ECLI:NL:RVS:2017:177

201507894/1/A1. Datum uitspraak: 25 januari 2017 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats], tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 26 augustus 2015 in zaak nrs. 15/4569 en 15/4560 in het geding tussen: [appellant] en de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR). Bij besluit van 6 februari 2015 heeft het CBR de verklaring van rijvaardigheid van [appellant] ingetrokken. Bij besluit van 26 juni 2015 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 26 augustus 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het CBR heeft een verweerschrift ingediend. Het CBR heeft een nader stuk ingediend. Desgevraagd heeft het CBR een proces-verbaal van verhoor van 14 oktober 2014 overgelegd. [appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, verleend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.J. Glastra, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.H.A. van der Grinten en mr. A.E.M. van den Berg, beiden advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Aan de zijde van het CBR zijn tevens verschenen mr. M.C.A van den Hil-Van Vliet en J. Kroon. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier. w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Pieters voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2017 473. Inleiding 1. [appellant] heeft op 1 mei 2013 zijn rijbewijs gehaald via een rijschool in Den Helder. 2. Medio 2014 ontving het CBR een anonieme melding over frauduleuze samenwerking tussen een bij het CBR werkzame examinator (hierna: de examinator) en een aantal rijscholen. Naar aanleiding hiervan heeft het CBR de slagingspercentages met betrekking tot de praktijkexamens van de desbetreffende rijscholen bij die examinator onderzocht. Uit een vergelijking van de verschillende slagingspercentages is het vermoeden ontstaan dat kandidaten van deze rijscholen niet op een juiste wijze werden geëxamineerd door de examinator. Het CBR heeft vervolgens een bedrijfsrecherchebureau onderzoek laten doen naar het handelen van de examinator. Tevens heeft het CBR op 14 augustus 2014 en 8 september 2014 aangifte gedaan van valsheid in geschrifte en oplichting. De politie heeft vervolgens een onderzoek ingesteld naar de aard en de omvang van strafbare feiten. De politie heeft de bevindingen van dat onderzoek met het CBR gedeeld via een rapportage van 21 januari 2015. In die rapportage is, mede onder verwijzing naar een op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van 23 januari 2014 (lees: 2015) omtrent het aantal onterecht geslaagden en een uitdraai uit het computerprogramma Excel, vermeld dat de verdachte examinator vermoedelijk valsheid in geschrifte en oplichting heeft gepleegd met rijvaardigheidsexamens. Hij heeft in de periode tussen 1 januari 2011 en 3 oktober 2014 in nauwe en bewuste samenwerking met zes verdachte rijscholen, waaronder de rijschool waarvan [appellant] gebruik heeft gemaakt, kandidaten onterecht laten slagen voor het praktijkexamen. De kandidaten betaalden tot enkele duizenden euro's aan de rijschoolhouder. De examinator ontving van de rijschoolhouder een bedrag van € 500,00 per kandidaat. De examinator is aangehouden en meermalen als verdachte gehoord en heeft bekennende verklaringen afgelegd. Bij afzonderlijke vonnissen van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag drie van de zes rijschoolhouders veroordeeld tot een taakstraf van 240 uren in verband met (het medeplegen van) een ambtenaar een gift of belofte doen dan wel dienst verlenen of aanbieden met het oogmerk om hem te bewegen in zijn bediening, in strijd met zijn plicht, iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd en hen ontzet van het recht tot uitoefening van het beroep van rijschoolhouder voor de duur van vijf jaar. Bij afzonderlijk vonnis van 18 april 2016 heeft de rechtbank Den Haag de examinator veroordeeld tot een gevangenisstraf van negen maanden voor het als ambtenaar aannemen van een gift of belofte dan wel een dienst, wetende dat deze hem zijn gedaan, verleend of aangeboden wordt teneinde hem te bewegen om, in strijd met zijn plicht, in zijn bediening iets te doen of na te laten, meermalen gepleegd. 3. Om inzichtelijk te maken welke kandidaten vermoedelijk ten onrechte zijn geslaagd heeft de politie, aan de hand van de werkwijze van de examinator, negen indicatoren opgesteld. De eerste twee indicatoren, te weten dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan bij de verdachte examinator en dat de kandidaat rijexamen heeft gedaan via één van de zes verdachte rijscholen zijn in al deze gevallen van toepassing. Er zijn 290 kandidaten op wie deze twee indicatoren van toepassing zijn. De combinatie van deze twee indicatoren levert volgens de politie niet voldoende verdenking op om ervan uit te kunnen gaan dat alle 290 kandidaten onterecht zijn geslaagd. Volgens de politie ontstaat er meer dan een redelijk vermoeden dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd voor het rijexamen, als naast de eerste twee indicatoren, minimaal één van de overige indicatoren van toepassing is. Op basis van de toepassing van de indicatoren heeft de politie geconcludeerd dat het vermoeden bestaat dat 197 kandidaten, waaronder [appellant], ten onrechte zijn geslaagd voor hun rijexamen. 4. Het CBR heeft kennis genomen van de bevindingen van de politie en deelt de daarin vervatte conclusie. Indien naast de eerste twee indicatoren ten minste één van de overige indicatoren van toepassing is, is het volgens het CBR aannemelijk dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven, omdat destijds door de examinator niet op juiste wijze is vastgesteld dat de kandidaat aan de daarvoor geldende eisen voldeed. Het heeft daarbij de door de politie geformuleerde indicatoren 6, 7 en 8 herbenoemd tot indicator 6. Indicator 9 is door het CBR niet gehanteerd. Het gaat volgens het CBR om de volgende indicatoren: 1. De kandidaat heeft rijexamen gedaan bij de verdachte examinator; 2. De kandidaat heeft rijexamen gedaan via één van de verdachte rijscholen; 3. Er bestaat een grote afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de examenlocatie. Uit onderzoek van de politie is gebleken dat kandidaten over het algemeen gebruik maken van een rijschool die in de woonplaats is gevestigd. De maximale afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de vestigingsplaats van de rijschool is ongeveer tien tot twintig kilometer. Verder is gebleken dat kandidaten over het algemene examen doen bij de dichtstbijzijnde CBR-locatie. In een rijles kan de kandidaat normaliter in het gebied rondom het examencentrum oefenen, om zich goed op het examen te kunnen voorbereiden. Uit het politieonderzoek blijkt dat kandidaten uit heel Nederland examen deden bij de examinator; 4. De kandidaat is veranderd naar een verdachte rijschool. Deze indicator is van toepassing als de kandidaat wisselt naar één van de verdachte rijscholen na vier eerdere onsuccesvolle examens. Na vier keer gezakt te zijn gaat de kandidaat het B-NO-traject (nader onderzoek rijvaardigheid) in; 5. De aanwezigheid van een proces-verbaal waaruit blijkt dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd. Dit kan een proces-verbaal van aangifte, verhoor of bevindingen zijn; 6. De aanwezigheid van een tapgesprek en/of communicatie met gebruikmaking van sms of WhatsApp waaruit blijkt dat afspraken worden gemaakt over examens tussen de verdachte examinator en één van de verdachte rijscholen. 5. Het CBR heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 6 februari 2015 de verklaring van rijvaardigheid van [appellant] ingetrokken. Aan hem zijn de indicatoren 1, 2 en 3 tegengeworpen. Wat betreft de derde indicator heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat [appellant] in Amsterdam woont, maar gebruik maakte van een rijschool in Den Helder. De afstand tussen het woonadres en de examenlocatie bedraagt ongeveer 80 km. Volgens het CBR is dit een opmerkelijk grote afstand, aangezien het gebruikelijk is dat kandidaten voor een rijschool dichtbij huis kiezen. De afstand is vier tot acht keer zo groot als de afstand van tien tot twintig km die in dit verband gebruikelijk is. Daarnaast zijn er meer dan vijf examenlocaties dichterbij het woonadres van [appellant] gelegen, aldus het CBR. Het CBR heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen reden gezien om de drie indicatoren niet van toepassing te achten. Toepasselijke regelgeving 6. Artikel 4aa, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wegenverkeerswet 1994 luidt: Het CBR is belast met het beoordelen van de rijvaardigheid. Artikel 34, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen luidt: Indien aan de aanvrager nog niet eerder een rijbewijs is afgegeven, dient ten behoeve van hem in het rijbewijzenregister te zijn geregistreerd: a. 7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de vereiste spoed zich ertegen verzette dat het CBR hem voorafgaand aan het nemen van het besluit van 6 februari 2015 in de gelegenheid zou stellen zijn zienswijze naar voren te brengen. Hij voert daartoe aan dat van dergelijke spoed niet is gebleken en dat hij er, temeer nu het gaat om een zeer verstrekkend besluit, alle belang bij had om reeds in een vroeg stadium zijn zienswijze naar voren te brengen. 7.1. Artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien: a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt. Artikel 4:11, aanhef luidt: Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 achterwege laten voor zover: a. de vereiste spoed zich daartegen verzet; […]. 7.2. In het midden kan worden gelaten of het CBR al dan niet toepassing heeft mogen geven aan artikel 4:11 van de Awb, nu het CBR [appellant] in de bezwaarfase in de gelegenheid heeft gesteld te worden gehoord. [appellant] heeft zijn zienswijze en bezwaren met betrekking tot het besluit van 6 februari 2015 tijdens de hoorzitting in de bezwaarschriftenprocedure naar voren kunnen brengen. Een eventuele schending van artikel 4:11, aanhef en onder a, van de Awb is daarmee genoegzaam hersteld. Het betoog faalt. 8. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het aan het CBR is om aannemelijk te maken dat de intrekkingsgrond waarop hij zijn besluit baseert zich voordoet. Hij voert daartoe aan dat sprake is van een intrekking van een begunstigend besluit, zodat het op de weg van het CBR lag om de feiten waarop de besluitvorming is gebaseerd, te bewijzen. Het feit dat hij rijexamen heeft gedaan via één van de verdachte rijscholen en bij een verdachte examinator en dat hij wat verder weg woont van de examenlocatie levert dat bewijs volgens [appellant] niet op. Hij wijst er in dit verband op dat hij rijexamen in Den Helder heeft gedaan, omdat het bij deze rijschool mogelijk was zijn examengeld in termijnen te betalen. 8.1. De Afdeling stelt voorop dat, zoals is overwogen in de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2017:138, de intrekking van de verklaring van rijvaardigheid geen punitieve sanctie is. 8.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in voormelde uitspraak van heden impliceert de bevoegdheid van het CBR om een verklaring van rijvaardigheid af te geven indien de betrokkene succesvol heeft afgereden, dat het CBR deze verklaring kan intrekken in die gevallen waarin aanzienlijke twijfel bestaat over de vraag of het rijvaardigheidsexamen daadwerkelijk met goed gevolg is afgenomen, mits de intrekking niet in strijd komt met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 8.3. De intrekking van de eerder afgegeven verklaring van rijvaardigheid is een belastend besluit. Bij dit besluit ligt de bewijslast dat er zich gronden voordoen om de verklaring van rijvaardigheid in te trekken bij het bestuursorgaan. Om aan deze bewijslast te voldoen, is het, zoals de Afdeling heeft overwogen in voormelde uitspraak van heden, aan het CBR om aannemelijk dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven. Anders dan [appellant] betoogt, hoeven de feiten niet te worden bewezen in de door hem bedoelde zin. 8.4. Het CBR heeft bij zijn besluitvorming gebruik gemaakt van de door de politie opgestelde indicatoren. Het heeft als uitgangspunt genomen dat naast de eerste twee indicatoren minimaal één extra indicator van toepassing moet zijn om tot intrekking van de verleende verklaring van rijvaardigheid over te gaan. De aanwezigheid van drie indicatoren biedt weliswaar geen sluitend bewijs dat aan de betrokkene ten onrechte een verklaring van rijvaardigheid is afgegeven, maar dit acht de Afdeling, gelet op de op het CBR rustende bewijslast, ook niet vereist. Indien de eerste twee en minimaal een derde indicator van toepassing zijn, bestaat dermate veel twijfel over de vraag, of de betrokkene daadwerkelijk heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, dat het CBR aannemelijk heeft kunnen achten dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte aan de betrokkene is afgegeven. De betrokkene zal dit dan moeten weerleggen, bijvoorbeeld door aannemelijk te maken dat het CBR één of meer indicatoren ten onrechte van toepassing heeft geacht. Hetgeen de betrokkene heeft aangevoerd, dient het CBR te betrekken bij zijn op de persoon gerichte onderzoek. Het dient daarbij tevens te betrekken of de betrokkene, in geval van deelname aan de hem aangeboden rijvaardigheidsbeoordeling, alsnog heeft laten zien dat hij over de vereiste rijvaardigheid beschikt. Indien de betrokkene er niet in slaagt tegenbewijs ten aanzien van de toegepaste indicatoren te leveren en/of niet heeft laten zien over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, kan het CBR tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid overgaan. 8.5. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het CBR in dit geval de derde indicator ten onrechte van toepassing heeft geacht. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het CBR zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant] geen afdoende verklaring heeft gegeven voor het feit dat hij zo ver van zijn woonplaats rijexamen heeft gedaan. Dat hij bij de rijschool het examengeld in termijnen kon betalen, heeft het CBR onvoldoende kunnen achten, reeds nu ook bij andere rijschoolhouders, ook in Amsterdam, betaling in termijnen mogelijk is. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat betaling eerst ná het behalen van examen kon plaatsvinden, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het CBR het niet aannemelijk heeft kunnen achten dat een rijschoolhouder akkoord gaat met betaling achteraf van een dergelijk groot bedrag aan rijlessen en examengeld en daarmee het risico loopt dat het bedrag niet wordt betaald. 8.6. Nu in dit geval de eerste twee en minimaal één van de overige indicatoren op [appellant] van toepassing zijn, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het CBR aannemelijk heeft gemaakt dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte is afgegeven. Het betoog faalt. 9. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het CBR hem in de gelegenheid heeft gesteld om de onevenredige gevolgen van het besluit weg te nemen door hem gelegenheid te geven een rijvaardigheidsbeoordeling te doen. Hij voert daartoe aan dat niet van hem kon worden verwacht dat hij akkoord zou gaan met een rijvaardigheidsbeoordeling. Hij gaf er de voorkeur aan om op te komen tegen het besluit en van alle blaam gezuiverd te worden. Volgens [appellant] lijkt deelname aan de beoordeling erop dat hij schuld bekent. 9.1. De rechtbank heeft overwogen dat gelet op het grote belang van de verkeersveiligheid en de aannemelijk geworden feiten ten aanzien van de verkrijging van de verklaring van rijvaardigheid, het CBR niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld door de verkeersveiligheid te laten prevaleren boven de individuele belangen van [appellant]. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het CBR de betrokkenen bovendien in de gelegenheid heeft gesteld om onevenredige gevolgen van het besluit weg te nemen door hen de gelegenheid te geven te laten zien dat zij over de vereiste rijvaardigheid te beschikken, zodat te minder aanleiding bestaat om het besluit in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel. 9.2. 11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.