nieuwe wet een voorwaardelijke vergunning tot verblijf verleend. De vreemdeling komt in bezwaar met het oogmerk een toelating als vluchteling te verkrijgen. Voordat op het bezwaar is beslist, treedt de nieuwe wet in werking. Op dat moment wordt de voorwaardelijke vergunning tot verblijf ingevolge artikel 110, zesde lid, van rechtswege geconverteerd in een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel, met dezelfde geldigheidsduur. Daardoor heeft de vreemdeling geen belang meer bij zijn bezwaar. Immers, zelfs als het bezwaar inhoudelijk gegrond is, brengt het gegeven dat in bezwaar ex nunc en dus met toepassing van de nieuwe wet moet worden beslist, met zich mee dat aan de vreemdeling geen andere titel kan worden verleend dan de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd asiel die hij al heeft. Het bezwaarschrift kan derhalve kennelijk niet-ontvankelijk worden verklaard wegens gebrek aan belang. Dit is slechts anders als de vreemdeling op het tijdstip van de beslissing op bezwaar reeds drie jaar rechtmatig verblijf geniet, maar dat zal doorgaans niet het geval zijn. Ook als dit wel het geval is, is overigens duidelijk welke beslissing op het bezwaar moet worden genomen: verlening van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd asiel.“ Uit het voorgaande blijkt, dat de wetgever uitdrukkelijk voor ogen heeft gestaan, dat ook in op het moment van inwerkingtreding lopende bezwaren wordt beslist met toepassing van de Vreemdelingenwet 2000. 6. Uit artikel 34, gelezen in samenhang met artikel 40, van de Vw 2000, volgt, dat een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 33 van de Vw 2000 slechts verleend kan worden indien de betrokkene direct voorafgaand aan de aanvraag gedurende drie achtereenvolgende jaren rechtmatig verblijf heeft genoten op grond van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28. Deze bepaling heeft dus onmiddellijke werking, tenzij er overgangsrecht is. 7. Ingevolge artikel 115, eerste lid, gelezen in samenhang met het zevende en het vierde lid, van de Vw 2000 worden een op 1 april 2001 geldige toelating als vluchteling dan wel een op die datum geldige vergunning tot verblijf zonder beperkingen, verleend op een asielgerelateerde grond (uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 25 april 2001, www.rechtspraak.nl LJN-nr. AB1910), op dat tijdstip van rechtswege aangemerkt als een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 33. 8. Uit de tekst van artikel 115, eerste lid, ("op dat tijdstip", te weten het tijdstip van inwerkingtreding van de Vw 2000, worden de op grond van de oude Vreemdelingenwet verleende verblijfstitels van rechtswege aangemerkt als een verblijfsvergunning op grond van de Vw 2000) en het systeem van (het overgangsrecht van) de Vreemdelingenwet 2000 volgt, dat artikel 115 zo gelezen moet worden, dat het slechts betrekking heeft op verblijfstitels die ingevolge de oude Vreemdelingenwet feitelijk verleend zijn voor 1 april 2001 en op die datum nog geldig waren (zie ook de Memorie van Toelichting, p. 92, ad eerste lid: „Daarom is gekozen voor een systeem waarbij bestaande verblijfstitels zo snel mogelijk worden omgezet in verblijfsvergunningen op grond van de nieuwe wet (…) Deze omzetting vindt van rechtswege plaats op het moment waarop de nieuwe wet in werking treedt.“; zie voorts p. 93-94, ad zevende lid: „Degene die op het tijdstip van inwerkingtreding van de nieuwe wet reeds als vluchteling is toegelaten, heeft (…)“). Aangezien het onmiddellijkheidsbeginsel het uitgangspunt van (ongeschreven) overgangsrecht is, bestaat er, mede gezien de hiervoor aangehaalde toelichtingen op het (geschreven) overgangsrecht, waaruit de duidelijke bedoeling van de wetgever blijkt, geen aanleiding voor een extensieve interpretatie van artikel 115. Die bepaling biedt daarom geen wettelijke grondslag voor verlening na 1 april 2001 van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd binnen de in artikel 34 neergelegde termijn van drie jaar. Anders gezegd: in artikel 115 kan geen regel van overgangsrecht worden gelezen die een uitzondering inhoudt op de onmiddellijke werking van de artikelen 34 en 40. Dat betekent dat in bezwaren tegen de niet inwilliging van een aanvraag om toelating als vluchteling en/of de weigering van een vergunning tot verblijf zonder beperkingen op grond van klemmende redenen van humanitaire aard waarop na 1 april 2001 nog moet worden beslist, slechts een verblijfsvergunning asiel als bedoeld in artikel 28 kan worden verleend (of eventueel een ambtshalve te verlenen reguliere verblijfsvergunning). Aanspraak op een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd bestaat in zulke gevallen slechts, indien de vreemdeling ten tijde van het in bezwaar te nemen besluit reeds gedurende drie jaren (aanspraak op) een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft gehad. 9. Aangezien uit de uitspraak van 11 januari 2001 volgt dat het (fictieve) besluit als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb onrechtmatig is geweest, dit fictieve besluit gedateerd moet worden vóór de inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000 en bij voornoemde uitspraak was bepaald dat binnen zes weken na verzending van een afschrift daarvan (op 12 januari 2001, derhalve uiterlijk op 23 februari 2001), moest worden beslist, rijst vervolgens de vraag of eiser vanwege dit onrechtmatige besluit aanspraak heeft op rechtsherstel in dier voege, dat hij, indien hij verdragsvluchteling is, in dezelfde positie behoort te wordt geplaatst als waarin hij zou hebben verkeerd als hij voor 1 april 2001 als vluchteling zou zijn toegelaten, te weten: verlening van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. Gezien het voorgaande is de rechtbank in dit geval van oordeel, dat het overgangsrecht voor rechtsherstel op voornoemde wijze geen ruimte biedt. Dat toepassing van de nieuwe vreemdelingenwet op de in voornoemde uitspraak bedoelde gevallen leidt tot consequenties die de wetgever kennelijk niet voor ogen hebben gestaan, kan niet gezegd worden. Blijkens het hiervoor aangehaalde citaat uit de Memorie van Toelichting (p. 95) heeft de wetgever immers uitdrukkelijk onder ogen gezien, dat de nieuwe wet óók geldt voor asielzoekers die wellicht een A-status hadden gekregen als de aanvraag voor inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000 was toegewezen, en beoogd dat ook voor overgangsgevallen het doorprocederen voor een betere titel geen zin meer heeft. Dat het in de Toelichting (p. 94) op artikel 117 besproken voorbeeld slechts betrekking heeft op een lopende aanvraag waarop bij de inwerkingtreding nog niet is beslist, en het in de Toelichting op artikel 118, na de hiervoor aangehaalde passage, besproken voorbeeld slechts betrekking heeft op een lopend bezwaar waarin bij de inwerkingtreding nog niet is beslist, en niet is gesproken over bezwaren waarop andermaal na inwerkingtreding beslist moet worden omdat de rechter een besluit op bezwaar van voor de inwerkingtreding heeft vernietigd, is onvoldoende om aan te nemen dat onmiddellijke toepassing van de Vreemdelingenwet 2000 op laatstgenoemde categorie zaken leidt tot consequenties die de wetgever kennelijk niet voor ogen hebben gestaan. Ook ten aanzien van het wel besproken voorbeeld dat na de inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000 beslist wordt op het bezwaar tegen een voor de inwerkingtreding bekend gemaakte afwijzende beschikking op een asielaanvraag, kan immers sprake zijn van een onrechtmatige eerste beschikking. 10. De stelling van eiser dat hem na 1 april 2001 een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd had kunnen zijn verleend, kan, nu de in artikel 34 genoemde drie jaren nog niet zijn verstreken, dus niet worden gevolgd. 11. Subsidiair heeft eiser aangevoerd, dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd, omdat niet is gemotiveerd dat en waarom eiser niet is toegelaten op de in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a tot en met c, genoemde gronden. Eiser heeft aangevoerd, dat hij belang heeft bij vernietiging van het besluit voor zover als verleningsgrond de d-grond is vastgesteld, omdat de vaststelling dat hij verdragsvluchteling is, gevolgen heeft voor de in artikel 32, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 genoemde intrekkingsgrond dat de grond voor verlening is komen te vervallen. Daartoe heeft hij aangevoerd, dat de op de d-grond verleende vergunning ingetrokken kan worden indien verweerder de algehele situatie in Afghanistan anders beoordeelt, terwijl een op de a-grond verleende verblijfsvergunning slechts ingetrokken kan worden indien de zogenaamde cessation clauses van artikel 1.C van het Vluchtelingenverdrag van toepassing zijn. 12. De rechtbank stelt vast, dat in het bestreden besluit slechts is beslist, dat de in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 genoemde verleningsgrond zich voordoet. Omtrent de in voornoemde bepaling onder a tot en met c genoemde verleningsgronden is in het besluit niets overwogen en beslist. Daarmee heeft verweerder gehandeld zoals de wetgever voor ogen heeft gestaan (Handelingen Tweede Kamer 8 juni 2001, p. 85-5486: het slechts aangeven van de toepasselijke verleningsgrond a, b, c. of d met een motivering, zonder te motiveren waarom de andere verleningsgronden niet van toepassing zijn; zie voor het laatste ook de Nota naar aanleiding van het verslag, 26 732 nr. 7, p. 39 e.v. en p. 164 e.v.). De overweging in het bestreden besluit "Gelet op hetgeen is aangevoerd en hetgeen overigens bekend (is), bestaat aanleiding betrokkene in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29, eerste lid, onder d, van de Vreemdelingenwet 2000" is daarom, ook qua motivering, voldoende. 13. Het voorgaande brengt mee, dat verweerder, indien hij tot het oordeel mocht komen dat de in meergenoemde bepaling onder d genoemde verleningsgrond is komen te vervallen, slechts tot intrekking van de verblijfsvergunning kan overgaan na de gemotiveerde beslissing dat geen der overige verleningsgronden zich voordoet. Alsdan zal die beslissing in rechte getoetst kunnen worden. 14. In nr. C1/4.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 heeft verweerder zijn ambtenaren geïnstrueerd, dat de toepasselijkheid van de verleningsgronden wordt getoetst in de volgorde waarin deze in de wet voorkomen. Blijkens de mededelingen van de vertegenwoordiger ter zitting komt eiser niet voor toelating op de onder a tot en met c genoemde gronden in aanmerking. De rechtbank begrijpt, mede gezien voornoemde Nota naar aanleiding van het verslag, dat er een interne ambtelijke notitie zal zijn, de zogenaamde "minuut", waarin de "beslismedewerker" aan de "resumptor" heeft geadviseerd de verblijfsvergunning op de d-grond te verlenen omdat de asielaanvraag niet voor inwilliging op de onder a tot en met c genoemde gronden in aanmerking komt. Het voorgaande doet niet af aan het in de vorige rechtsoverweging overwogene. De rechtbank verklaart het beroep niet-ontvankelijk. Deze uitspraak is gedaan door mrs. C. Lely-van Goch, M. Engelbert-Clarenbeek en A.W.M. van Hoof en in het openbaar uitgesproken op 30 januari 2002 in tegenwoordigheid van mr. J.A.P. Bakker als griffier. de griffier de voorzitter Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de verzending van een afschrift hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC ’s-Gravenhage. Artikel 85 van de Vw 2000 bepaalt onder meer dat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak dient te bevatten en dat artikel 6:6 van de Awb niet van toepassing is. Bij het beroepschrift dient een afschrift van de uitspraak overgelegd te worden. Afschrift verzonden: 30 januari 2002