ECLI:NL:RVS:2006:AY9409

200509908/1. Datum uitspraak: 4 oktober 2006 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: [appellant], wonend te [woonplaats], en het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, verweerder. Bij besluit van 12 oktober 2005 heeft verweerder aan de vereniging "Motor Cross Club Boxmeer" een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van het motorcrossterrein "'t Snepke" aan de Rijkevoortseweg te Boxmeer. Dit besluit is op 21 oktober 2005 ter inzage gelegd. Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 1 december 2005, bij de Raad van State ingekomen op 2 december 2005, beroep ingesteld. Bij brief van 9 januari 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 1 mei 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Na afloop van het vooronderzoek is nog een stuk ontvangen van verweerder. Dit is aan de andere partijen toegezonden. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2006, waar verweerder, vertegenwoordigd door M.T.C.W. Beekmans, ing. G.B.A. Mogot en ing. P.J.W. Appels, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door W.M. van der Burgt. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond; II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 12 oktober 2005, kenmerk 1135037, voor zover het de vergunningvoorschriften 1.1.5, 3.1.2 en 3.1.3 betreft; III. weigert de vergunning voor wedstrijddagen en voor trainingen na 19.00 uur; IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd; V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond; VI. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat. w.g. Van Kreveld w.g. Kuipers Voorzitter ambtenaar van Staat Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2006 190. Overgangsrecht 2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding. Bij wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), in werking getreden op 1 december 2005, is de Wet milieubeheer gewijzigd. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet. Milieueffectbeoordeling 2.2. Appellant voert aan dat bij de vergunningaanvraag ten onrechte geen milieueffectrapport is gevoegd. Hij betoogt dat indien een milieueffectrapport zou zijn gemaakt, een aantal nader in het beroepschrift genoemde feiten en omstandigheden aan het licht zou zijn gekomen, zodat daarmee rekening had kunnen worden gehouden. Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met categorie 43 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 moet het bevoegd gezag bepalen of voor een activiteit als hier in geding, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen, een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Bij besluit van 10 augustus 2004 heeft verweerder beslist dat het maken van een milieueffectrapport ter voorbereiding van de beslissing op de vergunningaanvraag niet nodig is. In dat besluit heeft verweerder de aard en de kenmerken van de te ondernemen activiteiten en de mogelijk nadelige gevolgen voor het milieu beschreven. In dat kader heeft verweerder de in de omgeving beschermde gebieden geïnventariseerd en de aanwezigheid van beschermde soorten en de samenhang met andere activiteiten onderzocht. Verweerder is in zijn besluit gemotiveerd tot de conclusie gekomen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het opstellen van een milieueffectrapport noodzakelijk is. Appellant heeft deze conclusie op zich niet bestreden. Deze beroepsgrond treft geen doel. Algemeen toetsingskader 2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt. Bij de toepassing van artikel 8.10, eerste lid, en artikel 8.11, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten. Gedogen 2.4. Appellant betoogt dat de inrichting vele jaren illegaal in werking is geweest, waardoor het leefmilieu ernstig is aangetast, en verweerder dit ten onrechte heeft gedoogd. Hij stelt dat het bestreden besluit in het licht hiervan moet worden beoordeeld. De Afdeling kan appellant daarin niet volgen. Het handhavingsbeleid van verweerder staat geheel los van het besluit tot vergunningverlening en kan ook niet van invloed zijn op de wijze waarop de rechterlijke toetsing van dat besluit plaatsvindt. Belangenafweging 2.5. Appellant stelt dat de aantasting van het woon- en leefmilieu die volgens hem wordt veroorzaakt door de vergunningverlening, onevenredig is in verhouding tot de met het besluit te dienen belangen. Volgens appellant heeft slechts een klein aantal gebruikers baat bij vergunningverlening en worden daarmee geen maatschappelijke of algemene belangen gediend. In dat verband wijst appellant op het grote aantal motorcrossbanen dat in de omgeving van de inrichting is gelegen. De Afdeling overweegt dat het wettelijk beoordelingskader dat verweerder bij de beslissing op de vergunningaanvraag dient te hanteren niet voorziet in de door appellant bedoelde afweging van belangen. Het maatschappelijk nut van motorcrossbanen noch de maatschappelijke behoefte daaraan kan volgens dat beoordelingskader bij die beslissing worden betrokken. Hetgeen appellant hieromtrent stelt treft daarom geen doel. Geluid 2.6. Appellant betoogt dat de inrichting ernstige geluidoverlast veroorzaakt. Hij stelt dat situering van de inrichting in landelijk gebied en het atypische geluid van motoren met zich brengen dat niet met de algemeen gehanteerde geluidnormering kan worden volstaan. Zo moet volgens appellant ook het woon- en leefmilieu buiten woningen tegen geluidhinder worden beschermd en kunnen de normen voor industrielawaai niet overeenkomstig worden toegepast. Appellant pleit, mede met het oog op de bescherming van de recreatieve waarden van het landelijk gebied, voor een verbod op het gebruik van de inrichting gedurende een bepaalde periode in het jaar. Verder heeft verweerder ten onrechte geen of onvoldoende rekening gehouden met de luidsprekerinstallatie, de gevelreflectie van het geluid, het tonale karakter van het geluid en het cumulerend effect van andere geluidbronnen in de omgeving. 2.6.1. Ingevolge artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen voortvloeit uit de artikelen 41, 46 tot en met 50, 53, 65 tot en met 68 of 72, tweede lid, van de Wet geluidhinder. Ingevolge artikel 8.10, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, wordt de vergunning in ieder geval geweigerd indien verlening daarvan niet in overeenstemming zou zijn met hetgeen overeenkomstig artikel 8.8, derde lid, door het bevoegd gezag in acht moet worden genomen. Ingevolge artikel 2.4 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: Ivb) worden als categorieën van inrichtingen als bedoeld in artikel 41 van de Wet geluidhinder, die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken, aangewezen de categorieën van inrichtingen die zijn genoemd in bijlage I, onder - onder meer - 19.2. Onder 19.2 van bijlage I van het Ivb is bepaald dat gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn ten aanzien van inrichtingen, behorende tot categorie 19.1, onder g, 2, voor zover het betreft terreinen, geen openbare weg zijnde, die bestemd of ingericht zijn voor het in wedstrijdverband, ter voorbereiding van wedstrijden of voor recreatieve doeleinden rijden met gemotoriseerde voertuigen, en die daartoe acht uren per week of meer opengesteld zijn. 2.6.2. De inrichting valt onder categorie 19.2 van bijlage I van het Ivb en is aldus een inrichting die in belangrijke mate geluidhinder kan veroorzaken als bedoeld in artikel 41 van de Wet geluidhinder. Rondom het terrein waarop de inrichting is gelegen is op grond van de artikelen 53 en 64 van de Wet geluidhinder een zone vastgesteld waarbuiten de geluidbelasting vanwege het terrein de waarde van 50 dB(A) niet mag overschrijden. 2.11. Gezien het voorgaande is het beroep gedeeltelijk gegrond en moet het bestreden besluit, voor zover het de vergunningvoorschriften 1.1.5, 3.1.2 en 3.1.3 betreft, worden vernietigd wegens strijd met artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer. Het beroep is voor het overige ongegrond. De Afdeling zal op de hierna te melden wijze in de zaak voorzien. Proceskosten 2.12. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken. Bij besluit van 16 juli 1998 heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer op grond van artikel 72, tweede lid, van de Wet geluidhinder naar aanleiding van het opgestelde saneringsprogramma voor de gevels van woningen binnen de geluidzone een waarde van 55 dB(A) vastgesteld als de ten hoogste toelaatbare waarden van de geluidbelasting vanwege het motorcrossterrein (hierna: MTG-waarden). Op het gezoneerde terrein zijn geen andere inrichtingen gevestigd. Ingevolge artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer moeten bovengenoemde waarden bij de beslissing op de vergunningaanvraag in acht worden genomen. Indien deze waarden niet worden overschreden kunnen de desbetreffende activiteiten niet vanwege de geluidbelasting worden geweigerd, ook niet gedurende een bepaalde periode als door appellant wordt voorgestaan. Verder volgt uit het wettelijk systeem dat, indien de zonegrenswaarde en de MTG-waarden in acht worden genomen, verweerder niet is gehouden om ter beperking van geluidhinder in de vergunning verdergaande maatregelen voor te schrijven of beperkingen op te nemen. In voorschrift 3.1.1 zijn grenswaarden opgenomen voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vanwege het in werking zijn van de inrichting. De beoordelingspunten bevinden zich bij tien woningen, waarvoor grenswaarden zijn vastgesteld van 40 tot 50 dB(A). De zonegrenswaarden en MTG-waarden die bij de beslissing op de aanvraag in acht moeten worden genomen hebben betrekking op de gevels van woningen en op de zonegrens. Verweerder heeft derhalve terecht de tuinen en het landelijk gebied als zodanig niet als beschermingswaardige objecten aangemerkt. De Wet geluidhinder voorziet daar ook niet in. De in voorschrift 3.1.1. gestelde grenswaarden leiden in de door verweerder als uitgangspunt genomen representatieve bedrijfssituatie niet tot overschrijding van de zonegrenswaarde of de MTG-waarden. Bij die toetsing is verweerder niet gehouden tot toepassing van een straffactor voor tonaal geluid en evenmin tot het hanteren van een correctie in verband met gevelreflectie, aangezien het tonale karakter van het geluid en de gevelreflectie op grond van het Meet- en rekenvoorschrift hoofdstuk V Wet geluidhinder niet mogen worden, noch zijn betrokken bij de vaststelling van de zone en de MTG-waarden. Evenmin behoeft bij die toetsing rekening te worden gehouden met het geluid van de luidsprekerinstallatie reeds omdat deze blijkens de aanvraag die deel uitmaakt van de vergunning, alleen in werking is tijdens wedstrijden en deze wedstrijden zijn uitgezonderd van toetsing aan de grenswaarden van voorschrift 3.1.1. Ten aanzien van cumulatie van geluid overweegt de Afdeling dat het toepasselijke wettelijke kader geen mogelijkheid biedt rekening te houden met geluidemissie van bronnen die zijn gelegen buiten het gezoneerde terrein. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder, voor zover het de representatieve bedrijfssituatie betreft, zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in voorschrift 3.1.1 opgenomen geluidgrenswaarden een toereikend beschermingsniveau bieden. Nu in de representatieve bedrijfssituatie aan deze grenswaarden kan worden voldaan, bestaat in zoverre geen grond voor weigering van de vergunning noch voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid de voorschriften had moeten aanscherpen of extra geluidbeperkende maatregelen had moeten voorschrijven. Het beroep treft in zoverre geen doel. 2.6.3. Ingevolge voorschrift 1.1.5, onder a, mag maximaal vier dagen per jaar van de geluidgrenswaarden van voorschrift 3.1.1. en van de openingstijden worden afgeweken in verband met (inter)nationale motorcross- en/of quadwedstrijden. Ingevolge voorschrift 3.1.2 geldt op die dagen een grenswaarde van 70 dB(A) voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau op de hierboven genoemde immissiepunten. Ingevolge voorschrift 1.1.5, onder c, in samenhang met voorschrift 3.1.3 mag op maximaal acht dinsdagavonden per jaar van de openingstijden worden afgeweken, waarbij een geluidgrenswaarde geldt van 61 dB(A). Verweerder heeft deze hogere geluidemissies aanvaardbaar geacht aangezien de desbetreffende activiteiten moeten worden aangemerkt als bijzondere situaties die niet vallen onder de representatieve bedrijfssituatie. Blijkens het bestreden besluit baseert verweerder zich hierbij op paragraaf 5.3 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening waarin is vermeld dat voor bijzondere bedrijfssituaties maximaal 12 maal per jaar ontheffing van de geldende geluidgrenswaarden kan worden verleend (de zogenaamde 12-dagen regeling). Daarnaast heeft verweerder zich ter zitting beroepen op de in dezelfde paragraaf opgenomen mogelijkheid ontheffing te verlenen voor regelmatige afwijkingen van de representatieve bedrijfssituaties. Uit de voorschriften blijkt dat het gaat om vier wedstrijddagen per jaar, waarbij het terrein meer dan acht uur is opengesteld, en acht dinsdagavonden per jaar waarop tot 21.00 uur trainingen plaatsvinden. Deze activiteiten voldoen op zich zelf beschouwd al aan de omschrijving van inrichtingen in categorie 19.2 van bijlage I van het Ivb die krachtens artikel 2.4 van het Ivb zijn aangewezen als inrichtingen die in belangrijke mate geluidhinder veroorzaken als bedoeld in artikel 41 van de Wet geluidhinder en ten aanzien waarvan gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn. Voor de uitvoering van zelfs alleen deze activiteiten zou aldus de verplichting gelden een zone vast te stellen en de verplichting de door deze activiteiten veroorzaakte geluidbelasting aan die zone te toetsen. Door dezelfde activiteiten uit te zonderen van de toetsing aan de zonegrenswaarden en MTG-waarden wordt het wettelijk systeem doorkruist. Verweerder heeft dan ook de vier wedstrijddagen en acht trainingsavonden ten onrechte aangemerkt als een niet-representatieve bedrijfssituatie die niet behoeft te worden getoetst aan de zonegrenswaarde en de MTG-waarden. Het bestreden besluit is op punt in strijd met artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer. Het beroep is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover het vergunningvoorschrift 1.1.5 en de daarmee samenhangende voorschriften 3.1.2 en 3.1.3. betreft. 2.6.4 De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in de zaak te voorzien door de vergunning te weigeren voor de aangevraagde wedstrijddagen en trainingsavonden. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende. Het houden van bedoelde wedstrijddagen op het motorcrossterrein dient, ook indien het terrein daartoe minder dan 8 uur is opengesteld, evenals het houden van trainingen in de avonduren, te worden beschouwd als behorende bij de representatieve bedrijfssituatie. Deze activiteiten worden in categorie 19.2 van het Ivb genoemd en zijn inherent aan de exploitatie en het gebruik van een motorcrossterrein. De omstandigheid dat het gaat om activiteiten die maximaal 12 maal per jaar plaatsvinden en derhalve een incidenteel karakter hebben maakt dit niet anders. Ook activiteiten die minder vaak voorkomen kunnen immers op grond van hun aard deel uitmaken van de representatieve bedrijfssituatie. Uit de stukken blijkt dat de desbetreffende activiteiten leiden tot overschrijding van de in acht te nemen zonegrenswaarden en MTG-waarden. Uit artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 8.10, tweede lid, aanhef en onder b, volgt dat de vergunning in zoverre moet worden geweigerd. Toekomstige ontwikkelingen 2.7 Appellant betoogt dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit onvoldoende rekening heeft gehouden met ontwikkelingen in de omgeving van de inrichting. Appellant noemt daarbij het plan om in de nabijgelegen wijk "Maasbroekse Blokken" een woningbouwproject te realiseren (fase 2), het recreatieproject "La Campagne", en het beleid ten aanzien van natuurontwikkeling. Verder had het voornemen van het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer om de huurovereenkomst met de motorcrossclub op te zeggen, bij de besluitvorming moeten worden betrokken. Ingevolge artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de met betrekking tot de inrichting en het gebied waar de inrichting is of zal zijn gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu. Uit de stukken blijkt dat de door appellant genoemde plannen nog niet hebben geleid tot concrete besluitvorming. Weliswaar is een aantal ontwikkelingen neergelegd in de Ruimtelijke Visie 'De Spronk' van de gemeente Boxmeer, maar voor realisering daarvan dienen de ruimtelijke besluitvormingsprocedures nog te worden doorlopen. Gelet hierop zijn de door appellante geschetste ontwikkelingen onvoldoende concreet om te worden aangemerkt als redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen, als bedoeld in artikel 8.8, eerste lid, onder c, die verweerder bij de besluitvorming had moeten betrekken. Verder is het al dan niet beëindigen van de huurovereenkomst met de motorcrossclub niet relevant voor de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van de inrichting zoals die is aangevraagd. De desbetreffende bezwaren treffen geen doel. Natuurlijke waarden 2.8 Appellant stelt dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit geen rekening heeft gehouden met het feit dat de inrichting is gelegen in de nabijheid van waardevolle natuurgebieden. Appellant vreest aantasting van de natuurlijke waarden in de omgeving van de inrichting. De Afdeling overweegt dat mogelijke schade aan flora en fauna primair aan de orde dient te komen in het kader van de beoordeling of een ontheffing krachtens de Flora- en Faunawet is vereist en zo ja, of deze kan worden verleend. Daarnaast blijft in het kader van vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer ruimte voor een aanvullende toets. De Afdeling is, mede gelet op het deskundigenbericht, van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich niet zodanige schade aan de flora of fauna voordoet, dat dit zou moeten leiden tot het weigeren van de vergunning of tot het stellen van nadere voorschriften. De beroepsgrond slaagt niet. Samenhang en cumulatie van milieugevolgen 2.9. Appellant betoogt dat verweerder niet hadden mogen volstaan met een separate beoordeling van de te onderscheiden milieugevolgen van de inrichting. Het gaat volgens appellant om de totale druk die het motorcrossen legt op het leefmilieu in het gebied waar de inrichting is gelegen. Daarbij dienen alle milieugevolgen van het motorcrossen in onderling verband te worden bezien en vervolgens tezamen met de milieugevolgen van andere in de omgeving van de inrichting gelegen bronnen, waaronder snelwegen, een spoorlijn, een intensieve veehouderij en een vuilnisbelt, te worden beoordeeld. De Afdeling stelt voorop dat verweerder geen wettelijk kader en toetsingsmodel, of enige andere systematiek ter beschikking stond op grond waarvan cumulatie van verschillende typen van milieugevolgen kan worden beoordeeld. In dit geval is ook niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan met deze vorm van cumulatie rekening kon en moest worden gehouden. Dit betekent dat verweerder voor de beoordeling of sprake is van een toereikend beschermingsniveau in zijn geheel, heeft kunnen volstaan met een separate beoordeling van de verschillende milieucompartimenten. Met betrekking tot cumulatie met milieugevolgen van buiten de inrichting gelegen bronnen overweegt de Afdeling het volgende. Zoals in overweging 2.6.2. is vastgesteld kan met cumulatie van geluid van buiten het gezoneerde terrein gelegen bronnen geen rekening worden gehouden. Wat de andere milieugevolgen betreft bestaat, gelet op de relatief grote afstand tussen de mogelijk relevante bronnen en de inrichting alsmede op het deskundigenbericht, geen grond voor het oordeel dat zich cumulatieve effecten van betekenis voordoen waarmee verweerder bij de beslissing op de aanvraag rekening had moeten houden. De desbetreffende bezwaren treffen geen doel. Overige bezwaren 2.10 In hetgeen appellant overigens heeft aangevoerd kan geen aanleiding worden gevonden om het besluit geheel of gedeeltelijk te vernietigen.