ECLI:NL:RVS:2014:4117

201406757/1/A3

Datum uitspraak: 12 november 2014

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. de burgemeester van Amsterdam,

2. de stichting Stichting Pietengilde, gevestigd te Heerhugowaard,

[appellant sub 2A], wonend te [woonplaats], [appellant sub 2B], wonend te [woonplaats], [appellant sub 2C], wonend te [woonplaats], [appellant sub 2D] wonend te [woonplaats] en [appellant sub 2E], wonend te Amsterdam (hierna: de Stichting Pietengilde en anderen),

3. [ appellant sub 3A], [appellant sub 3B], [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D] (hierna: [appellant sub 3A] en anderen),

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 juli 2014 in zaak

nr. 13/6350 in het geding tussen:

[appellant sub 3A], [appellant sub 3B], [appellant sub 3C], [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D], allen wonend te Amsterdam, en veertien anderen

en

de burgemeester.

Bij besluit van 13 augustus 2013 heeft de burgemeester de stichting Stichting Sinterklaas Intocht Amsterdam een evenementenvergunning verleend voor het houden van de jaarlijkse Sinterklaasintocht op zondag

17 november 2013.

Bij besluit van 30 oktober 2013 heeft de burgemeester de door [appellant sub 3A] en twintig anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 3 juli 2014 heeft de rechtbank de door veertien personen daartegen ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard, de door [appellant sub 3A], [appellant sub 3B], [appellant sub 3C], [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 30 oktober 2013 vernietigd en de burgemeester opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben zowel de burgemeester als de

Stichting Pietengilde en anderen hoger beroep ingesteld.

De Afdeling heeft besloten de zaak versneld te behandelen en partijen daarvan op de hoogte gesteld.

Bij besluit van 14 augustus 2014 heeft de burgemeester de door [appellant sub 3A] en twintig anderen gemaakte bezwaren tegen het besluit van

13 augustus 2013 opnieuw ongegrond verklaard.

[appellant sub 3A], [appellant sub 3B], [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D] hebben op dit besluit gereageerd, een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.

De burgemeester en de Stichting Pietengilde en anderen hebben een reactie ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2014, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R. Osterwald en mr. A.J. Wilschut, beiden werkzaam bij de gemeente, en mr. T. Barkhuysen en mr. M. Claessens, beiden advocaat te Amsterdam, de Stichting Pietengilde en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 2B], bijgestaan door mr. D.M. Linders, advocaat te Amsterdam, en [appellant sub 3A] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 3C], bijgestaan door mr. A.W. Eikelboom en mr. T. Kodrzycki, beiden advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.

Ontvankelijkheid

5. De Afdeling ziet zich allereerst, deels ambtshalve, voor de vraag gesteld of de Stichting Pietengilde en anderen in dit geschil kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en tevens of de rechtbank terecht eisers in beroep belanghebbend heeft geacht.

Naar het oordeel van de Afdeling kan betwijfeld worden of de Stichting Pietengilde kan worden aangemerkt als belanghebbende, nu zij eerst op 30 juli 2014 is opgericht en derhalve nadat de burgemeester zijn besluit van 30 oktober 2013 had genomen en nadat de rechtbank uitspraak had gedaan. Evenzeer is voor twijfel vatbaar of [appellant sub 2D], [appellant sub 2B], [appellant sub 2E], [appellant sub 2C] en [appellant sub 2A], die gezamenlijk met de Stichting Pietengilde hoger beroep hebben ingesteld, als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. Weliswaar hebben zij te kennen gegeven de figuur van "Zwarte Piet" te hebben vertolkt en dat te willen blijven doen, maar dat betekent op zichzelf nog niet dat daarmee op voorhand duidelijk is dat zij een voldoende objectief, actueel, eigen en persoonlijk belang hebben dat hen in voldoende mate onderscheidt van vele anderen die de figuur van "Zwarte Piet" willen behouden en vertolken.

Voorts kan naar het oordeel van de Afdeling ook betwijfeld worden of de door de rechtbank ontvankelijk geachte eisers, [appellant sub 3A], [appellant sub 3B], [appellant sub 3C], [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D], als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt, nu evenmin op voorhand duidelijk is dat zij zich in voldoende mate onderscheiden van vele anderen die menen dat Zwarte Piet geen onderdeel zou mogen vormen van de Sinterklaasintocht.

In deze zaak hebben de navolgende omstandigheden tezamen de Afdeling evenwel doen besluiten de rechtmatigheid van de verlening van de evenementenvergunning voor de Sinterklaasintocht in Amsterdam in 2013 te beoordelen. Ten eerste stelt de Afdeling vast dat deze zaak een zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang heeft, waaronder het belang van eenduidige toepassing van wet- en regelgeving door bestuur en rechter. Dat belang is ermee gediend dat de hoogste algemene bestuursrechter op korte termijn duidelijkheid geeft over het antwoord op de kernvraag. Die vraag is, of de burgemeester bij de uitoefening van aan hem in het kader van de handhaving van de openbare orde en veiligheid toegekende bevoegdheden, de inhoud van mogelijk te verwachten uitingen en de daarmee gepaard gaande mogelijke aantasting van grondrechten van anderen moet betrekken bij de inzet van bestuursrechtelijke bevoegdheden als hier in geding. Het antwoord op die vraag is niet slechts van belang voor de burgemeester van Amsterdam, maar voor alle burgemeesters die eveneens wachten op een oordeel van de hoogste algemene bestuursrechter over deze vraag. Dit maatschappelijk en juridisch belang heeft de rechtbank terecht onderkend, nu zij doelbewust heeft afgezien van het toepassen van een bestuurlijke lus, omdat dit partijen anders zou belemmeren zich in deze principiële zaak op afzienbare termijn tot de hoogste algemene bestuursrechter te wenden. Voorts is van belang dat alle partijen ter zitting desgevraagd te kennen hebben gegeven in deze zaak een oordeel te wensen als hiervoor aangegeven. Ten slotte is van belang dat de Stichting Pietengilde, gelet op haar statutaire doelstelling, zonder meer belanghebbende zal zijn bij een besluit over een volgende intocht, en dat de eisers die de afgegeven vergunning hebben aangevochten zich dan ongetwijfeld zullen hebben georganiseerd in een of meer rechtspersonen die, gelet op artikel 1:2, derde lid van de Awb, en de bestendige jurisprudentie van de Afdeling daarover, wel als belanghebbenden zullen moeten worden aangemerkt, zodat deze zelfde kwestie alsdan aan de bestuursrechter voorgelegd zal kunnen worden zonder dat de ontvankelijkheidsvraag nog aan de orde is. Bij dit laatste argument om over de rechtmatigheid van de evenementenvergunning voor 2013 thans een oordeel te geven, heeft de Afdeling betrokken dat een uitspraak in hoger beroep over een ieder jaar terugkerend evenement als de Sinterklaasintocht haar belang juist pleegt te ontlenen aan het feit dat daarmee duidelijkheid wordt gegeven over de rechtmatigheid van zulke besluiten in de toekomst en niet zozeer het evenement waarvoor de vergunning geldt, nu dat evenement dan al voorbij zal zijn, zoals bij de Sinterklaasintocht in 2013 in Amsterdam het geval is. Deze uitspraak ontleent haar belang derhalve aan het feit dat daarmee duidelijkheid wordt gegeven over vergelijkbare vergunningen voor de intochten in 2014 en volgende jaren die zeker zullen worden verleend en waarvan een aantal vrijwel zeker in rechte zal worden aangevochten. Ook de beslissing van de Afdeling om de zaak versneld te behandelen is niet ingegeven vanwege het belang ervan voor de evenementenvergunning voor 2013, maar door de overweging om te bewerkstelligen dat het oordeel over de rechtmatigheid van die vergunning wordt gegeven voordat in 2014 de intocht plaatsvindt.

Hoger beroepen burgemeester en Stichting Pietengilde en anderen

6. De burgemeester en de Stichting Pietengilde en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester de vergunningaanvraag had moeten toetsen aan artikel 8 van het EVRM. Zij voeren hiertoe aan dat de burgemeester daartoe niet bevoegd is. De bevoegdheden die de burgemeester heeft, vloeien voort uit zijn taken neergelegd in de artikelen 170 tot en met 181 van de Gemeentewet en zijn gericht op de handhaving van de openbare orde en veiligheid. De rechtbank miskent met haar uitspraak de constitutionele positie van de burgemeester. Daarbij komt, aldus de burgemeester, dat toetsing aan artikel 8 van het EVRM in het kader van de besluitvorming over de gevraagde evenementenvergunning in strijd is met het specialiteitsbeginsel neergelegd in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. De burgemeester dient een aanvraag voor een evenementenvergunning uitsluitend te beoordelen aan de hand van artikel 2.43 van de APV. De rechtsbelangen waarmee hij in dat kader rekening moet houden, houden alle verband met "openbare orde" en "veiligheid". Andersoortige belangen kunnen volgens de burgemeester en de Stichting Pietengilde en anderen geen zelfstandige grond vormen om de evenementenvergunning te weigeren. De wetgever heeft voorts diverse juridische mogelijkheden gecreëerd om een mogelijke strijd met artikel 8 van het EVRM elders aan de orde te stellen. Zo kunnen burgers een procedure starten bij de civiele rechter wegens onrechtmatig handelen. De burgemeester en de Stichting Pietengilde en anderen verwijzen in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2014 (in zaak nr. 201309069/1/A1; www.raadvanstate.nl). Daarnaast kunnen burgers aangifte doen tegen diegenen die zich schuldig zouden maken aan een strafbaar feit en, wanneer dat niet tot vervolging leidt, een klacht indienen bij het gerechtshof op grond van artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering.

6.1. Het vergunningstelsel voor evenementen is opgenomen in hoofdstuk 2 van de APV, getiteld "Orde en Veiligheid". Niet in geschil is dat de Sinterklaasintocht een evenement is als bedoeld in artikel 2.40, eerste lid. Volgens de toelichting bij de APV is hoofdstuk 2 opgenomen met het oog op de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de openbare orde en veiligheid zoals die in de Gemeentewet is verwoord. De bevoegdheden van de burgemeester zijn, voor zover thans van belang, neergelegd in de artikelen 172 en 174 van de Gemeentewet en zien op de handhaving van de openbare orde en veiligheid en het toezicht op voor publiek toegankelijke plaatsen en vermakelijkheden. Uit de toelichting bij artikel 2.40 van de APV volgt, dat de bevoegdheid tot het verlenen van evenementenvergunningen gelet op artikel 174 van de Gemeentewet aan de burgemeester is toebedeeld.

De gronden waarop de burgemeester dergelijke vergunningen kan weigeren, neergelegd in artikel 2.43 van de APV, houden alle verband met "openbare orde" en "veiligheid". De rechtbank heeft terecht overwogen dat andersoortige belangen alleen bij de beoordeling kunnen worden betrokken voor zover ze voldoende zijn verweven met de belangen die dit artikel beoogt te beschermen.

Voor beantwoording van de vraag of artikel 8 van het EVRM belangen beschermt die zo nauw zijn verweven met de belangen die artikel 2.43 van APV beoogt te beschermen dat de burgemeester daarom gehouden was bij beoordeling van de aanvraag om een evenementenvergunning aan artikel 8 van het EVRM te toetsen, is allereerst de reikwijdte van het begrip "openbare orde" van belang. Zoals in de stukken en ter zitting naar voren is gebracht stellen de burgemeester en de Stichting Pietengilde en anderen zich op het standpunt dat het begrip "openbare orde" zoals neergelegd in de APV en de Gemeentewet, louter ziet op het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven in de fysieke openbare ruimte. Volgens [appellant sub 3A] en anderen heeft dat begrip daarentegen een veel ruimere reikwijdte, en valt onder het optreden van de burgemeester in het kader van de openbare orde ook het tegengaan van stigmatisering en het voorkomen van ongelijke behandeling en discriminatie in de openbare ruimte.

Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 172 van de Gemeentewet bestaat de handhaving van de openbare orde door de burgemeester uit het feitelijk herstellen en bewaren van de openbare orde (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 49). Die openbare orde wordt beheerst door een complex van rechtsregels, dat ziet op het gewenste niveau van orde en rust in het openbare leven (Kamerstukken II 1988/89, 19 403, nr, 10, p. 88-89; Kamerstukken II 1989/90, 19 403, nr. 16, p. 38). Met het begrip "openbare orde" wordt derhalve in het kader van de bevoegdheden van de burgemeester gedoeld op het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven ter plaatse. De reikwijdte van het begrip "openbare orde" is, gelet op het voorgaande en zoals de burgemeester en de Stichting Pietengilde en anderen hebben betoogd, beduidend beperkter dan [appellant sub 3A] en anderen hebben betoogd. Ook de uitvoering van het toezicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, waaronder mede begrepen de in het derde lid genoemde uitvoering van verordeningen - bijvoorbeeld het beoordelen van aanvragen voor evenementenvergunningen - dient plaats te vinden binnen de marges van dit beperkte "openbare orde"-begrip (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 148-149 en Kamerstukken II 1989/90, 19 403, nr. 16, p. 39).

De bepalingen waarop [appellant sub 3A] en anderen zich beroepen zien op het voorkomen van discriminatie en de eerbiediging van het privéleven. Gelet op de beperkte reikwijdte van het begrip "openbare orde" heeft de rechtbank terecht overwogen dat die belangen onvoldoende relatie hebben met de openbare orde en derhalve niet zo nauw zijn verweven met de belangen die artikel 2.43 van APV beoogt te beschermen dat de burgemeester reeds daarom gehouden was die belangen bij de beoordeling van de aanvraag om een evenementenvergunning mee te wegen. Gelet hierop betoogt de burgemeester terecht dat ook het specialiteitsbeginsel, neergelegd in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, noopt tot een dergelijk oordeel. Op grond van dat beginsel mag een bestuursorgaan slechts de belangen waarvoor de desbetreffende regeling in het leven is geroepen bij zijn afweging betrekken.

6.2. De rechtbank heeft voorts overwogen dat, hoewel de gronden voor weigering van een evenementenvergunning in de APV limitatief zijn opgesomd, dit niet betekent dat bepaalde hogere regelingen, zoals de Grondwet en internationaal bindende bepalingen, niet aan verlening van de vergunning in de weg kunnen staan. Gezien het arrest Aksu tegen Turkije diende bij de beoordeling van de aanvraag om een evenementenvergunning tevens aan artikel 8 van het EVRM te worden getoetst.

Over dat oordeel overweegt de Afdeling hierna onder 6.3 tot en met 6.6 als volgt.

6.3. Uitgangspunt van het EVRM is dat het door de verdragsstaat moet worden nageleefd. Het EVRM schrijft niet voor hoe en door wie binnen de staat die naleving wordt gerealiseerd. Zoals het EHRM in het arrest van 6 februari 1976 (in zaak nr. 5614/72, Swedish Engine Driver’s Union tegen Zweden; http://hudoc.echr.coe.int) reeds overwoog, heeft te gelden dat ‘neither Article 13 nor the Convention in general lays down for the Contracting States any given manner for ensuring within their internal law the effective implementation of any of the provisions of the Convention’. Uit het arrest Aksu tegen Turkije kan derhalve weliswaar worden afgeleid dat onder omstandigheden uit artikel 8 van het EVRM voor een staat de plicht voortvloeit om maatregelen te nemen tegen bepaalde vormen van negatieve stereotypering, maar niet welk orgaan of welke organen binnen die staat daarvoor zorg moeten dragen. Beantwoording van de vraag of de burgemeester de aanvraag om een evenementenvergunning aan artikel 8 van het EVRM diende te toetsen, kan derhalve niet geschieden aan de hand van dat arrest, maar dient te geschieden aan de hand van de binnen het nationale bestel geldende bevoegdheidsverhoudingen.

Uit artikel 94 van de Grondwet en de jurisprudentie van de Afdeling hieromtrent volgt, dat niet uitsluitend de rechter, maar in voorkomende gevallen ook bestuursorganen een ieder verbindende verdragsbepalingen moeten toepassen. Dit kan ertoe leiden dat ook bestuursorganen de begrenzingen voortvloeiend uit een bepaalde regeling van Nederlands recht buiten toepassing moeten laten. Dit kan zich voordoen in het geval waarin een bestuursorgaan bij zijn beoordeling in beginsel slechts de limitatief in de desbetreffende wet of regeling opgenomen gronden of omstandigheden mag betrekken. Zo overwoog de Afdeling in de uitspraak van 15 augustus 2012 (in zaak nr. 201109886/1/A2; www.raadvanstate.nl) dat het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen, ondanks de in het Uitvoeringsbesluit Wet op de jeugdzorgregeling uitputtend geformuleerde gronden waarop kon worden overgegaan tot het buiten invordering stellen van de verschuldigde ouderbijdrage, niet alleen aan genoemde gronden diende te toetsen, maar ook aan de artikelen 3 en 9 van het Verdrag inzake de rechten van het kind. Een ander voorbeeld is de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014 (in zaak nr. 201311252/1/A2; www.raadvanstate.nl), waarin werd overwogen dat het niet toekennen van onder meer een kindgebonden budget in de zeer bijzondere omstandigheden van dat concrete geval in strijd werd geacht met het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM in samenhang met het in artikel 8 van het EVRM besloten liggende recht op respect voor het familie- en gezinsleven en dat artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen derhalve buiten toepassing moest blijven.

De aard van een geschil, de positie van de bij een geschil betrokken partijen en de daarbij betrokken belangen, alsmede de toepasselijke wettelijke regeling kunnen evenwel met zich brengen dat een bestuursorgaan niet bevoegd is te toetsen aan een een ieder verbindende verdragsbepaling. Hierbij is van belang of de gestelde schending van de desbetreffende verdragsbepaling rechtstreeks voortvloeit uit het door een bestuursorgaan te nemen besluit, dan wel uit het handelen van een derde. In de vermelde uitspraken vloeide de gestelde schending rechtstreeks voort uit het besluit van het bestuursorgaan zelf. Dit was anders in de door de burgemeester en de Stichting Pietengilde en anderen ingeroepen uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2014, waarin het ging om verlening van een bouwvergunning en de appellant, niet zijnde de vergunninghouder, betoogde dat verlening van die vergunning in strijd was met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.

De Afdeling overwoog daarin dat het verlenen van een bouwvergunning slechts de publiekrechtelijke toestemming omvat het desbetreffende bouwplan te realiseren, en niet de toestemming om een ander zijn eigendom te ontnemen of hem daarin te beperken. Het college was volgens de Afdeling dan ook niet verantwoordelijk voor een eventuele inbreuk op het eigendomsrecht van appellant. De gestelde verdragsschending vloeide niet rechtstreeks voort uit het door het bestuursorgaan genomen besluit, maar zou worden bewerkstelligd door een derde, in dit geval de vergunninghouder. De Afdeling overwoog dan ook dat, wanneer het gaat om dergelijke handelingen van derden, niet het bestuursorgaan en in (hoger) beroep de bestuursrechter, maar de civiele rechter de aangewezen instantie is om de vraag te beantwoorden of door dat handelen een verdragsrecht is geschonden.

6.4. Gelet op hetgeen onder 6.3 is gesteld en in navolging van de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2014, wordt overwogen dat de gestelde schending van artikel 8 van het EVRM in dit geval niet rechtstreeks voortvloeit uit de verlening van de evenementenvergunning door de burgemeester. Zoals [appellant sub 3A] en anderen ter zitting uiteen hebben gezet, hebben zij voornamelijk bezwaar tegen de bij de Sinterklaasintocht betrokken figuur van "Zwarte Piet", nu die figuur volgens hen inbreuk maakt op hun uit artikel 8 van het EVRM voortvloeiende recht op respect voor hun privéleven. De evenementenvergunning heeft betrekking op de in de aanvraag vermelde intocht, bestaande uit een optocht op het land en een vaartocht. De verlening van de evenementenvergunning bevat slechts de publiekrechtelijke toestemming om in het centrum van Amsterdam de in de aanvraag omschreven Sinterklaasintocht te houden en omvat geen toestemming om daarbij inbreuk te maken op andermans grondrechten. Dat aan de vergunde intocht Zwarte Pieten deelnemen en daarvan mogelijk een discriminerend effect uitgaat, leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij is van belang dat de invulling van de intocht en derhalve de aanwezigheid van Zwarte Piet het handelen van derden betreft. De rechtmatigheid van het handelen van deze derden kan, zoals de Afdeling ook in voormelde uitspraak heeft overwogen, in geval van een vermeende schending van een verdragsrecht worden voorgelegd aan de civiele rechter. Hierbij wordt opgemerkt dat ook het arrest Aksu tegen Turkije zijn oorsprong vindt in een procedure bij de civiele rechter en - zoals [appellant sub 3A] en anderen ter zitting hebben erkend - een civiele procedure in dit geval een effectieve rechtsgang is. Daarnaast kan, bij vermeende strafbare feiten, tevens de strafrechtelijke weg worden geïnitieerd door het doen van aangifte. Aldus staan aan betrokkenen voldoende rechtswegen open. De rechtbank heeft gelet op deze omstandigheden ten onrechte overwogen dat de burgemeester de aanvraag om een evenementenvergunning aan artikel 8 van het EVRM diende te toetsen.

6.5. De hiervoor in overwegingen 6.1 tot en met 6.4 uiteengezette begrenzing van de bevoegdheid van de burgemeester tot de handhaving van de openbare orde in engere zin, het gewenste niveau van orde en rust in het openbare leven, brengt met zich dat de burgemeester bij het uitoefenen van zijn bevoegdheden op dit terrein niet de inhoud van onder meer evenementen en zijn oordeel over de toelaatbaarheid daarvan mag betrekken. Dat die bevoegdheid van de burgemeester aldus beperkt is hangt nauw samen met het constitutionele uitgangspunt dat decentrale bestuursorganen bij het toepassen van dergelijke bevoegdheden niet dienen te treden in een beoordeling van de inhoudelijke toelaatbaarheid van publieke uitingen. Dat uitgangspunt is onder meer neergelegd in de artikelen 6 tot en met 9 van de Grondwet, en wordt in vaste jurisprudentie al langer gehuldigd. Zo overwoog de Hoge Raad reeds in het arrest van 28 november 1950 (NJ 1951, 137; APV Tilburg) dat in het toenmalige artikel 7 van de Grondwet, naast een censuurverbod, besloten ligt dat uitsluitend de formele wetgever mag bepalen welke gedrukte uitingen vanwege hun inhoud ongeoorloofd zijn, en dat decentrale regulering slechts betrekking mag hebben op de ordening van de ruimtelijke sfeer, de openbare ruimte rakend. Bij de herziening van de Grondwet in 1983 is in artikel 7, tweede en derde lid, ditzelfde uitgangpunt met betrekking tot de overige meningsuitingsvormen neergelegd (zie hiertoe bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 8 april 1988 in zaak nr. R0.38.60316; AB 1989, 88). In lijn hiermee bepalen de artikelen 6 en 9 van de Grondwet dat de daarin beschermde manifestaties, onder meer betogingen, door bestuursorganen uitsluitend beperkt mogen worden op grond van niet-inhoudelijke overwegingen, namelijk ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding van wanordelijkheden. Dienovereenkomstig verbiedt de Wet openbare manifestaties (hierna: de Wom) de burgemeester om ten aanzien van betogingen met betrekking tot de inhoud van het daarbij te openbaren gedachtegoed voorschriften, beperkingen of verboden op te leggen. Ten slotte verbiedt artikel 7, tweede en derde lid, van de Grondwet iedere preventieve beperking door de overheid van meningsuitingen door radio, televisie en andere uitingsmiddelen op grond van de inhoud ervan (zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 in zaak nr. 201304610/1/A2 alsmede het arrest van de Hoge Raad van 26 april 1996, zaak nr. 15940, ECLI:NL:HR:1996:ZC2051, NJ 1996, 728; Rasti Rostelli). De door de rechtbank voorgestane toetsing door de burgemeester in het licht van artikel 8 van het EVRM zou met zich brengen dat hij ook grondrechtelijk beschermde uitingen, en zelfs vooraf, op hun inhoudelijke toelaatbaarheid zou moeten beoordelen. De aantasting van het grondwettelijk stelsel die daarvan het gevolg zou zijn vormt een argument te meer voor de opvatting dat de burgemeester die toetsing achterwege dient te laten.

6.6. De betogen van de burgemeester en de Stichting Pietengilde en anderen slagen. Hetgeen de burgemeester subsidiair heeft aangevoerd en de overige hogerberoepsgronden van de Stichting Pietengilde en anderen behoeven geen bespreking meer.

7. De hoger beroepen zijn gegrond.

Incidenteel hoger beroep [appellant sub 3A] en anderen

8. [ appellant sub 3D] is door de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard. Hiertegen zijn in incidenteel hoger beroep geen gronden aangevoerd, hetgeen ter zitting is bevestigd. Haar incidenteel hoger beroep dient reeds hierom ongegrond te worden verklaard.

9. [ appellant sub 3A] en anderen betogen allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat vanuit een oogpunt van openbare orde geen grond bestond de evenementenvergunning te weigeren. Zij verwijzen hiertoe naar de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 21 mei 1985 (zaak nr. R0.38.36584; AB 1986, 28), waarin werd overwogen dat een vergunning voor het houden van een collecte voor een controversiële instelling kon worden geweigerd vanuit een oogpunt van de handhaving van de openbare orde, omdat het niet denkbeeldig was dat het veelvuldig houden van collectes tot irritatie onder de bevolking zou leiden. Ditzelfde geldt volgens die uitspraak voor het weren van collectes die gezien hun aard op weerstand bij de bevolking zouden kunnen stuiten. Volgens [appellant sub 3A] en anderen kan het ontstaan van irritatie of weerstand derhalve de openbare orde aantasten. De figuur van "Zwarte Piet" roept bij een deel van de bevolking irritatie en weerstand op, zodat dit de burgemeester reeds voldoende grond bood de evenementenvergunning te weigeren, aldus [appellant sub 3A] en anderen.

9.1. Voor zover [appellant sub 3A] en anderen in dit kader hebben betoogd dat het begrip "openbare orde" ruim dient te worden uitgelegd bestaat daarvoor, gelet op hetgeen onder 6.1 is overwogen, geen grond.

In de aangehaalde uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 21 mei 1985 is geoordeeld dat het via een vergunningstelsel aan banden leggen van de hoeveelheid collectes en alle daaromtrent in het beleid gestelde criteria konden worden teruggevoerd op de handhaving van de openbare orde, nu niet denkbeeldig was dat het veelvuldig houden van collectes tot irritaties en weerstand onder de bevolking zou leiden. Voor zover hieraan al de uitleg zou moeten worden gegeven dat, zoals [appellant sub 3A] en anderen hebben betoogd, het ontstaan van irritatie of weerstand als gevolg van een activiteit een verstoring van de openbare orde oplevert, wordt overwogen dat dit niet de bestaande jurisprudentielijn van de Afdeling is. Zo overwoog de Afdeling rechtspraak van de Raad van State in eerdergenoemde uitspraak van 8 april 1988, dat voor een weigering van een vergunning in het kader van de openbare orde aannemelijk moet worden gemaakt dat door het plaatsvinden van de desbetreffende activiteit een reëel gevaar bestaat voor ernstige verstoring van de openbare orde. Later, bij beschikking van 21 maart 1989 (zaak nr. R03.89.1381/S5415; tB/S 1989, 38), overwoog de voorzitter van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State dat de omstandigheid dat een bepaalde demonstratie bij het publiek irritaties opwekt en dat er opgeroepen is tot tegendemonstraties onvoldoende basis biedt om een demonstratie op grond van de Wom te verbieden. Slechts wanneer er gegronde vrees zou bestaan voor ernstige ongeregeldheden die niet zouden kunnen worden voorkomen of bestreden door middel van de door de overheid te treffen maatregelen, zou er een grond kunnen zijn te besluiten om een demonstratie te verbieden. Uit deze uitspraken volgt dat te verwachten negatieve reacties van derden op evenementen en manifestaties op zichzelf onvoldoende grond vormen om een vergunning te weigeren of een verbod op te leggen. Dit zou slechts anders zijn indien aannemelijk wordt gemaakt dat een reëel gevaar bestaat voor ernstige verstoring van de openbare orde, die ook door middel van de inzet van politie niet afdoende in de hand kan worden gehouden. De door [appellant sub 3A] en anderen genoemde uitspraak leidt derhalve niet tot een ander oordeel.

Het betoog faalt.

10. [ appellant sub 3A] en anderen betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester verlening van de evenementenvergunning had moeten weigeren wegens strijd met artikel 1 van de Grondwet.

10.1. Ter zitting hebben [appellant sub 3A] en anderen desgevraagd te kennen gegeven dat zij hun beroep op artikel 8 van het EVRM hebben ingevuld aan de hand van artikel 1 van de Grondwet en dat hun beroep op dat laatste artikel niet als een zelfstandige beroepsgrond dient te worden beschouwd. Volgens hen beschermen beide bepalingen dezelfde belangen. Gelet op de overwegingen 6.1 tot en met 6.6 behoeft dit betoog derhalve geen afzonderlijke bespreking meer.

11. [ appellant sub 3A] en anderen betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door artikel 8 van het EVRM beschermde rechten, ten aanzien van de door de rechtbank als blanken aangeduide eisers, niet zijn geschonden, omdat zij niet persoonlijk worden geraakt door de negatieve stereotypering. Zij voeren hiertoe aan dat ook blanke personen in hun privéleven kunnen worden geraakt. Zij wensen immers niet te worden geconfronteerd met apert denigrerende uitingen en willen hun kinderen opvoeden zonder dat zij worden geconfronteerd met stigmatiseringen als belichaamd in de figuur van "Zwarte Piet", aldus [appellant sub 3A] en anderen.

11.1. Nu de rechtbank, zoals onder 6.3 tot en met 6.6 is overwogen, ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester gelet op het arrest Aksu tegen Turkije de aanvraag om een evenementenvergunning aan artikel 8 van het EVRM had moeten toetsen, heeft de rechtbank ten onrechte beoordeeld of Zwarte Piet een negatief stereotype is als bedoeld in dat arrest en, zo ja, of [appellant sub 3A] en anderen persoonlijk worden geraakt door die negatieve stereotypering. Dit betoog behoeft derhalve thans geen bespreking meer.

12. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3A] en anderen is ongegrond.

13. Gelet op hetgeen onder 6.1 tot en met 6.6 is overwogen, zal de Afdeling de aangevallen uitspraak vernietigen, voor zover de rechtbank de beroepen van [appellant sub 3A], [appellant sub 3B], [appellant sub 3C], [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] gegrond heeft verklaard, het bestreden besluit heeft vernietigd, de burgemeester heeft opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van die uitspraak een nieuw besluit te nemen en de burgemeester heeft opgedragen het griffierecht te vergoeden en in de kosten heeft veroordeeld. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [appellant sub 3A], [appellant sub 3B], [appellant sub 3C], [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] ongegrond verklaren.

Beroep van rechtswege tegen besluit van 14 augustus 2014

14. Bij het besluit van 14 augustus 2014 heeft de burgemeester, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op de door [appellant sub 3A] en twintig anderen gemaakte bezwaren. Dit besluit wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van de Awb, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.

Door vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, voor zover daarbij de beroepen gegrond zijn verklaard, het besluit van de burgemeester van 30 oktober 2013 is vernietigd en is bepaald dat de burgemeester een nieuw besluit dient te nemen, is de grondslag aan het besluit van 14 augustus 2014 komen te ontvallen. Om die reden zal de Afdeling dat besluit vernietigen.

Samenvatting

15. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester bij zijn beoordeling van de aanvraag om een evenementenvergunning voor de intocht van Sinterklaas moest betrekken of de verlening van die vergunning, vanwege het - door de aanwezigheid van de figuur van "Zwarte Piet" - mogelijk stigmatiserende en discriminatoire karakter van de intocht, strijd zou opleveren met artikel 8 van het EVRM.

De burgemeester mag zijn openbare orde-bevoegdheden immers alleen gebruiken in het kader van de openbare orde, waarmee gedoeld wordt op het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven ter plaatse. De in de APV opgenomen gronden om een evenementenvergunning te kunnen weigeren houden alle verband met "openbare orde" en "veiligheid". Nu de reikwijdte van het begrip "openbare orde" beperkt is en geen betrekking heeft op de inhoud van eventuele uitingen, valt onder de bevoegdheid van de burgemeester tot handhaving van de openbare orde en het toezicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden niet het voorkomen van stigmatisering, ongelijke behandeling of discriminatie. De belangen die de door [appellant sub 3A] en anderen aangehaalde grond- en verdragsrechten beogen te beschermen zijn derhalve niet zo nauw verweven met de belangen die deze weigeringsgronden beogen te beschermen, dat de burgemeester in het kader van de handhaving van de openbare orde met die belangen rekening diende te houden.

In gevallen waarin de toepassing van een bevoegdheid een schending van een een ieder verbindende verdragsbepaling oplevert, dient dat onder omstandigheden gevolgen te hebben voor de toepassing van die bevoegdheid op grond van het nationale recht. Een dergelijke situatie doet zich hier echter niet voor.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart de hoger beroepen van de burgemeester van Amsterdam en de Stichting Pietengilde, [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E] gegrond;

II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3A], [appellant sub 3B], [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D] ongegrond;

III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 juli 2014 in zaak nr. 13/6350, voor zover de beroepen van [appellant sub 3A], [appellant sub 3B], [appellant sub 3C], [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] daarbij gegrond zijn verklaard, het besluit van de burgemeester van Amsterdam van 30 oktober 2013, kenmerk: BZ.1.13.0514.021/DJZ, is vernietigd, de burgemeester is opgedragen het griffierecht te vergoeden, de burgemeester is veroordeeld in de kosten en de burgemeester is opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van die uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen;

IV. verklaart de beroepen van [appellant sub 3A], [appellant sub 3B], [appellant sub 3C], [persoon A], [persoon B], [persoon C] en [persoon D] tegen het besluit van de burgemeester van Amsterdam van 30 oktober 2013 ongegrond;

V. vernietigt het besluit van de burgemeester van Amsterdam van 14 augustus 2014, kenmerk: BZ.1.13.0514.001/DJZ;

VI. verstaat dat de secretaris van de Raad van State aan de Stichting Pietengilde, [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D] en [appellant sub 2E] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) voor de behandeling van hun hoger beroep terugbetaalt.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.

w.g. Slump w.g. Veenboer

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2014

730. Wettelijk kader

1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.

Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Ingevolge artikel 1 van de Grondwet worden allen die zich in Nederland bevinden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan.

Ingevolge artikel 94 vinden binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

Ingevolge artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast met de handhaving van de openbare orde.

Ingevolge artikel 174, eerste lid, is de burgemeester belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.

Ingevolge het derde lid is de burgemeester belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.

Ingevolge artikel 2.40, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Amsterdam 2008 (hierna: de APV) is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te houden.

Ingevolge artikel 2.43 kan de burgemeester de vergunning weigeren als naar zijn oordeel:

a. het evenement gevaar oplevert voor de openbare orde, de gezondheid, de veiligheid, de brandveiligheid of voor het ontstaan van wanordelijkheden;

[…].

Ingevolge artikel 2.44, eerste lid, kan de burgemeester aan de vergunning voorschriften en beperkingen verbinden ter bescherming van de in artikel 2.43 genoemde belangen.

Volgens paragraaf 1.9 van de Nota buitenevenementen in de binnenstad: evenementen in de openbare ruimte van stadsdeel Centrum van 2008 (hierna: de Evenementennota) gelden in de binnenstad strikte regels ten aanzien van reclame. Bij evenementen is echter meer reclame mogelijk omdat evenementen tijdelijk zijn en er ruimte moet zijn voor sponsoring. In het algemeen geldt dat reclame niet mag overheersen en geen doel op zich mag zijn. Het organiseren van een evenement met als doel reclame maken (commerciële evenementen) is dus niet mogelijk, sponsoring van evenementen die voldoen aan de doelstellingen van het evenementenbeleid kan wel.

Volgens paragraaf 3.2.7 moeten evenementen met meer dan 2000 bezoekers vóór 1 september van het voorafgaande jaar worden aangevraagd.

Voorgeschiedenis

2. [ appellant sub 3A] en twintig anderen hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 13 augustus 2013. Volgens hen is het evenement niet overeenkomstig paragraaf 3.2.7 van de Evenementennota tijdig aangemeld bij de gemeente. Voorts draait het evenement slechts om het maken van reclame, zodat het in strijd is met paragraaf 1.9. Volgens [appellant sub 3A] en twintig anderen heeft het evenement bovendien een discriminatoir karakter, omdat de figuur van "Zwarte Piet" zal deelnemen aan de intocht. Verlening van de vergunning is derhalve in strijd met het strafrecht en de APV. Voorts wordt niet voldaan aan de kwaliteitseis bedoeld in de Evenementennota en wordt afbreuk gedaan aan het imago van Amsterdam als creatief en innovatief, omdat het evenement slechts de slavenhandelsgeest van de stad naar voren brengt. Door de internationale weerzin die Amsterdam jaarlijks ten deel valt vanwege de openlijke uiting van discriminatie door de aanwezigheid van Zwarte Piet is ook het belang van ondernemers in geding. Het evenement druist verder in tegen de Nota ‘Geen Burgerschap Zonder Hoffelijkheid’. Gelet op al deze omstandigheden had de burgemeester verlening van de evenementenvergunning moeten weigeren, aldus [appellant sub 3A] en twintig anderen.

3. Bij het besluit van 30 oktober 2013 heeft de burgemeester overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie de verlening van de evenementenvergunning gehandhaafd. Volgens het advies is het evenement op 15 augustus 2012 en derhalve ruim op tijd aangemeld. Voorts is het evenement niet in strijd met de APV, en evenmin met de Evenementennota. Artikel 2.43 van de APV bevat een limitatieve opsomming van weigeringsgronden en de burgemeester kan verlening van de evenementenvergunning derhalve niet weigeren op grond van strijd met de Nota ‘Geen Burgerschap Zonder Hoffelijkheid’ dan wel op grond van de belangen van ondernemers, nog daargelaten of deze gronden zich voordoen. Verder is volgens het advies geen geval bekend waarin een strafrechtelijke uitspraak is gedaan inhoudende dat de figuur van "Zwarte Piet" een discriminatoir karakter heeft en ligt het overigens niet op de weg van de burgemeester om vooruitlopend op de uitkomsten van de landelijke discussie met betrekking tot Zwarte Piet een oordeel te vellen over het al dan niet discriminatoire karakter van die figuur.

4. De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, overwogen dat artikel 2.43 van de APV een limitatieve opsomming van weigeringsgronden bevat en dat er voor de burgemeester geen ruimte bestond om op grond van de APV de evenementenvergunning te weigeren wegens strijd met artikel 1 van de Grondwet, artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) dan wel de artikelen 3 en 8 van het EVRM, omdat de belangen die deze bepalingen beogen te beschermen onvoldoende relatie hebben met de belangen die aan de weigeringsgronden ten grondslag liggen, namelijk "orde" en "veiligheid". Het feit dat de weigeringsgronden limitatief zijn, betekent volgens de rechtbank echter niet dat bepaalde hogere regelingen, zoals de Grondwet en internationaal bindende bepalingen, niet toch aan verlening van de evenementenvergunning in de weg kunnen staan. Volgens de rechtbank leiden artikel 1 van de Grondwet, artikel 20 van het VWEU en artikel 3 van het EVRM niet tot dat oordeel. Gelet op het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) van 15 maart 2012 (in zaak nrs. 4149/04 en 41029/04, Aksu tegen Turkije; http://hudoc.echr.coe.int) en de stukken die zich in het dossier bevinden, bestond naar het oordeel van rechtbank echter voor de burgemeester wel aanleiding om de aanvraag te toetsen aan artikel 8 van het EVRM. Nu de burgemeester dit niet heeft gedaan is het besluit van 30 oktober 2013 onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank is in dit verband van oordeel dat verlening van de evenementenvergunning, waarbij niets is geregeld omtrent de figuur van "Zwarte Piet", tot een inbreuk op het recht op eerbiediging van het privéleven van eisers leidt. Dit betekent volgens de rechtbank overigens niet dat de burgemeester de evenementenvergunning zonder meer had moeten weigeren. In het geval van zo een inbreuk dient immers te worden beoordeeld of deze inbreuk gerechtvaardigd is, met het oog waarop een belangenafweging dient plaats te vinden. Uit vaste jurisprudentie van het EHRM volgt, dat bij de belangenafweging in het kader van het door artikel 8 van het EVRM beschermde recht op eerbiediging van het privéleven een "fair balance" moet worden gevonden tussen het belang van de eisende partij en het algemeen belang. Het is volgens de rechtbank primair aan de burgemeester om deze belangenafweging te maken.