ECLI:NL:RBUTR:2008:BD6227
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummers: SBR 07/1955 en SBR 07/1956
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 9 juni 2008
inzake
A,
wonende te B,
eiser,
en
C,
wonende te B,
eiseres,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Inleiding
1.1 Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 11 juni 2007 (hierna: het bestreden besluit I), waarbij verweerder de bezwaren van eiser tegen het besluit 1 februari 2007, onder aanpassing van de motivering, ongegrond heeft verklaard. Dit beroep is geregistreerd onder nummer SBR 07/1955. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder de bijstandsuitkering van eiser met ingang van 1 januari 2001 ingetrokken en de over de periode van 1 januari 2001 tot en met 31 december 2006 uitgekeerde bijstand ten bedrage van € 77.367,51 van eisers teruggevorderd. Tevens heeft verweerder medegedeeld dat eisers beiden hoofdelijk aansprakelijk zijn voor terugbetaling van dit bedrag.
1.2 Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 11 juni 2007 (hierna: het bestreden besluit II), waarbij verweerder de bezwaren van eiseres tegen voormeld besluit van 1 februari 2007, zoals hierboven weergegeven, ongegrond heeft verklaard. Dit beroep is geregistreerd onder nummer SBR 07/1956.
1.3 De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 18 maart 2008, waar eisers in persoon zijn verschenen, bijgestaan door mr. B.J.M. de Leest, advocaat te Utrecht. Namens verweerder is verschenen mr. W. van Beveren, werkzaam bij de gemeente Utrecht.
Overwegingen
2.1 Eiser heeft sedert 1 juni 1992 een bijstandsuitkering ontvangen naar de norm voor een alleenstaande, laatstelijk op grond van de Wet Werk en Bijstand (WWB). Eiser is met ingang van [datum] in de gemeentelijke basisadministratie (GBA) ingeschreven op het adres [adres 1] te B. Blijkens de GBA woont eiseres sinds [datum] op de [adres 2] te B. Zij heeft vanaf 8 januari 1997 van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen een uitkering ontvangen op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering.
2.2 Nadat het Regionaal Coördinatiepunt Fraudebestrijding Utrecht - Gooi- en Vechtstreek een bestandskoppeling had uitgevoerd tussen (onder meer) bijstandsgerechtigden en waterleidingmaatschappij Hydron (Vitens), is gebleken dat eiser op zijn adres in 2005 slechts 5 m³ water heeft verbruikt, terwijl het gemiddelde verbruik voor een alleenstaande 48 tot 50 m³ is. Verweerders Team Handhaving heeft vervolgens een nader onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van de aan eiser verleende bijstand. In dat verband is onder meer dossieronderzoek gedaan, zijn inlichtingen ingewonnen bij het water- en energiebedrijf en bij de Rijksdienst voor het Wegverkeer, zijn observaties verricht en zijn meerdere getuigen gehoord. Tevens zijn, nadat eisers op 8 januari 2007 zijn aangehouden, huisbezoeken afgelegd op hun onderscheiden adressen en zijn zij gehoord. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een proces-verbaal met bijlagen van 16 januari 2007.
2.3 De resultaten van het onderzoek waren voor verweerder aanleiding het onder rechtsoverweging 1.1 genoemde besluit van 1 februari 2007 te nemen.
2.4 Eisers hebben tegen dit besluit afzonderlijk bezwaar gemaakt. Verweerder heeft bij de onderscheiden bestreden besluiten het primaire besluit gehandhaafd onder verbetering van de rechtsgronden.
Standpunten van partijen
2.5 Verweerder heeft zich - kort samengevat - op basis van het proces-verbaal van Team Handhaving op het standpunt gesteld dat eisers vanaf 1 januari 2001 een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd, waarvan eiser in strijd met de op hem rustende inlichtingenverplichting aan verweerder geen mededeling heeft gedaan. Nu eiser nagelaten heeft alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand aan verweerder te melden, stelt verweerder zich op het standpunt dat hij gerechtigd is de bijstandsuitkering van eiser met ingang van 1 januari 2001 in te trekken, te beëindigen en de ten onrechte genoten bijstand terug te vorderen. Op grond van artikel 59 van de WWB worden eisers beiden hoofdelijk aansprakelijk gesteld tot terugbetaling van deze bijstand.
2.6 Ter zitting heeft verweerder desgevraagd medegedeeld dat de bestreden besluiten aldus dienen te worden begrepen dat de bijstandsuitkering van eiser per 1 januari 2007 is beëindigd.
2.7 Eisers hebben in beroep - voor zover van belang en samengevat - zich op het standpunt gesteld dat sprake is van onrechtmatig verkregen bewijs aangezien in strijd met de privacy het waterverbruik van eiser is opgevraagd bij Hydron. Eisers verwijzen ter zake naar de brief van 29 mei 2007 en naar de notitie "Fraudebestrijding door bestandskoppeling" van het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP). Het CBP heeft in de brief van 29 mei 2007 met betrekking tot het vergelijkbare project Waterproof te Groningen aangegeven dat die bestandskoppeling niet voldoet aan het noodzakelijkheidvereiste als weergegeven in voormelde notitie. Eisers zijn van mening dat het gebruik van de gegevens van het waterverbruik ontoelaatbaar moet worden geacht. Vervolgens kunnen ook de resultaten van het hieruit voortvloeiende onderzoek niet worden meegenomen vanwege schending van artikel 6 van het (Europees) Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden. Voorts hebben eisers zich op het standpunt gesteld dat de door hem afgelegde verklaring niet aan het bestreden besluit ten grondslag kan worden gelegd, nu hij de Nederlandse taal niet goed beheerst. Ook bij de hernieuwde aanvraag voor bijstand is gebleken dat eiser nog maar weinig Nederlands kan spreken en het beperkt kan verstaan en volgen. Voorts hebben eisers aangevoerd dat eiser zich onder druk voelde gezet en dat hij niet heeft begrepen wat hij heeft ondertekend. Eisers zijn van mening dat eiser tijdig zijn verklaring heeft herroepen. Met betrekking tot het huisbezoek aan de [adres 1] merken eisers op dat verweerder ten onrechte niet heeft gemeld dat het om een volledig en keurig ingerichte woning gaat in welk verband eisers verwijzen naar de in beroep overgelegde foto's. Eisers erkennen dat tijdens het huisbezoek aan [adres 2] inderdaad wat kleding van eiser aanwezig was, doch dat de meeste kleding afkomstig is van de overleden vader van eiseres. Verder is er geen administratie van eiser aangetroffen, behalve een begrafenisverzekering. Met betrekking tot het energie- en waterverbruik voeren eisers aan dat eiser erg zuinig is met water- en energiegebruik en dat ten gevolge daarvan en van zijn levenswijze hij een zeer laag water- en energieverbruik had. Eisers zijn van mening dat de waarde van de door verweerder gehoorde getuigen erg betrekkelijk is, nu zij eisers niet kennen en andersom ook niet. Voorts overleggen eisers in beroep een nadere verklaring van eiseres, waarin zij onder meer ingaat op de feitelijke gebeurtenissen tijdens het huisbezoek en het verhoor, alsmede rekeningafschriften van de Postbank over de periode 1 januari 2006 tot en met 1 januari 2007. Volgens eisers blijkt daaruit dat eiser in die periode telkens geld opnam in de directe nabijheid van zijn woning aan de Incadreef. Subsidiair stellen eisers zich op het standpunt dat niet genoegzaam is komen vast te staan dat eiser in de periode in geding zijn hoofdverblijf heeft gehad op [adres 2].
Toepasselijk recht
2.8 Met ingang van 1 januari 2004 is de Algemene bijstandswet (Abw) ingetrokken en is de WWB in werking getreden, met dien verstande dat enkele bepalingen van de WWB en de Abw eerst op een later tijdstip in werking treden dan wel vervallen. De rechtbank volstaat hier wat dit laatste betreft met de vaststelling dat de artikelen 69 en 78 tot en met 90 van de Abw met ingang van 1 januari 2004 zijn vervallen en dat de artikelen 54, 58 en 59 van de WWB met ingang van eveneens 1 januari 2004 in werking zijn getreden.
2.9 Het primaire besluit en de bestreden besluiten inzake de herziening van het recht op bijstand en de (mede)terugvordering van bijstand hebben deels betrekking op een periode gelegen voor de inwerkingtreding van de WWB op 1 januari 2004. Op grond van de vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) dienen, indien bij verandering van wetgeving geen specifieke bepalingen van overgangsrecht zijn getroffen, de rechten en verplichtingen van een belanghebbende in beginsel te worden beoordeeld naar de wetgeving zoals die van kracht was op de datum of gedurende het tijdvak waarop de rechten en verplichtingen betrekking hebben.
2.10 Uit de uitspraak van de CRvB van 28 november 2006, LJN: AZ3413, volgt dat voor de gemeente Utrecht niet met ingang van 1 januari 2004 maar voor het eerst met ingang van 31 maart 2004 (ook) toepassing kon worden gegeven aan de bepalingen van de WWB waarop de regeling van de gefaseerde invoering ziet. Dit betekent dat artikel 17 van de WWB in de gemeente Utrecht eerst met ingang van 31 maart 2004 in werking is getreden. Gelet op deze uitspraak heeft 31 maart 2004 als omslagpunt wat betreft de toepasselijke materiële rechten en verplichtingen te gelden. Verweerder heeft dan ook in de bestreden besluiten ten onrechte aangesloten bij de feitelijke omzetting van de uitkering van eiser naar een uitkeringsrecht op grond van WWB, te weten op 1 december 2005. De rechtbank gaat aan dit gebrek voorbij, nu de inhoud van de betreffende bepalingen materieel dezelfde is en eisers daardoor niet in hun belangen zijn geschaad.
2.17 In geschil zijn de intrekking van de bijstandsuitkering van eiser met ingang van 1 januari 2001, alsmede de terugvordering van de in de periode van 1 januari 2001 tot en met 31 december 2006 aan eiser verstrekte bijstand ten bedrage van € 77.367,51 (bruto), waarvoor eisers beiden hoofdelijk aansprakelijk zijn gesteld. Tevens is in geschil of verweerder terecht de bijstandsuitkering met ingang van 1 januari 2007 heeft beëindigd.
2.18 De rechtbank stelt vast dat in het kader van het project Waterproof door middel van bestandskoppeling de verbruikgegevens zijn opgevraagd van adressen met een geregistreerd waterverbruik van minder 20 m3, terwijl het gemiddelde waterverbruik van één persoon per jaar 48 tot 50 m³ bedraagt. De rechtbank overweegt dat bestandskoppeling in beginsel als een ingrijpende maatregel dient te worden beschouwd. Gelet op bij de uitvoering van de bij de WWB betrokken belangen, in het bijzonder het controle- en verificatiebelang van verweerder, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gesteld dat met het opvragen van de voormelde gebruiksgegevens een zodanige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer wordt gemaakt dat moet worden geoordeeld dat het gebruik van dat controlemiddel ontoelaatbaar moet worden geacht. De rechtbank acht deze wijze van verzamelen van gegevens geen grotere inbreuk op de privacy dan de reeds lange tijd gebruikelijke vergelijking van de door de Belastingdienst verstrekte inkomensgegevens, met de door de bijstandsgerechtigde opgegeven inkomsten. Bij het voorgaande neemt de rechtbank in aanmerking dat via de bestandskoppeling slechts de verbruiksgegevens zijn opgevraagd van adressen met een zeer laag - want minder dan 20 m³ - waterverbruik. Dit brengt met zich dat op basis van het op eisers adres [adres 1] te B geconstateerde waterverbruik van 5 m³ in 2005 terecht een nader onderzoek is ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan eiser verleende bijstand.
2.19 De rechtbank dient vervolgens de vraag te beantwoorden of eisers een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. Van een gezamenlijke huishouding is sprake indien twee personen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in kosten van de huishouding dan wel anderszins. Daarbij zijn omstandigheden die tot het voeren van een gezamenlijke huishouding hebben geleid, de motieven van de betrokkenen en de aard van hun onderlinge relatie niet van belang.
2.20 Ingevolge de jurisprudentie van de CRvB (onder meer de uitspraak van 27 februari 2007, LJN: AZ 9849) hoeft het aanhouden van afzonderlijke adressen niet aan het hebben van hoofdverblijf in dezelfde woning in de weg te staan. In dat geval zal redelijkerwijs aannemelijk moeten zijn dat desondanks een feitelijke situatie van samenwoning bestaat doordat slechts een van beide ter beschikking staande woningen wordt gebruikt dan wel doordat op een andere wijze zodanig gebruik van de woningen wordt gemaakt dat in feite van samenwonen moet worden gesproken.
2.21 Naar het oordeel van de rechtbank bieden de onderzoeksbevindingen van verweerders Team Handhaving een toereikende grondslag voor de door verweerder getrokken conclusie dat eiser ten tijde hier van belang zijn hoofdverblijf had in de woning van eiseres. De rechtbank acht daarbij van doorslaggevende betekenis dat het waterverbruik van eiser op [adres 1] te B in de periode 18 januari 2001 tot en met 12 december 2005 33 m³ bedraagt terwijl, zoals hierboven is weergegeven, het gemiddelde waterverbruik van één persoon per jaar reeds 48 tot 50 m³ bedraagt. De rechtbank overweegt dat op grond van dit extreem lage waterverbruik (reeds) uitgesloten moet worden geacht dat eiser ten tijde in geding in zijn woning op [adres 1] zijn hoofdverblijf had, ook indien in aanmerking wordt genomen dat eiser - zoals hij heeft aangevoerd - veelvuldig elders, onder meer bij eiseres, heeft verbleven. In dit verband komt mede betekenis toe aan de uit het procesdossier blijkende gegevens over het verbruik van gas in nagenoeg diezelfde periode, dat eveneens een bijzonder laag verbruik laat zien. De enkele stelling dat eiser nu eenmaal bewust spaarzaam met water en energie omspringt kan hier niet aan afdoen.
2.22 De conclusie dat eiser ten tijde in geding niet in de woning woonachtig was vindt bovendien steun in eisers tegenover een medewerker van verweerders Team Handhaving afgelegde verklaring inhoudende dat hij de laatste vier jaar bijna elke dag bij eiseres is geweest en daar bijna elke nacht heeft geslapen. Het betoog van eiser dat aan dit verhoor een essentieel gebrek kleeft aangezien hij problemen heeft met de Nederlandse taal en er geen taalhulp is ingeschakeld, volgt de rechtbank niet. Daartoe overweegt de rechtbank dat blijkens het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van 8 januari 2007 eiser, nadat zijn verklaring aan hem is voorgelezen, nog een specifieke correctie daarop heeft aangebracht, waarna hij het betreffende proces-verbaal zonder (verder) voorbehoud heeft ondertekend. Ook de omstandigheid dat eiser later zijn verklaring heeft herroepen, doet aan het vorenstaande niet af nu volgens vaste jurisprudentie van de CRvB in het algemeen van de juistheid van de aanvankelijk tegenover een politiefunctionaris of sociaal rechercheur afgelegde verklaring mag worden uitgegaan. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser in algemene zin zijn verklaring heeft herroepen. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat de betreffende verklaring onder ontoelaatbare druk is afgelegd, op onderdelen feitelijk onjuist is of om een andere reden buiten beschouwing moet blijven.
2.23 De rechtbank hecht in dit verband verder betekenis toe aan de door Team Handhaving gehoorde getuigen [naam getuige], [naam getuige] en [naam getuige], wonende aan [adres 1] op respectievelijk nummer [nummer] , [nummer] en [nummer], inzake de beperkte aanwezigheid van eiser op de [adres 1]. Eisers hebben gesteld dat de verklaringen onjuistheden bevatten en voorts dat de getuigen hen niet persoonlijk kennen. De rechtbank is van oordeel dat de door eisers geplaatste kanttekeningen niet van dien aard zijn dat de betreffende verklaringen niet als (ondersteunend) bewijs kunnen worden gebruikt, te meer nu de essentie van de verklaringen niet door eisers wordt betwist. Aan de door eisers in de procedure overgelegde verklaringen kan naar het oordeel van de rechtbank daarentegen niet die waarde worden gehecht die eisers daaraan toegekend wensen te zien. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de verklaringen afkomstig zijn van familie en vrienden en geen informatie bevatten over tijdstippen en periodes die worden bedoeld. De verklaringen zijn dan ook onvoldoende gespecificeerd, te vaag en weinig concreet, zodat daaruit niet kan worden afgeleid dat in de periode in geding sprake is geweest van gescheiden huishoudens. Verder kunnen de verklaringen niet afdoen aan hetgeen hiervoor is overwogen over de verklaring van eisers zelf en sporen de verklaringen evenmin met de overige onderzoeksbevindingen, in het bijzonder het lage verbruik van gas en water.
2.24 Het tweede criterium waaraan moet zijn voldaan, is dat van de wederzijdse verzorging. Deze kan blijken uit een bepaalde mate van financiële verstrengeling tussen de betrokkenen die verder gaat dan het uitsluitend delen van de woonlasten en hiermee samenhangende lasten. Indien van een zodanige verstrengeling niet of slechts in geringe mate sprake is, kunnen ook andere feiten en omstandigheden voldoende zijn om aan te nemen dat de betrokkenen in elkaars verzorging voorzien. Een afweging van alle ten aanzien van betrokkenen gebleken feiten en omstandigheden, die niet van subjectieve aard zijn, zal bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of aan het verzorgingscriterium in een concreet geval is voldaan.
2.25 De rechtbank is van oordeel dat er voor verweerder voldoende grond was om aan te nemen dat ten tijde in geding aan het criterium van wederzijdse zorg was voldaan.
Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres voor eiser kookt, eiser bij eiseres doucht, eisers gezamenlijk boodschappen doen en samen eten en dat eiser in de woning van eiseres heeft geklust zonder dat daar een financiële vergoeding tegenover heeft gestaan. Op grond van voormelde omstandigheden, in onderlinge verband en samenhang bezien, concludeert de rechtbank dat verweerder terecht heeft aangenomen dat eisers in de in geding zijnde periode blijk hebben gegeven zorg voor elkaar te dragen in de zin van achtereenvolgens artikel 3, derde lid, van de Abw en de WWB.
2.26 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat eisers ten tijde hier in geding een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd in de woning van eiseres. Ter zitting hebben eisers betoogd dat zij op basis van de door verweerder in het Vragenboek over de Wet Werk en Bijstand (hierna: het Vragenboek) verstrekte informatie erop mochten vertrouwen dat zij geen gezamenlijke huishouding voerden. Aan eiser kan dan ook niet worden verweten dat hij zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden. Dit betoog faalt. In het Vragenboek - zoals door de gemachtigde van eisers ter zitting is geciteerd - wordt slechts vermeld dat recht bestaat op een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande, indien betrokkenen "niet op hetzelfde adres wonen (bijvoorbeeld een LAT-relatie hebben)". Die situatie doet zich bij eisers echter niet voor, nu zij hun hoofdverblijf - zoals in het voorgaande reeds is overwogen - juist in dezelfde woning hadden. Gelet hierop heeft eiser de op hem rustende inlichtingenverplichting als bedoeld in artikel 65, eerste lid, van de Abw en artikel 17, eerste lid, van de WWB geschonden, als gevolg waarvan ten onrechte bijstand aan hem is verstrekt. Daarbij is niet relevant de vraag of eiseres al dan niet over voldoende middelen beschikte om mede in het levensonderhoud van eiser te voorzien. Vanwege het bestaan van een gezamenlijke huishouding was eiser immers niet als zelfstandig subject van bijstand aan te merken, zodat geen recht op bijstand naar de norm voor een alleenstaande bestond.
2.27 Hieruit vloeit voort dat verweerder op grond van artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB bevoegd was om de bijstandsuitkering van eiser met ingang van 1 januari 2001 in te trekken en met ingang van 1 januari 2007 te beëindigen. In hetgeen eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten van die bevoegdheden gebruik te maken.
2.28 Met het voorgaande is tevens gegeven dat ten aanzien van eiser is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 58, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB en ten aanzien van eiseres aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 59, tweede lid, van de WWB. Verweerder was gezien het vorenstaande bevoegd de gemaakte kosten van bijstand van eisers terug te vorderen.
2.29 Verweerder voert het beleid dat in de gevallen, zoals bedoeld in de artikelen 58 en 59 van de WWB, in beginsel wordt teruggevorderd, en dat van terugvordering kan worden afgezien indien het terug te vorderen bedrag lager is dan een door of namens verweerder nader vast te stellen bedrag, de vordering niet is ontstaan door het bij recidive niet-nakomen van de inlichtingenverplichting van artikel 17 van de WWB, of hiertoe een dringende reden aanwezig is. Onder verwijzing naar de uitspraken van de CRvB van respectievelijk 30 januari 2007 (LJN: AZ8022) en 31 juli 2007 (LJN: BB0749) is de rechtbank van oordeel dat dit beleid in een situatie als de onderhavige de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat.
2.30 In hetgeen eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder niet in overeenstemming met zijn beleid tot terugvordering van bijstand van eisers heeft besloten en evenmin dat verweerder, met overeenkomstige toepassing van artikel 4:84 (slot) van de Awb, in afwijking van het beleid (geheel of gedeeltelijk) van terugvordering had moeten afzien.
2.31 Hetgeen door eisers in beroep is aangevoerd kan dan ook niet leiden tot vernietiging van de bestreden besluiten I en II. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
De rechtbank beslist als volgt.
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Ebbens, als voorzitter en mr. G.C. van Gelein Vitringa-Boudewijnse en mr. K.J. Veenstra als leden, en in het openbaar uitgesproken op 9 juni 2008.
De griffier: De voorzitter van de meervoudige kamer:
mr. M.R. Groenewoud mr. J. Ebbens
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Let wel: Ook als u in deze uitspraak (gedeeltelijk) in het gelijk bent gesteld, kan het van belang zijn hoger beroep in te stellen voor zover de rechtbank gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen en u daar niet in wilt berusten.