ECLI:NL:RVS:2015:839

201403539/1/V3.

Datum uitspraak: 10 maart 2015

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:

[de vreemdeling],

appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 2 april 2014 in zaak nr. 13/23184 in het geding tussen:

de vreemdeling

en

de minister van Buitenlandse Zaken (lees: de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie).

Bij besluit van 14 mei 2013 heeft de minister een aanvraag van de vreemdeling om haar een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) te verlenen afgewezen.

Bij besluit van 14 augustus 2013 heeft de minister (lees: de staatssecretaris) het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.

Bij uitspraak van 2 april 2014 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.

Vervolgens is het onderzoek gesloten.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 2 april 2014 in zaak nr. 13/23184;

III. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 14 augustus 2013, kenmerk Z1-3003162509;

IV. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.470,00 (zegge: veertienhonderdzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

V. gelast dat de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan de vreemdeling het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 406,00 (zegge: vierhonderdzes euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, griffier.

w.g. Troostwijk w.g. Van de Kolk

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2015

565. 1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.

Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de volksgezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Ingevolge artikel 14 moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

Volgens artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003 L 251; hierna: de Gezinsherenigingsrichtlijn) kan de betrokken lidstaat bij de indiening van het verzoek tot gezinshereniging de persoon die het verzoek heeft ingediend verzoeken het bewijs te leveren dat de gezinshereniger beschikt over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat. De lidstaten beoordelen daartoe de aard en de regelmaat van deze inkomsten en kunnen rekening houden met de nationale minimumlonen en pensioenen, evenals met het aantal gezinsleden.

Ingevolge artikel 2p, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) kan Onze Minister een machtiging tot voorlopig verblijf verlenen aan de vreemdeling ten aanzien van wie is aangetoond dat hij voldoet aan de vereisten voor toegang en verlening van een verblijfsvergunning.

Ingevolge artikel 2q, eerste lid, kan Onze Minister een machtiging tot voorlopig verblijf weigeren indien ten aanzien van de vreemdeling niet is aangetoond dat deze voldoet aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 2p, eerste lid, onverminderd het tweede lid van dat artikel.

Ingevolge artikel 14, derde lid, wordt een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd verleend onder beperkingen, verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan.

Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder c, kan een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 worden afgewezen, indien de persoon bij wie de vreemdeling wil verblijven niet zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan.

Ingevolge het tweede lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de toepassing van de gronden, bedoeld in het eerste lid.

Ingevolge artikel 3.13, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) wordt de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000, onder een beperking verband houdend met verblijf als familie- of gezinslid, verleend aan het in artikel 3.14 genoemde gezinslid van de in artikel 3.15 bedoelde hoofdpersoon, indien wordt voldaan aan alle in de artikelen 3.16 tot en met 3.22a genoemde voorwaarden.

Ingevolge artikel 3.22, eerste lid, wordt de verblijfsvergunning, bedoeld in artikel 3.13, eerste lid, verleend, indien de hoofdpersoon duurzaam en zelfstandig beschikt over voldoende middelen van bestaan als bedoeld in artikel 3.74, eerste lid, onder a.

Ingevolge artikel 3.74, eerste lid, aanhef en onder a, zijn de in artikel 16, eerste lid, onder c, van de Vw 2000 bedoelde middelen van bestaan in ieder geval voldoende, indien de som van het loon, bedoeld in artikel 16 van de Wet financiering sociale verzekeringen, (hierna: het sv-loon) uit arbeid in loondienst, het bruto inkomen uit een inkomensvervangende uitkering krachtens een sociale verzekeringswet waarvoor premies zijn afgedragen, de bruto-winst uit arbeid als zelfstandige en het inkomen uit eigen vermogen ten minste gelijk is aan het minimumloon, bedoeld in de artikelen 8, eerste lid, onder a, en 14, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, met inbegrip van de vakantiebijslag, bedoeld in artikel 15 van die wet.

2. De vreemdeling, van Filipijnse nationaliteit, beoogt verblijf bij haar in Nederland woonachtige partner (hierna: de referent). De referent heeft uitsluitend de Nederlandse nationaliteit.

3. Hetgeen als grief 1 is aangevoerd en aan artikel 85, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 voldoet, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van deze wet, met dat oordeel volstaan.

4. De vreemdeling klaagt in de grieven 2 en 3 dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de toepassing van artikel 3.74, eerste lid, van het Vb 2000 niet leidt tot een ongerechtvaardigd onderscheid strijdig met artikel 14, gelezen in samenhang met artikel 8 van het EVRM.

Hiertoe voert zij in grief 2 aan dat een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen referenten die met arbeid in loondienst bruto minimaal het wettelijk minimumloon verdienen en een sv-loon hebben gelijk of hoger dan het wettelijk minimumloon, en referenten die ook minimaal bruto het wettelijk minimumloon verdienen maar een lager sv-loon hebben, waarbij eerstgenoemde groep wel recht heeft op gezinshereniging en laatstgenoemde groep niet. Zij wijst erop dat het sv-loon niets zegt over de vraag of de werknemer een beroep op de bijstand kan doen en dat de omstandigheid dat het sv-loon van een referent gelijk is aan het wettelijk minimumloon, niet betekent dat ook een netto-loon wordt ontvangen dat gelijk is aan de bijstandsnorm voor gehuwden. Er is zelfs een financieel voordeel als een pensioenpremie wordt afgedragen en het sv-loon daardoor lager is, omdat die premie geen deel uitmaakt van het belaste loon waardoor er netto meer overblijft, aldus de vreemdeling.

Voorts betoogt de vreemdeling in grief 3 dat ook een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen referenten die arbeid in loondienst verrichten en referenten met een inkomensvervangende uitkering, omdat bij de eerste groep het sv-loon wordt verminderd met onder meer de pensioenpremie, hetgeen bij de tweede groep niet het geval is. Het loon dat beide groepen verdienen wordt als zelfstandige middelen van bestaan aangemerkt en het betreffen dan ook vergelijkbare groepen, aldus de vreemdeling.

4.1. Uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) inzake artikel 14 van het EVRM (onder meer het arrest van 27 september 2011, Bah tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 56328/07; www.echr.coe.int) alsmede de vaste jurisprudentie van de Afdeling (uitspraken van 5 april 2006 in zaak nr. 200505679/1, van 22 juli 2009 in zaak nr. 200807914/1 en van 29 januari 2014 in zaken nrs. 201301696/1/A1 en 201302833/1/A1) volgt dat van discriminatie geen sprake is als er voor het maken van onderscheid in de behandeling van vergelijkbare gevallen in het licht van de doelen van de van toepassing zijnde regeling redelijke en objectieve gronden bestaan.

4.2. Een ongerechtvaardigd onderscheid tussen de in grief 3 genoemde groepen doet zich niet voor, reeds omdat die groepen niet als vergelijkbare gevallen kunnen worden aangemerkt. Het inkomen van de in die groepen genoemde referenten is immers uit verschillende bronnen afkomstig.

Dat inkomen uit die beide bronnen zelfstandige middelen van bestaan als bedoeld in artikel 16, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 zijn, leidt niet tot een ander oordeel, nu het door de vreemdeling bedoelde onderscheid betrekking heeft op de vraag of de middelen voldoende zijn. De rechtbank heeft dit terecht onderkend.

Grief 3 faalt.

4.3. Daargelaten of de in grief 2 genoemde groepen voldoende vergelijkbaar zijn, dient de vraag te worden beantwoord of er voor het verschil in behandeling van deze groepen een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Bij de beantwoording van die vraag moet worden beoordeeld of het onderscheid een gerechtvaardigd doel dient, het een geschikt middel is voor het bereiken van dat doel en of tussen het middel en het doel een redelijke mate van evenredigheid is (zie bijvoorbeeld het arrest van het EHRM van 21 juni 2011, Ponomaryovi tegen Bulgarije, nr. 5335/05; www.echr.coe.int).

4.4. Bij de rechtvaardiging van een onderscheid komt de Staat volgens bedoelde jurisprudentie een 'margin of appreciation' toe. Hoe ruim die 'margin' is, is afhankelijk van de concrete omstandigheden, het onderwerp van het onderscheid en de achtergrond van de zaak. Gaat het om een inherente of onveranderlijke persoonlijke eigenschap, dan zal de 'margin' doorgaans minder ruim zijn dan bij een eigenschap als verblijfsstatus, dat vaak een keuze-element impliceert. Met name in geval van een onderscheid naar geslacht of ras zal de Staat zeer gewichtige redenen ('very weighty reasons') moeten aanvoeren ter rechtvaardiging daarvan.

Het onderwerp van het onderscheid tussen de in grief 2 genoemde groepen betreft de wijze waarop de hoogte van inkomen uit arbeid in loondienst van een referent wordt beoordeeld in het kader van een aanvraag om gezinshereniging. Het inkomen dat een persoon geniet, is geen inherente of onveranderlijk persoonlijke eigenschap, maar een staat die aan verandering onderhevig is. Verder kan de wijze waarop in het kader van een aanvraag om gezinshereniging de hoogte van inkomen wordt bepaald, van belang zijn bij een efficiënte inrichting van de procedure. Daarbij moet aan de wetgever een grote mate van vrijheid worden gegund. Het voorgaande leidt ertoe dat aan de Staat in dit geval een ruime 'margin of appreciation' toekomt.

4.5. In de nota van toelichting bij het Besluit van 24 juli 2010 tot wijziging van het Vb 2000 in verband met de Gezinsherenigingrichtlijn (Stb. 2010,306), waarin de thans geldende inkomensnorm is toegelicht, is op blz. 9, 10 en 11 het volgende vermeld:

"Voorheen werd bij de beoordeling van de vraag of de hoogte van het inkomen voldoende is, aangesloten bij de bijstandsnorm van artikel 21 van de Wet werk en bijstand. Dit is een netto bedrag, dat is afgeleid van het netto minimumloon van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml) met inbegrip van de netto vakantieaanspraak zoals dat is gedefinieerd in de Wet werk en bijstand. Dit netto normbedrag van de Wwb is echter ongeschikt voor de beoordeling van de hoogte van het inkomen met geautomatiseerde ondersteuning en met gebruikmaking van reeds bij andere overheidsinstellingen bekende inkomensgegevens die (al dan niet geautomatiseerd) worden uitgewisseld. In de polisadministratie van het UWV wordt bij arbeid in loondienst bijvoorbeeld uitgegaan van het sociaal-verzekerings-loon (het sv-loon, premieloon of coördinatieloon sociale verzekeringen). Dit is het loon waarover de premies op grond van de sociale verzekeringen worden berekend en waarop inkomensvervangende uitkeringen worden gebaseerd. Het is opgebouwd uit het overeengekomen (bruto)loon, onder aftrek van het werknemersdeel pensioenpremie en het spaarloon, maar met bijtelling van loon in natura (exclusief privégebruik van een auto). (..)

Geautomatiseerde gegevensverwerking en eenmalige gegevensuitvraag, zoals die zijn voorzien in het moderne migratiebeleid dat naar verwachting per 1 januari 2011 zal worden ingevoerd, vergen derhalve aansluiting bij bruto-bedragen. Om die reden wordt voortaan bij de invulling van het begrip «voldoende middelen van bestaan» gerefereerd aan een bruto normbedrag en niet langer aan een netto normbedrag. Hiermee wordt (al dan niet geautomatiseerde) gegevensuitwisseling mogelijk tussen het geautomatiseerde systeem van de IND (INDiGO) en de polisadministratie van het UWV. Ingewikkelde omrekeningen tussen bruto en netto inkomens worden zo vermeden. (..)

Het bruto normbedrag dat voortaan als referentiebedrag wordt gehanteerd, is het wettelijk minimumloon voor personen van 23 jaar of ouder, zoals dat halfjaarlijks door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wordt vastgesteld. (..)

Voor het wettelijke minimumloon als normbedrag is gekozen, omdat het wettelijk minimumloon het uitgangspunt is voor de berekening van de bijstandsnormen. Iemand met een inkomen boven het wettelijk minimumloon zal als regel geen beroep kunnen doen op bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand. Aansluiting bij de minimumloonnorm leidt tot verdergaande eenvormigheid van de in het vreemdelingenrecht te toetsen normbedragen. Niet alleen wordt het inkomen bij gezinsvorming al sinds 2004 uitgedrukt in (een percentage van) het wettelijk minimumloon, maar ook het UWV/Werkbedrijf beoordeelt aanvragen om tewerkstellingsvergunningen in het kader van het wettelijk minimumloon."

4.6. Uit de jurisprudentie van het EHRM kan worden afgeleid (vergelijk de uitspraak van 20 oktober 2005, nr. 8876/04, Haydarie tegen Nederland; www.echr.coe.int) dat het gerechtvaardigd is om bij gezinshereniging de eis te stellen dat een referent in voldoende mate beschikt over zelfstandig en duurzaam inkomen, zodat een beroep op de publieke middelen wordt voorkomen. De wetgever heeft in redelijkheid de in artikel 3.74, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 gestelde norm een geschikt middel kunnen achten om dit doel te bereiken. Nu blijkens de hiervoor onder 4.5 weergegeven nota van toelichting het bruto wettelijk minimumloon uitgangspunt is bij de berekening van de bijstandsnorm neergelegd in de Wet Werk en Bijstand, moet er vanuit worden gegaan dat in vrijwel alle gevallen waarin een referent een sv-loon ter hoogte van ten minste het bruto wettelijk minimumloon heeft, geen beroep op de bijstand mogelijk zal zijn. De wetgever heeft evenzeer in redelijkheid het middel evenredig kunnen achten ten opzichte van het daarmee beoogde doel. Hierbij mocht de wetgever de aanzienlijke uitvoeringsvoordelen, zoals beschreven in de hiervoor weergegeven nota van toelichting, van de gekozen inkomensnorm laten meewegen. Dat niet geheel kan worden uitgesloten dat een referent met een sv-loon ter hoogte van ten minste het bruto wettelijk minimumloon in een uitzonderlijk geval wel een beroep op de publieke middelen kan doen, maakt niet dat voormelde inkomensnorm daarom onevenredig moet worden geacht. De vreemdeling heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat de toepassing van deze inkomensnorm op zichzelf in dit geval niet redelijk is.

Gezien het voorgaande en de ruime 'margin of appreciation' die de Staat ter zake toekomt, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat artikel 14 van het EVRM niet is geschonden.

Grief 2 faalt eveneens.

5. De vreemdeling klaagt in grief 4 dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in het besluit van 14 mei 2013, dat in het besluit van 14 augustus 2013 is herhaald en ingelast, de in artikel 3.74, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 neergelegde norm als referentiebedrag is gehanteerd en dat daarnaast een concrete beoordeling van de situatie van haar en de referent is gemaakt. Hiertoe wijst de vreemdeling op hetgeen zij in het kader van hun individuele situatie heeft aangevoerd en stelt dat onvoldoende is gemotiveerd dat die omstandigheden er niet toe leiden dat, ondanks dat voormelde norm niet wordt gehaald, toch aan het middelenvereiste wordt voldaan.

5.1. Niet in geschil is dat referent ten tijde van belang werkzaam was bij [bedrijf] op basis van een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd en voor 32 uur per week.

In de bestuurlijke fase heeft de vreemdeling in het kader van het middelenvereiste aangevoerd dat referent bruto het wettelijk minimumloon verdient, maar dat uitsluitend omdat hij daarover een pensioenpremie van ongeveer € 25 betaalt, het sv-loon met dat bedrag onder de norm ligt. Verder heeft zij naar voren gebracht dat referent en zij zeer lage woonlasten zullen hebben, omdat zij in het huis van de moeder van referent zullen gaan wonen, alsmede dat referent niet meer dan 32 uur mag werken.

5.2. In het besluit van 14 mei 2013 heeft de staatssecretaris over het middelenvereiste geconstateerd dat niet wordt voldaan aan de in artikel 3.74, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 neergelegde norm. Dat de vreemdeling en referent bij de moeder van referent gaan wonen, neemt volgens de staatssecretaris niet weg dat zij mogelijk alsnog op enig moment zelfstandig gaan wonen.

In het besluit van 14 augustus 2013 is het primaire besluit herhaald en ingelast. Aanvullend is in dit besluit het standpunt ingenomen dat ook het netto loon van referent niet aan de norm voldoet en dat niet is aangetoond dat referent niet meer dan 32 uur mag werken.

5.3. Blijkens het proces-verbaal van de behandeling ter zitting bij de rechtbank heeft de staatssecretaris aldaar desgevraagd nader toegelicht dat slechts indien een referent naast inkomen uit arbeid ook nog inkomen uit andere bronnen heeft, van de in artikel 3.74, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 inkomensnorm kan worden afgeweken. Een betoog zoals in de onderhavige zaak dat ertoe strekt dat een vreemdeling en een referent met minder toe kunnen, leidt nimmer tot afwijking van de inkomensnorm, omdat er in dat geval een beroep op de publieke middelen mogelijk is, aldus de staatssecretaris.

5.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (de uitspraak van 17 december 2014 in zaak nr. 201400027/1/V3), is artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, zoals uitgelegd in het arrest van het Hof van Justitie van 4 maart 2010, C-578/08, Chakroun, (ECLI:EU:C:2010:117; hierna: het arrest Chakroun), van overeenkomstige toepassing op het in artikel 3.22, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 3.74, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 gestelde inkomensvereiste in de situatie van gezinshereniging met een Nederlander.

In punt 48 van het arrest Chakroun is overwogen dat, aangezien de omvang van de behoeften van persoon tot persoon sterk kan verschillen, de lidstaten wel een bepaald referentiebedrag kunnen vaststellen, maar dat zij niet een minimuminkomen kunnen bepalen waaronder geen gezinshereniging wordt toegestaan, zonder enige concrete beoordeling van de situatie van iedere aanvrager. Het besluit van 14 augustus 2013, alsmede het daarin ingelaste besluit van 14 mei 2013, geven er, mede in het licht van de toelichting van de staatssecretaris ter zitting bij de rechtbank, onvoldoende blijk van dat naar aanleiding van hetgeen door de vreemdeling naar voren is gebracht, een concrete beoordeling van de situatie van haar en de referent heeft plaatsgevonden als bedoeld in voormeld arrest. De rechtbank heeft niet onderkend dat het besluit van 14 augustus 2013 op dit punt een draagkrachtige motivering ontbeert.

De grief slaagt.

6. In grief 5 klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris heeft kunnen afzien van het horen in de bezwaarprocedure.

7. Van het horen mag slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Uit hetgeen hiervoor onder 5.4 is overwogen volgt dat de staatssecretaris in het besluit op bezwaar op ondeugdelijke gronden het standpunt heeft ingenomen dat hierover in dit geval op voorhand redelijkerwijs geen twijfel bestond.

De grief slaagt.

8. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 14 augustus 2013 vernietigen wegens strijd met de artikelen 7:2, eerste lid, en 7:12, eerste lid, van de Awb.

9. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.