ECLI:NL:RVS:2014:1190

201401207/1/V3. Datum uitspraak: 27 maart 2014 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van: de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 29 januari 2014 in zaken nrs. 14/00390 en 14/00401 in het geding tussen: [de vreemdeling] en de staatssecretaris. Bij besluit van 5 december 2013 heeft de staatssecretaris een aan de vreemdeling verleende verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd ingetrokken, hem opgedragen het grondgebied van de Europese Economische Ruimte en Zwitserland onmiddellijk te verlaten (hierna: het terugkeerbesluit) en een inreisverbod tegen hem uitgevaardigd. Dit besluit is aangehecht. Bij besluit van 5 januari 2014 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld. Dit besluit is aangehecht. De vreemdeling heeft tegen het besluit van 5 december 2013 bezwaar gemaakt. Daarnaast heeft de vreemdeling tegen beide besluiten gelijktijdig beroep bij de rechtbank ingesteld. Bij uitspraak van 29 januari 2014 heeft de rechtbank die beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 5 december 2013 en van 5 januari 2014 vernietigd, de opheffing van de maatregel van bewaring bevolen en aan de vreemdeling een schadevergoeding toegekend. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht. De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend. Vervolgens is het onderzoek gesloten. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 29 januari 2014 in zaken nrs. 14/00390 en 14/00401; III. wijst het verzoek af; IV. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in zaak nr. 14/00401 ingestelde beroep niet-ontvankelijk; V. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in zaak nr. 14/00390 ingestelde beroep ongegrond; VI. wijst het verzoek om schadevergoeding af. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.R.K.A.M. Waasdorp, ambtenaar van staat. w.g. Lubberdink w.g. Waasdorp voorzitter ambtenaar van staat Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2014 714. 1. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat tegen het besluit van 5 december 2013 in afwijking van artikel 7:1, eerste lid, aanhef, van de Awb rechtstreeks beroep openstond en dat de staatssecretaris bijgevolg onbevoegd is om een besluit op het daartegen gemaakte bezwaar te nemen. Voor dit oordeel heeft de rechtbank steun gevonden in de uitspraken van de Afdeling van 17 april 2013 in zaak nr. 201209288/1/V3 en 11 juni 2013 in zaak nr. 201301582/1/V4). Volgens de rechtbank bestaat tussen de intrekking van de aan de vreemdeling verleende verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd en het besluit van 5 januari 2014 een nauwe verwevenheid, nu die intrekking gelet op het bepaalde in artikel 27 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) als terugkeerbesluit geldt en daarmee de grondslag voor het opleggen van de maatregel van bewaring vormt. De wezenlijke inhoud van het in artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte vergt volgens de rechtbank dan ook dat zij zich spoedig en gelijktijdig uitlaat over de gelijktijdig ingestelde beroepen. De aard van het besluit van 5 december 2013 en het karakter van de bezwaarschriftprocedure mogen aan dat recht geen afbreuk doen, aldus de rechtbank. 2. De staatssecretaris klaagt in grief 1 onder meer dat de rechtbank dusdoende niet heeft onderkend dat het besluit van 5 december 2013 zich gelet op de aard daarvan en de belangen daarbij niet leent voor een behandeling binnen de in artikel 94 van de Vw 2000 gestelde, voor een bewaringsprocedure geldende korte termijnen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte nagelaten om het beroep tegen het besluit van 5 december 2013 niet-ontvankelijk te verklaren, aldus de staatssecretaris. 2.1. Ingevolge artikel 6 van het Handvest heeft een ieder recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. Ingevolge artikel 94, eerste lid, van de Vw 2000 stelt de staatssecretaris uiterlijk op de achtentwintigste dag na de bekendmaking van een besluit tot oplegging van een vrijheidsontnemende maatregel als bedoeld in artikel 59 de rechtbank hiervan in kennis, tenzij de vreemdeling voordien zelf beroep heeft ingesteld. Ingevolge het tweede lid bepaalt de rechtbank onmiddellijk het tijdstip van het onderzoek ter zitting. De zitting vindt uiterlijk op de veertiende dag na ontvangst van het beroepschrift dan wel de kennisgeving plaats. Ingevolge het derde lid doet de rechtbank mondeling of schriftelijk uitspraak. De schriftelijke uitspraak wordt binnen zeven dagen na de sluiting van het onderzoek gedaan. In afwijking van artikel 8:66, tweede lid, van de Awb kan de in dat artikel bedoelde termijn niet worden verlengd. 2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 december 2010 in zaak nr. 201003052/1/V3), is het Handvest juridisch bindend geworden met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009. Gelet op artikel 51, eerste lid, van het Handvest is het Handvest uitsluitend van toepassing wanneer de lidstaten het recht van de Unie ten uitvoer brengen. De staatssecretaris heeft het besluit van 5 januari 2014 genomen krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000. Die bepaling vormt een implementatie van artikel 15, eerste lid, van Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008 L 348). De staatssecretaris heeft dan ook het recht van de Unie ten uitvoer gebracht, zodat het Handvest van toepassing is. 2.3. Uit de door de rechtbank genoemde uitspraken van de Afdeling vloeit het volgende voort. In artikel 6 van het Handvest is het recht op een doeltreffende voorziening in rechte gewaarborgd. Volgens de Toelichtingen bij het Handvest (PB 2007 C 303/25) corresponderen de rechten van die bepaling met de rechten die in artikel 5 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) zijn gewaarborgd en hebben deze overeenkomstig artikel 52, derde lid, van het Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte. Artikel 5, vierde lid, van het EVRM bepaalt dat het gerecht de invrijheidstelling beveelt, indien de detentie onrechtmatig is. Dit betekent dat ook in artikel 6 van het Handvest het recht is gewaarborgd op onmiddellijke vrijlating, indien een opgelegde maatregel van bewaring onrechtmatig is. Dit recht moet ook worden geëerbiedigd in de situatie waarin tegen een maatregel van bewaring en een separaat terugkeerbesluit, dat wil zeggen een terugkeerbesluit dat niet is vervat in een meeromvattende beschikking, afzonderlijk beroep moet worden ingesteld. Van een vreemdeling mag niet worden gevergd dat hij aparte procedures voert. De noodzaak om aparte procedures te voeren om te bereiken dat een maatregel van bewaring onmiddellijk wordt opgeheven, doet zich voor indien gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig ingestelde beroepen tegen een separaat terugkeerbesluit en een dergelijke maatregel niet gelijktijdig door de rechtbank worden behandeld. Artikel 6 van het Handvest vergt daarom dat de rechtbank die beroepen steeds gelijktijdig behandelt. Dit is voor de rechtbank niet bezwarend, omdat de aan beide besluiten ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden in de regel identiek zijn en dus geen afzonderlijke inhoudelijke beoordeling behoeven. Vorenbedoeld recht moet evenzeer worden geëerbiedigd in de situatie waarin een besluit tot toegangsweigering en een besluit tot oplegging van een maatregel als bedoeld in artikel 6 van de Vw 2000 aan de orde zijn. Ter voorkoming van strijd met artikel 6 van het Handvest moet tegen de toegangsweigering in afwijking van het bepaalde in artikel 77, eerste lid, van de Vw 2000 rechtstreeks beroep bij de rechtbank openstaan, indien beroep wordt ingesteld tegen een zodanige maatregel. De rechtbank moet ook die beroepen steeds gelijktijdig behandelen, indien die beroepen gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn ingesteld. Indien een vreemdeling reeds eerder administratief beroep tegen de toegangsweigering heeft ingesteld en de staatssecretaris daarop nog niet heeft beslist, moet dat administratief beroep worden aangemerkt als een beroep, zodra die vreemdeling beroep tegen vorenbedoelde maatregel heeft ingesteld. De staatssecretaris is dan niet langer bevoegd op het administratief beroep te beslissen. 2.4. Het besluit van 5 december 2013 is een meeromvattende beschikking. Vaststaat dat dit besluit op 5 januari 2014 aan de vreemdeling is uitgereikt en tevens een terugkeerbesluit inhoudt. Voorts staat vast dat het terugkeerbesluit een vereiste is voor de aan de vreemdeling opgelegde maatregel van bewaring. 2.5. Het oordeel van de rechtbank komt erop neer dat zij in een geval als dit artikel 7:1, eerste lid, aanhef, van de Awb buiten toepassing laat en een beroep tegen een meeromvattende beschikking krachtens artikel 8:52, eerste lid, van die wet versneld moet behandelen. Onder verwijzing naar de uitspraak van 15 januari 2013 in zaak nr. 201208736/1/V3 overweegt de Afdeling dat de termijn voor het indienen van een beroepschrift niet krachtens laatstbedoelde bepaling kan worden verkort. Voorts moeten partijen ter voorbereiding op een zitting binnen de in artikel 94, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 gestelde termijnen een gemotiveerd standpunt innemen over de rechtmatigheid van een maatregel van bewaring en van een meeromvattende beschikking. Ten slotte moet de rechtbank binnen de in artikel 94, derde lid, gestelde termijn van zeven dagen na de sluiting van het onderzoek ter zitting uitspraak doen op de gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig ingestelde beroepen. Die termijn kan zij niet verlengen. 2.6. De hiervoor onder 2.5. vermelde beletselen zijn van dien aard dat in de zich hier voordoende situatie geen plaats is voor een gelijktijdige behandeling van beroepen als uiteengezet in de uitspraken van de Afdeling waarbij de rechtbank aansluiting heeft gezocht. Een meeromvattende beschikking kan onder meer strekken tot afwijzing van een aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning of tot intrekking van een al verleende verblijfsvergunning. De aard van die afwijzing of intrekking en de daarbij betrokken belangen van een vreemdeling vergen een zorgvuldige beoordeling door de rechtbank van de relevante feiten en omstandigheden. Daarnaast kan een meeromvattende beschikking tevens een terugkeerbesluit en een inreisverbod inhouden. Uit de uitspraken van de Afdeling van 15 juni 2012 in zaak nr. 201203301/1/V3 en 22 november 2013 in zaak nr. 201211384/1/V3 volgt dat toetsing daarvan slechts aan de orde kan komen in de procedure tegen vorenbedoelde afwijzing of intrekking. Hoewel in de Vw 2000 de toepasselijkheid van artikel 8:64, eerste lid, van de Awb niet is uitgesloten en de rechtbank dus de bevoegdheid heeft om het onderzoek ter zitting op grond van die bepaling te schorsen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 2001 in zaak nr. 200102532/1; JV 2001/239), staan, zoals de staatssecretaris terecht heeft betoogd, de in artikel 94 van de Vw 2000 gestelde korte termijnen aan een zorgvuldige toetsing door de rechtbank van een maatregel van bewaring samen met een meeromvattende beschikking in de weg. 2.7. Tegen het besluit van 5 december 2013 stond ingevolge artikel 7:1, eerste lid, aanhef, van de Awb eerst het rechtsmiddel van bezwaar open. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat tegen dat besluit in afwijking van die bepaling rechtstreeks beroep openstond en dat de staatssecretaris bijgevolg onbevoegd is om een besluit op het daartegen gemaakte bezwaar te nemen. Grief 1 slaagt reeds hierom. Hetgeen de staatssecretaris overigens in de toelichting op die grief heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. 3. In grief 2 klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat door de vernietiging van het besluit van 5 december 2013 aan de maatregel van bewaring geen terugkeerbesluit ten grondslag heeft gelegen en dat die maatregel reeds hierom onrechtmatig is. Deze grief slaagt in het licht van hetgeen hiervoor is overwogen. 4. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het tegen het besluit van 5 december 2013 door de vreemdeling ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaren. Nu de vreemdeling tegen dat besluit ook bezwaar heeft gemaakt en het beroep op dezelfde gronden berust, zal doorzending van het beroepschrift ter behandeling als bezwaarschrift aan de staatssecretaris achterwege blijven. Het voorgaande brengt met zich dat de staatssecretaris bevoegd is om een besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 5 december 2013. In het verweerschrift heeft de vreemdeling de Afdeling verzocht om een voorlopige voorziening op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb. Aan dat verzoek heeft de vreemdeling ten grondslag gelegd dat indien wordt geoordeeld dat de rechtbank niet bevoegd was om het beroep tegen het besluit van 5 december 2013 te behandelen hij in het geheel geen oordeel van de rechter meer zal kunnen vragen over de rechtmatigheid van dat besluit. Dit is echter niet het geval, aangezien hij tegen het door de staatssecretaris te nemen besluit op bezwaar beroep bij de rechtbank kan instellen. Het verzoek wordt derhalve afgewezen. Voorts zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank evenzeer zou behoren te doen, het besluit van 5 januari 2014 toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist. 5. De beroepsgronden van de vreemdeling dat de ophouding onrechtmatig is geweest en dat de belangenafweging in zijn voordeel moet uitvallen, falen, reeds nu hij deze beroepsgronden niet nader heeft toegelicht. 6. De vreemdeling heeft betoogd dat hem na de uitreiking van het terugkeerbesluit een termijn voor vrijwillig vertrek van 7 tot 28 dagen toekwam. Nu hem een dergelijke termijn ten onrechte is onthouden, had hij niet in bewaring gesteld mogen worden, aldus de vreemdeling. 6.1. De beroepsgrond faalt, reeds nu, gelet op hetgeen onder 2.7. is overwogen, het terugkeerbesluit - en dus ook vraag of de staatssecretaris de vreemdeling daarbij ten onrechte een termijn voor vrijwillig vertrek heeft onthouden - niet in de bewaringsprocedure ter toetsing voorligt. 7. De vreemdeling heeft gemotiveerd betoogd dat de door de staatssecretaris gehanteerde gronden niet de conclusie rechtvaardigen dat een risico bestaat dat hij zich aan het toezicht zal onttrekken dan wel dat hij de voorbereiding van het vertrek of de uitzettingsprocedure ontwijkt of belemmert. 7.1. Blijkens het besluit van 5 januari 2014 heeft de staatssecretaris aan de maatregel van bewaring ten grondslag gelegd dat de vreemdeling: a. zich zonder noodzaak heeft ontdaan van zijn reis- of identiteitsdocumenten; b. geen vaste woon- of verblijfplaats heeft; c. niet beschikt over voldoende middelen van bestaan; d. een gevaar vormt voor de openbare orde, aangezien hij verdachte is van enig misdrijf dan wel daarvoor is veroordeeld; e. tot ongewenst vreemdeling is verklaard als bedoeld in artikel 67 van de Vw 2000 of tegen hem een inreisverbod is uitgevaardigd met toepassing van artikel 66a, zevende lid, van die wet. 7.2. Ingevolge artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 kan de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft door de staatssecretaris met het oog op de uitzetting in bewaring worden gesteld, indien het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid zulks vordert. Ingevolge artikel 5.1a, eerste lid, aanhef en onder a en b, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) kan de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft in bewaring worden gesteld op grond dat het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid zulks vordert, indien een risico bestaat dat de vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken of de vreemdeling de voorbereiding van het vertrek of de uitzettingsprocedure ontwijkt of belemmert. Ingevolge artikel 5.1b, eerste lid, is aan de vereisten voor inbewaringstelling, bedoeld in artikel 5.1a, eerste lid, slechts voldaan, indien ten minste twee van de gronden, bedoeld in het derde en vierde lid zich voordoen. Ingevolge het derde lid is sprake van een zware grond voor inbewaringstelling, indien de vreemdeling: a. Nederland niet op de voorgeschreven wijze is binnengekomen, dan wel een poging daartoe heeft gedaan; b. zich in strijd met de Vreemdelingenwetgeving gedurende enige tijd aan het toezicht op vreemdelingen heeft onttrokken; c. eerder een visum, besluit, kennisgeving of aanzegging heeft ontvangen waaruit de plicht Nederland te verlaten blijkt en hij daaraan niet uit eigen beweging binnen de daarin besloten of gestelde termijn gevolg heeft gegeven; d. niet dan wel niet voldoende meewerkt aan het vaststellen van zijn identiteit en nationaliteit; e. in verband met zijn aanvraag om toelating onjuiste of tegenstrijdige gegevens heeft verstrekt met betrekking tot zijn identiteit, nationaliteit of de reis naar Nederland of een andere lidstaat; f. zich zonder noodzaak heeft ontdaan van zijn reis- of identiteitsdocumenten; g. in het Nederlandse rechtsverkeer gebruik heeft gemaakt van valse of vervalste documenten; h. tot ongewenst vreemdeling is verklaard als bedoeld in artikel 67 van de Vw 2000 of tegen hem een inreisverbod is uitgevaardigd met toepassing van artikel 66a, zevende lid, van die wet; dan wel i. heeft te kennen gegeven dat hij geen gevolg zal geven aan zijn verplichting tot terugkeer of aan zijn verplichting tot vertrek naar de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn asielverzoek. Ingevolge het vierde lid is sprake van een lichte grond voor inbewaringstelling, indien de vreemdeling: a. zich niet aan een of meer andere voor hem geldende verplichtingen van hoofdstuk 4 van het Vb 2000 heeft gehouden; b. meerdere aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning heeft ingediend die niet tot verlening van een verblijfsvergunning hebben geleid; c. geen vaste woon- of verblijfplaats heeft; d. niet beschikt over voldoende middelen van bestaan; e. verdachte is van enig misdrijf dan wel daarvoor is veroordeeld; of f. arbeid heeft verricht in strijd met de Wet arbeid vreemdelingen. 7.3. In de nota van toelichting op voormeld artikel 5.1b (Stb. 2013, 586, blz. 7; hierna: de nota van toelichting) heeft de wetgever onder meer het volgende uiteengezet: "De verschillende omstandigheden die aanleiding kunnen geven voor een risico op ontduiken of een significant risico op ontduiken worden in dit besluit onderscheiden in zogenaamde zware en lichte gronden. Zware gronden zijn die gronden die in de rechtspraak worden aangemerkt als gronden die de bewaring op zichzelf kunnen rechtvaardigen. Lichte gronden zijn alle overige gronden." 7.4. De vreemdeling heeft niet de feitelijke juistheid betwist van de grond dat hij zich zonder noodzaak heeft ontdaan van zijn reis- of identiteitsdocumenten. Die grond levert gelet op het onder 7.2. weergegeven wettelijk kader een zware grond voor inbewaringstelling op. Evenmin heeft de vreemdeling de feitelijke juistheid betwist van de grond dat hij geen vaste woon- of verblijfplaats heeft. Die grond levert gelet op vorenbedoeld wettelijk kader een lichte grond voor inbewaringstelling op. Reeds deze twee gronden bieden in het licht van artikel 5.1b, eerste lid, van het Vb 2000, bezien in verbinding met hetgeen de wetgever over die bepaling in de nota van toelichting heeft uiteengezet, zoals onder 7.3. weergegeven, in beginsel voldoende aanleiding om aan te nemen dat een risico bestaat dat de vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken of dat hij de voorbereiding van het vertrek of de uitzettingsprocedure ontwijkt of belemmert. 7.5. De vreemdeling heeft evenwel betoogd dat van dit uitgangspunt moet worden afgeweken. Daartoe heeft de vreemdeling erop gewezen dat hij tot het moment van de uitreiking van het besluit van 5 december 2013 op 5 januari 2014 rechtmatig hier te lande heeft verbleven. 7.6. Blijkens het op 5 januari 2014 op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van het gehoor voorafgaand aan de inbewaringstelling heeft de vreemdeling verklaard dat hij zijn paspoort al een paar jaar kwijt is en dat hij niet naar Turkije wil terugkeren. Voorts blijkt uit dit proces-verbaal dat de vreemdeling in september 2013 op de hoogte is gesteld van het voornemen om zijn verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd in te trekken en dat hij sindsdien geen handelingen heeft verricht om zijn terugkeer naar Turkije te bespoedigen. Voorts heeft de staatssecretaris in het besluit van 5 januari 2014 onder meer uiteengezet dat de vreemdeling stelt te wonen bij zijn ouders, terwijl zijn vader in oktober 2013 heeft verklaard dat hij op een onbekend adres in Rotterdam verblijft. Daarnaast heeft de staatssecretaris in dat besluit erop gewezen dat de vreemdeling de adresgegevens van zijn vriendin, bij wie hij ook stelt te verblijven, niet wil verstrekken. 7.7. Dat de vreemdeling tot aan de uitreiking van het besluit van 5 december 2013 rechtmatig hier te lande heeft verbleven, laat onverlet dat uit zijn gedrag, zoals hiervoor weergegeven, kan worden opgemaakt dat hij ten tijde van de inbewaringstelling niet bereid was om zijn terugkeer naar Turkije te bewerkstelligen en te bespoedigen. Derhalve bestaat geen grond om van het onder 7.4. weergegeven uitgangspunt af te wijken, zodat de aldaar genoemde gronden de maatregel van bewaring kunnen dragen. De beroepsgrond faalt. 8. Gelet op het voorgaande zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 5 januari 2014 alsnog ongegrond verklaren. Er is geen grond voor schadevergoeding. 9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.