ECLI:NL:RVS:2017:1725

201604476/1/V1. Datum uitspraak: 4 juli 2017 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 18 mei 2016 in zaak nr. 16/7666 in het geding tussen: [de vreemdeling] en de staatssecretaris. Bij besluit van 8 april 2016 heeft de staatssecretaris een inreisverbod tegen de vreemdeling uitgevaardigd. Bij uitspraak van 18 mei 2016 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 maart 2017, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. T. Boekholt en mr. R.A. Visser, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. L.M. Weber, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. 8. Het betoog van de staatssecretaris dat aan de uitvaardiging van een inreisverbod nooit de openbare orde ten grondslag ligt omdat hieraan volgens artikel 11, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn een terugkeerbesluit ten grondslag ligt, faalt. Dat deze bepaling voor uitvaardiging van een inreisverbod een terugkeerbesluit vereist en dat de openbare orde een rol kan spelen bij het nemen van een terugkeerbesluit, neemt niet weg dat een lidstaat die op basis van een terugkeerbesluit een inreisverbod uitvaardigt, bij de vaststelling van de duur van een inreisverbod en bij het vaststellen van de rechtsgevolgen ervan ook de openbare orde kan betrekken. Indien een lidstaat dat doet, ligt niet alleen een terugkeerbesluit maar ook de openbare orde ten grondslag aan de uitvaardiging van een inreisverbod. Uit de in artikel 3 van de Terugkeerrichtlijn neergelegde definitie van een inreisverbod volgt dat aan een inreisverbod een bepaalde termijn moet zijn verbonden. De vaststelling van de duur van een inreisverbod is dan ook een essentieel onderdeel van de uitvaardiging van een inreisverbod. Voorts volgt uit deze definitie dat een inreisverbod gevolgen heeft voor de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van een lidstaat. De vaststelling van de rechtsgevolgen voor het rechtmatig verblijf van de desbetreffende vreemdeling is dan ook eveneens een essentieel onderdeel van de uitvaardiging van een inreisverbod. Gelet hierop, faalt eveneens het betoog van de staatssecretaris dat de vaststelling van de rechtsgevolgen van een inreisverbod voor het rechtmatig verblijf geheel los staat van de uitvaardiging van een inreisverbod en van de duur ervan. 9. Het betoog van de staatssecretaris dat, indien hij artikel 6.5a, derde of vierde lid, van het Vb 2000 toepast en aan het inreisverbod vervolgens de in artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000 opgenomen rechtsgevolgen verbindt, hij uitsluitend nationaal recht en een nationaalrechtelijk begrip 'gevaar voor de openbare orde' toepast, faalt eveneens, gelet op het volgende. 9.1. Artikel 11, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn verplicht de lidstaten een inreisverbod uit te vaardigen indien zij een vreemdeling een termijn voor vrijwillig vertrek onthouden of indien de desbetreffende vreemdeling niet aan de op hem rustende terugkeerverplichting heeft voldaan. Als een lidstaat overeenkomstig deze verplichting van artikel 11, eerste lid, een inreisverbod uitvaardigt, past hij dus het Unierecht toe. Dit is, gelet op hetgeen onder 8. is overwogen, ook het geval als die lidstaat vervolgens de duur en de rechtsgevolgen van zo'n inreisverbod vaststelt. 9.2. In artikel 11, tweede lid, eerste volzin, van de Terugkeerrichtlijn staat dat de duur van het inreisverbod volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval wordt bepaald en dat die duur in principe niet meer dan vijf jaren bedraagt. De tweede volzin van die bepaling geeft de lidstaten de bevoegdheid een inreisverbod voor meer dan vijf jaren uit te vaardigen, onder meer indien de betrokkene een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde. Uit de systematiek van deze bepaling volgt dat de lidstaten de bevoegdheid hebben een inreisverbod voor vijf jaren of minder uit te vaardigen om redenen van openbare orde indien de openbare orde in het geding is, terwijl geen sprake is van een ernstige bedreiging in vorenbedoelde zin (zie de uitspraak de Afdeling van 8 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3012). Dat artikel 11, tweede lid, eerste volzin, van de Terugkeerrichtlijn, evenals het derde lid, de lidstaten ruimte laat om bij hun beoordeling te betrekken dat de desbetreffende vreemdeling in meer of mindere mate een gevaar vormt voor de openbare orde en niet voorschrijft hoe ernstig dit gevaar moet zijn, betekent niet dat een lidstaat die gebruik maakt van deze ruimte uitsluitend nationaal recht en een nationaalrechtelijk begrip 'gevaar voor de openbare orde' toepast. Die lidstaat moet het bestaan van dat gevaar beoordelen overeenkomstig de eisen die het Unierecht daaraan stelt. De Afdeling vindt hiervoor steun in punten 64 en 65 van het arrest van het Hof van 15 februari 2016, J.N., ECLI:EU:C:2016:84. Hierin heeft het Hof overwogen: 64 Daaraan moet worden toegevoegd dat het strikte kader voor de aan de bevoegde nationale instanties toegekende bevoegdheid om een verzoeker op grond van artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder e), van richtlijn 2013/33 in bewaring te stellen, mede wordt gevormd door de door het Hof in de rechtspraak gegeven uitlegging aan de begrippen „nationale veiligheid" en „openbare orde" in andere richtlijnen, welke uitlegging ook geldt voor richtlijn 2013/33. 65 Zo heeft het Hof geoordeeld dat het begrip „openbare orde", naast de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, in elk geval veronderstelt dat sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast [arresten Zh. en O., C‑554/13, EU:C:2015:377, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak, wat betreft artikel 7, lid 4, van richtlijn 2008/115, en T., C‑373/13, EU:C:2015:413, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak, wat betreft de artikelen 27 en 28 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB L 158, blz. 77, met rectificatie in PB L 229, blz. 35)]." De Afdeling leidt hieruit af - in ieder geval wat betreft verblijfsbeëindiging of uitvaardiging van een inreisverbod - dat de uitleg van het Hof van het begrip openbare orde steeds van toepassing is als een richtlijn de lidstaten ruimte laat om bij de uitoefening van een hierin toegekende bevoegdheid bij de beoordeling te betrekken of een vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat de Terugkeerrichtlijn geen concreet aanknopingspunt bevat waaruit valt af te leiden dat de lidstaten vrij zijn om bij de vaststelling van de duur van een inreisverbod van maximaal vijf jaren en bij vaststelling van de rechtsgevolgen hiervan zelf te bepalen of en hoe zij de openbare orde bij de beoordeling betrekken en hoe zij dit begrip invullen. Het bepaalde in artikel 11, tweede lid, tweede volzin, van de Terugkeerrichtlijn leidt niet tot een ander oordeel. Uit die volzin volgt slechts dat een inreisverbod van een duur van meer dan vijf jaren alleen mogelijk is indien sprake is van een ernstig gevaar voor de openbare orde en dat andere belangen als grondslag hiervan dan niet volstaan. Als een lidstaat bij het vaststellen van de duur of van de rechtsgevolgen van een inreisverbod van maximaal vijf jaren betrekt dat de desbetreffende vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde, moet hij het bestaan van dat gevaar dus beoordelen overeenkomstig de eisen die het Unierecht daaraan stelt. 10. In punten 50 en 60 van het arrest Z.Zh. en I.O. heeft het Hof uitleg gegeven van het voor terugkeerbesluiten geldende begrip 'gevaar voor de openbare orde' als bedoeld in artikel 7, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn. Op grond van die bepaling hebben de lidstaten de bevoegdheid om wegens het bestaan van een dergelijk gevaar af te zien van het toekennen van een vertrektermijn of een termijn toe te kennen die korter is dan zeven dagen. Om van deze bevoegdheid gebruik te maken, moeten de lidstaten volgens het Hof per geval beoordelen of het persoonlijke gedrag van de betrokkene een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. 10.1. De Afdeling heeft uit het arrest Z.Zh. en I.O. afgeleid dat de staatssecretaris bij zijn onderzoek naar de vraag of hij wegens het bestaan van een gevaar voor de openbare orde een vertrektermijn onthoudt of de duur ervan verkort alle feitelijke en juridische gegevens moet betrekken die gaan over de situatie van een vreemdeling in relatie met het door hem gepleegde strafbare feit, zoals de aard en ernst van dit strafbare feit en het tijdsverloop sinds het plegen daarvan. Voorts moet de staatssecretaris het resultaat van dit onderzoek laten blijken uit de motivering. Indien een vreemdeling voorafgaand aan het nemen van een terugkeerbesluit omstandigheden aanvoert op grond waarvan volgens hem geen sprake is van een gevaar voor de openbare orde, moet de staatssecretaris aanvullend motiveren waarom die omstandigheden niet tot een ander oordeel leiden (zie de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3579). Volgens de onder 9.2. vermelde uitspraak van de Afdeling van 8 november 2016 is voormelde onderzoeks- en motiveringsplicht voor de staatssecretaris ook van toepassing als hij aan een inreisverbod van maximaal vijf jaren de in artikel 66a, zevende lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 opgenomen rechtsgevolgen verbindt. 10.2. Als de staatssecretaris een vreemdeling een vertrektermijn onthoudt en dus verplicht is een inreisverbod uit te vaardigen, moet hij de duur van het inreisverbod vaststellen met toepassing van artikel 6.5a van het Vb 2000. Gelet op het eerste lid van die bepaling bedraagt de duur in beginsel twee jaren. De staatssecretaris kan hiervan afwijken als één van de overige leden van artikel 6.5a van het Vb 2000 van toepassing is. Omdat alle in artikel 6.5a, derde en vierde lid, van het Vb 2000 vermelde gronden verband houden met de openbare orde en de staatssecretaris dus bij de toepassing van deze bepalingen betrekt dat de desbetreffende vreemdeling een gevaar hiervoor vormt, moet hij per geval beoordelen of het persoonlijke gedrag van die vreemdeling een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. Gelet op hetgeen onder 9.2 is overwogen, geldt deze verplichting ook in het geval een lidstaat een inreisverbod uitvaardigt voor de duur van maximaal vijf jaren. Als zich een omstandigheid voordoet als bedoeld in artikel 6.5a, derde of vierde lid, van het Vb 2000, vaardigt de staatssecretaris, behoudens in geval van bijzondere omstandigheden, een inreisverbod uit voor de volgens die bepaling maximaal toegestane duur. Anders dan in de onder 6. vermelde uitspraak van 15 juni 2012, is de Afdeling, mede gelet op het arrest Z.Zh. en I.O., thans van oordeel dat de staatssecretaris hiermee niet voldoet aan de eisen die het Unierecht stelt. De staatssecretaris moet immers een kenbare beoordeling maken van het persoonlijke gedrag van de desbetreffende vreemdeling, waarbij hij ingaat op de aard en de ernst van de door die vreemdeling gepleegde strafbare feiten en de actualiteit van zijn gedrag. Aldus moet hij toelichten waarom het persoonlijke gedrag van die vreemdeling voldoende werkelijk, voldoende actueel en voldoende ernstig is om de duur van het tegen die vreemdeling uitgevaardigde inreisverbod te rechtvaardigen. 10.3. Ten slotte is het aan de staatssecretaris om vast te stellen of aan het inreisverbod de in artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000 verbonden rechtsgevolgen zijn verbonden. Omdat alle in deze bepaling opgenomen gronden verband houden met de openbare orde, moet de staatssecretaris ook bij de toepassing van deze bepaling per geval beoordelen of het persoonlijke gedrag van de desbetreffende vreemdeling een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. De in artikel 66a, zevende lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 door de wetgever gemaakte algemene afweging is niet zo'n individueel onderzoek en voldoet niet aan het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. Voor zover artikel 66a, zevende lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000, van rechtswege de hierin vermelde rechtsgevolgen verbindt aan de situatie dat een vreemdeling bij onherroepelijk geworden rechtelijk vonnis is veroordeeld wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd dan wel hem ter zake de maatregel als bedoeld in artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht is opgelegd, moet deze bepaling buiten toepassing worden gelaten wegens strijd met artikel 11, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn (vgl. de onder 9.2. en 10.1. vermelde uitspraak van de Afdeling van 8 november 2016). 10.4. Gelet op het voorgaande is de door de Afdeling uit het arrest Z.Zh. en I.O. afgeleide onderzoeks- en motiveringsplicht voor de staatssecretaris ook van toepassing als hij verplicht is een inreisverbod uit te vaardigen omdat hij een vreemdeling een vertrektermijn onthoudt en vervolgens artikel 6.5a, derde of vierde lid, van het Vb 2000 dan wel artikel 66a, zevende lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 of een combinatie van deze bepalingen toepast. 10.5. De staatssecretaris heeft het inreisverbod tegen de vreemdeling moeten uitvaardigen omdat hij haar een vertrektermijn heeft onthouden. Hij heeft met toepassing van artikel 6.5a, derde lid, van het Vb 2000 de duur van het inreisverbod vastgesteld op drie jaren omdat de vreemdeling is veroordeeld tot een vrijheidsstraf van minder dan zes maanden. Voorts heeft hij aan het inreisverbod de in artikel 66a, zevende lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 vermelde rechtsgevolgen verbonden omdat de vreemdeling in juli 2015 en juli 2013 onherroepelijk is veroordeeld voor winkeldiefstal. Hij heeft bij zijn beoordeling weliswaar betrokken dat winkeldiefstal een hinderlijk en ergerlijk feit is dat voor veel overlast zorgt en financiële schade voor middenstanders oplevert, maar hij heeft hiermee niet deugdelijk gemotiveerd dat het persoonlijk gedrag van de vreemdeling een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. Hij heeft immers geen kenbare beoordeling gemaakt van het persoonlijk gedrag van de vreemdeling waarbij hij is ingegaan op de aard en de ernst van de door haar gepleegde strafbare feiten en de actualiteit van haar gedrag. Hij heeft niet toegelicht waarom het persoonlijk gedrag van de vreemdeling voldoende werkelijk, voldoende actueel en voldoende ernstig is om de duur van het inreisverbod op drie jaren te stellen en hieraan de in artikel 66a, zevende lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 vermelde rechtsgevolgen te verbinden. De grieven falen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. bevestigt de aangevallen uitspraak; II. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; III. bepaalt dat van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven. Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.K. de Keizer, griffier. w.g. Verheij w.g. De Keizer voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2017 716. 13. BIJLAGE Terugkeerrichtlijn Artikel 3 Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: […] 6. „inreisverbod": een administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor een bepaalde termijn wordt verboden, samen met een terugkeerbesluit; […] Artikel 11 1. Het terugkeerbesluit gaat gepaard met inreisverbod: a) indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend, of b) indien niet aan de terugkeerverplichting is voldaan. In de overige gevallen kan het terugkeerbesluit een inreisverbod omvatten. 2. De duur van het inreisverbod wordt volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval bepaald, en bedraagt in principe niet meer dan vijf jaar. De duur kan meer dan vijf jaar bedragen indien de onderdaan van een derde land een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid. 3. […] In individuele gevallen kunnen de lidstaten om humanitaire of andere redenen afzien van een inreisverbod, dan wel het verbod intrekken of schorsen. In individuele gevallen of voor bepaalde categorieën gevallen kunnen de lidstaten om andere redenen een inreisverbod intrekken of schorsen. […] 5. De leden 1 tot en met 4 laten in de lidstaten onverlet het recht op internationale bescherming in de zin van artikel 2, onder a), van Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft en de inhoud van de verleende bescherming. Vreemdelingenwet 2000 Artikel 62 […] 2. Onze Minister kan de voor een vreemdeling geldende termijn, bedoeld in het eerste lid, verkorten, dan wel, in afwijking van het eerste lid, bepalen dat een vreemdeling Nederland onmiddellijk moet verlaten, indien: a. een risico bestaat dat de vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken; b. niet uit eigen beweging binnen de daarvoor geldende termijn heeft verlaten, in welk laatste geval het inreisverbod slechts door middel van een zelfstandige beschikking wordt uitgevaardigd dan wel een beschikking die mede strekt tot wijziging van het reeds gegeven terugkeerbesluit. Artikel 66a 1. Onze Minister vaardigt een inreisverbod uit tegen de vreemdeling, die geen gemeenschapsonderdaan is, op wie artikel 64 niet van toepassing is en die Nederland: a. onmiddellijk moet verlaten ingevolge artikel 62, tweede lid, b. niet uit eigen beweging binnen de daarvoor geldende termijn heeft verlaten, in welk laatste geval het inreisverbod slechts door middel van een zelfstandige beschikking wordt uitgevaardigd dan wel een beschikking die mede strekt tot wijziging van het reeds gegeven terugkeerbesluit. […] 4. Het inreisverbod wordt gegeven voor een bepaalde duur, die ten hoogste vijf jaren bedraagt, tenzij de vreemdeling naar het oordeel van Onze Minister een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid. De duur wordt berekend met ingang van de datum waarop de vreemdeling Nederland daadwerkelijk heeft verlaten. […] 7. In afwijking van het zesde lid en artikel 8 en met uitzondering van het rechtmatig verblijf van de vreemdeling die een eerste aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 heeft ingediend zolang op die aanvraag nog niet is beslist, kan de vreemdeling jegens wie een inreisverbod geldt geen rechtmatig verblijf hebben, in geval de vreemdeling: a. bij onherroepelijk geworden rechtelijk vonnis is veroordeeld wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd dan wel hem ter zake de maatregel als bedoeld in artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht is opgelegd; b. een gevaar vormt voor de openbare orde of de nationale veiligheid; […] 8. In afwijking van het eerste lid kan Onze Minister om humanitaire of andere redenen afzien van het uitvaardigen van een inreisverbod. Vreemdelingenbesluit 2000 Artikel 6.5a 1. De duur van het inreisverbod bedraagt ten hoogste twee jaren. […] 3. In afwijking van het eerste en tweede lid, bedraagt de duur van het inreisverbod ten hoogste drie jaren, indien het betreft een vreemdeling die is veroordeeld tot een vrijheidsstraf van minder dan zes maanden. 4. In afwijking van het eerste tot en met derde lid, bedraagt de duur van het inreisverbod ten hoogste vijf jaren, indien het betreft een vreemdeling die: a. is veroordeeld tot een vrijheidsstraf van zes maanden of langer; b. gebruik heeft gemaakt van valse of vervalste reis- of identiteitspapieren dan wel opzettelijk reis- of identiteitspapieren heeft overgelegd die niet op hem betrekking hebben; c. reeds het onderwerp is geweest van meer dan één terugkeerbesluit, of d. zich op het grondgebied van Nederland heeft begeven terwijl een inreisverbod van kracht was. […] 1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 2. De vreemdeling is tweemaal onherroepelijk veroordeeld voor winkeldiefstal, te weten op 12 juli 2013 tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van twee weken en op 29 juli 2015 tot een gevangenisstraf van twee weken, waarvan één week voorwaardelijk. Besluit 3. De staatssecretaris heeft, onder verwijzing naar artikel 66a, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 62, tweede lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), aan de uitvaardiging van het inreisverbod ten grondslag gelegd dat hij de vreemdeling bij besluit van 4 april 2016 heeft opgedragen de Europese Unie onmiddellijk te verlaten. De staatssecretaris heeft het inreisverbod uitgevaardigd voor de duur van drie jaren. Daaraan heeft hij - onder verwijzing naar artikel 6.5a, derde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) - ten grondslag gelegd dat de vreemdeling is veroordeeld tot een vrijheidsstraf van minder dan zes maanden. De staatssecretaris heeft aan het besluit de in artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000 opgenomen rechtsgevolgen verbonden (hierna ook: een zwaar inreisverbod). Hieraan heeft hij de onder 2. vermelde veroordelingen ten grondslag gelegd. 4. In deze zaak is de vraag aan de orde of de door de Afdeling uit het arrest van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) van 11 juni 2015, Z.Zh. en I.O., ECLI:EU:C:2015:377 (hierna: het arrest Z.Zh. en I.O.), afgeleide onderzoeks- en motiveringsplicht in deze situatie voor de staatssecretaris van toepassing is. Aangevallen uitspraak 5. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij de duur van het tegen de vreemdeling uitgevaardigde inreisverbod heeft vastgesteld op drie jaren. De rechtbank heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het begrip 'gevaar voor de openbare orde', zoals uitgelegd door het Hof in het arrest Z.Zh. en I.O. van toepassing is en dat de staatssecretaris dus had moeten motiveren waarom de vreemdeling een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. De enkele constatering door de staatssecretaris dat de vreemdeling in juli 2013 en juli 2015 is veroordeeld voor winkeldiefstal en dat winkeldiefstal een hinderlijk en ergerlijk feit is dat voor veel overlast zorgt en financiële schade voor middenstanders oplevert, is hiervoor onvoldoende, aldus de rechtbank. De rechtbank is de staatssecretaris niet gevolgd in zijn standpunt, zoals toegelicht ter zitting bij de rechtbank, dat hij artikel 66a, zevende lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000, heeft toegepast en aan het inreisverbod dus niet ten grondslag heeft gelegd dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt. Omdat het inreisverbod is gebaseerd op de onder 2. vermelde veroordelingen, kan dit niet anders worden begrepen dan dat de vreemdeling volgens de staatssecretaris een gevaar vormt voor de openbare orde, aldus de rechtbank. Grieven 6. In de grieven bestrijdt de staatssecretaris deze overweging van de rechtbank. Hij voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het begrip 'gevaar voor de openbare orde', zoals uitgelegd door het Hof in het arrest Z.Zh. en I.O., niet van toepassing is. Hij wijst erop dat de door hem toegepaste bepalingen - artikel 66a, zevende lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 en artikel 6.5a, derde lid, van het Vb 2000 - niet vereisen dat hij beoordeelt of een vreemdeling een gevaar of bedreiging vormt voor de openbare orde. Voorts voert de staatssecretaris, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW9112, aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de ernst van de aanleiding om een inreisverbod uit te vaardigen is verdisconteerd in artikel 6.5a van het Vb 2000 en dat hij, behoudens bijzondere individuele omstandigheden, dan ook niet gehouden is de duur van een inreisverbod nader te motiveren. 7. De staatssecretaris heeft ter zitting bij de Afdeling erop gewezen dat uit artikel 11, eerste lid, van Richtlijn 2008/115/EG (PB 2008 L 348/98; hierna: de Terugkeerrichtlijn) volgt dat de grondslag voor de uitvaardiging van een inreisverbod een terugkeerbesluit is en niet de openbare orde. Volgens de staatssecretaris speelt de openbare orde daarom alleen een rol als een lidstaat een terugkeerbesluit neemt. 7.1. Voorts heeft de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat, indien hij artikel 6.5a, derde of vierde lid, van het Vb 2000 toepast en aan het inreisverbod vervolgens de in artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000 opgenomen rechtsgevolgen verbindt, uitsluitend nationaal recht en een nationaalrechtelijk begrip 'gevaar voor de openbare orde' toepast. Volgens de staatssecretaris laat artikel 11, tweede lid, eerste volzin, van de Terugkeerrichtlijn ruimte aan de lidstaten om bij de vaststelling van de duur van een inreisverbod van maximaal vijf jaren zelf te bepalen of en hoe zij de openbare orde bij de beoordeling betrekken en hoe zij dit begrip invullen. De staatssecretaris heeft voorts erop gewezen dat het onderscheid tussen een inreisverbod waaraan de in artikel 66a, zesde lid, van de Vw 2000 opgenomen rechtsgevolgen zijn verbonden en een inreisverbod waaraan de in het zevende lid opgenomen rechtsgevolgen zijn verbonden -dus het onderscheid tussen een licht en een zwaar inreisverbod - niet is gebaseerd op artikel 11, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn maar op het derde en vijfde lid van dit artikel. Omdat de lidstaten volgens artikel 11, derde lid, bevoegd zijn om de werking van een inreisverbod in individuele gevallen en voor bepaalde categorieën op te schorten maar daartoe niet verplicht zijn, hebben zij volgens de staatssecretaris alle ruimte om die bevoegdheid nationaal in te vullen en te bepalen dat zij, indien de openbare orde volgens hen in geding is, van die bevoegdheid geen gebruik maken. Ten slotte heeft de staatssecretaris erop gewezen dat in artikel 66a, zesde en zevende lid, van de Vw 2000 slechts is geregeld welke rechtsgevolgen een inreisverbod heeft voor het rechtmatig verblijf van een vreemdeling en dat dit geheel los staat van de uitvaardiging van een inreisverbod en van de duur ervan. 7.2. Voor het geval de Afdeling niettemin van oordeel is dat het begrip 'gevaar voor de openbare orde', zoals uitgelegd door het Hof in het arrest Z.Z.h. en I.O., wel van toepassing is, heeft de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling gewezen op het volgende. Voor de uitvaardiging van een inreisverbod van maximaal vijf jaren, dus van een duur overeenkomstig de hoofdregel van artikel 11, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn, is volgens de staatssecretaris niet vereist dat een lidstaat beoordeelt of de desbetreffende vreemdeling een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde als bedoeld in de tweede volzin van die bepaling, de uitzondering op de hoofdregel. De staatssecretaris houdt zich bij toepassing van artikel 6.5a, derde en vierde lid, van het Vb 2000 aan de hoofdregel dat de duur van het inreisverbod in beginsel niet meer dan vijf jaren bedraagt. Daarom is de staatssecretaris, hoewel alle in artikel 6.5a, derde en vierde lid, van het Vb 2000 vermelde gronden verband houden met de openbare orde, bij de toepassing van deze bepalingen niet gehouden te beoordelen of de desbetreffende vreemdeling een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving aantast als bedoeld in het arrest Z.Zh. en I.O. Volgens de staatssecretaris is hij bij de toepassing van artikel 66a, zevende lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 evenmin hiertoe gehouden. De wetgever heeft immers al een afweging gemaakt en bepaald dat de in deze bepaling vermelde situatie een inbreuk op de openbare orde oplevert. Er is dus geen open norm die nadere uitleg behoeft, aldus de staatssecretaris. 11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 12. De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.