ECLI:NL:RVS:2021:786

201908374/1/R3.

Datum uitspraak: 14 april 2021

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. [appellante sub 1] en anderen, gevestigd respectievelijk wonend te Almelo,

2. [appellant sub 2], wonend te Almelo,

appellanten,

en

de raad van de gemeente Almelo,

verweerder.

Bij besluit van 1 oktober 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Haghoek Rosarium Westeres" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 2] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

[appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.

[partij] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 28 januari 2021, waar [appellante sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 2], rechtsbijstandverlener te Almelo, [appellant sub 2], en de raad, vertegenwoordigd door E.R. Jasper en B. Kooistra, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [partij] en anderen, bij monde van [partij] en [partij A], als partij gehoord.

Buiten bezwaren van partijen is op de zitting een stuk in het geding gebracht.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart de beroepen gegrond;

II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Almelo van 1 oktober 2019, waarbij het bestemmingsplan "Haghoek Rosarium Westeres" is vastgesteld, voor zover het betreft:

- het plandeel dat betrekking heeft op grond ter grootte van ongeveer 10 bij 10 m aan de oostzijde van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in Almelo, waaraan de bestemming "Gemengd - 2", zonder bouwvlak, is toegekend;

- het plandeel dat betrekking heeft op het perceel [locatie 3] in Almelo;

III. draagt de raad van de gemeente Almelo op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen, voor zover het de hiervoor onder II vermelde plandelen betreft, en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

IV. treft de voorlopige voorziening dat, totdat het onder III bedoelde besluit in werking is getreden, ten aanzien van de onder II genoemde plandelen het bestemmingsplan "Haghoek Rosarium Westeres", dat is vastgesteld door de raad van de gemeente Almelo op 1 oktober 2019, blijft gelden;

V. veroordeelt de raad van de gemeente Almelo tot vergoeding van bij [appellante sub 1] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

veroordeelt de raad van de gemeente Almelo tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 534,00 (zegge: vijfhonderdvierendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VI. gelast dat de raad van de gemeente Almelo aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt, ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) voor [appellante sub 1] en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan, en € 174,00 (zegge: honderdvierenzeventig euro) voor [appellant sub 2].

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 14 april 2021

271-933.

Inleiding

1. Uit de toelichting bij het bestemmingsplan "Haghoek Rosarium Westeres" blijkt dat de raad hiermee wil voorzien in een plan ter actualisatie van verschillende bestemmingsplannen, met een overwegend consoliderend karakter.

2. [appellante sub 1] en anderen zijn eigenaren van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in Almelo. [appellant sub 2] is eigenaar van de percelen [locatie 3] en [locatie 4] in Almelo.

3. Aan de gronden van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] is in het plan de bestemming "Gemengd - 2" toegekend. [appellante sub 1] en anderen kunnen zich niet ermee verenigen dat in het plan het gebruik van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] voor de huisvesting van meer dan één huishouden en kamerverhuur niet is toegestaan. [appellant sub 2] keert zich ook tegen de planregeling voor de percelen [locatie 1] en [locatie 2].

[appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 2] keren zich daarnaast tegen de planregeling voor het achter de percelen [locatie 1] en [locatie 2] liggende plandeel voor een stuk grond ter grootte van ongeveer 10 bij 10 m, dat grenst aan de oostzijde van die percelen (hierna: het achterliggende plandeel). Aan de gronden van het achterliggende plandeel is in het plan de bestemming "Gemengd - 2", zonder bouwvlak, toegekend. [appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 2] kunnen zich er niet in vinden dat geen bouw van woningen wordt toegestaan op het achterliggende plandeel.

Aan de gronden van het perceel [locatie 3] is in het plan de bestemming "Wonen" toegekend. [appellant sub 2] kan zich niet ermee verenigen dat aan het perceel [locatie 3] geen kantoorbestemming is toegekend. Daarnaast wordt het gebruik van dit perceel voor twee zelfstandige huishoudens en kamerverhuur in het plan ten onrechte niet langer als zodanig bestemd, aldus [appellant sub 2].

Ontvankelijkheid

Geen zienswijzen [appellante sub 1] en anderen

4. De raad stelt dat [appellante sub 1] en anderen verwijtbaar geen zienswijzen naar voren hebben gebracht over het ontwerpplan. Hierdoor kunnen zij alleen opkomen tegen de aangebrachte wijzigingen ten opzichte van het ontwerpplan, aldus de raad. Daarvan is volgens hem geen sprake, voor zover het beroep is gericht tegen de bouwmogelijkheden op het achterliggende plandeel, zodat het beroep volgens de raad in zoverre niet-ontvankelijk is.

4.1. Op grond van de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.

Artikel 6:13 van de Awb luidt: "Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld."

[appellante sub 1] en anderen hebben geen zienswijzen over het ontwerpplan naar voren gebracht.

4.2. [appellante sub 1] en anderen betogen dat aan hen niet kan worden tegengeworpen dat zij geen zienswijzen over het ontwerpplan naar voren hebben gebracht. Volgens [appellante sub 1] en anderen is de voorwaarde dat eerst een zienswijze naar voren moet worden gebracht over het ontwerpplan om toegang tot de rechter te krijgen, in strijd met artikel 9, tweede lid, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (het Verdrag van Aarhus, hierna ook: het verdrag). Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 (hierna: het arrest Varkens in Nood), betogen zij dat artikel 6:13 van de Awb in zoverre buiten toepassing moet blijven.

- Het arrest Varkens in Nood

4.3. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in het arrest Varkens in Nood onder meer voor recht verklaard dat:

- artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus aldus moet worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat de leden van het in artikel 2, punt 4, van dit verdrag bedoelde „publiek" als zodanig geen toegang tot de rechter hebben om op te komen tegen een besluit dat binnen de werkingssfeer van artikel 6 van dat verdrag valt;

- artikel 9, tweede lid, van het verdrag zich ertegen verzet dat de ontvankelijkheid van het daarin bedoelde beroep in rechte, dat wordt ingesteld door niet-gouvernementele organisaties die deel uitmaken van het in artikel 2, punt 5, van dat verdrag bedoelde „betrokken publiek", afhankelijk wordt gesteld van hun deelname aan de voorbereidingsprocedure voor het bestreden besluit, ook al is deze voorwaarde niet van toepassing wanneer aan hen redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij daar niet aan hebben deelgenomen.

4.4. De Afdeling leidt uit de bewoordingen van het arrest van het Hof, in het bijzonder de punten 58 tot en met 60 van het arrest, af dat het oordeel van het Hof over toegang tot de rechter bij besluiten die binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het verdrag vallen (hierna: "Aarhus-besluiten") niet alleen geldt voor non-gouvernementele organisaties, maar voor "het betrokken publiek" in het algemeen. De Afdeling concludeert daarom dat op basis van dit arrest in ieder geval het recht van belanghebbenden om beroep in te stellen tegen "Aarhus-besluiten", niet afhankelijk mag worden gesteld van deelname aan de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Dit betekent dat voor belanghebbenden het beroepsrecht tegen dit soort besluiten niet afhankelijk mag worden gesteld van de in artikel 6:13 van de Awb neergelegde regel die inhoudt dat geen beroep kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 van de Awb naar voren heeft gebracht. Dit geldt niet alleen voor het beroepsrecht als zodanig, maar ook voor de - tot dusverre in de rechtspraak toegepaste - zogenoemde onderdelentrechter bij "Aarhus-besluiten" die met toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure tot stand zijn gekomen en die uit verschillende besluitonderdelen bestaan. De Afdeling concludeert dus dat wat in artikel 6:13 van de Awb is bepaald in zoverre voor belanghebbenden bij "Aarhus-besluiten" niet in overeenstemming is met artikel 9, tweede lid, van het verdrag en aanpassing behoeft door de wetgever.

4.5. Zolang zo’n wijziging van de wet er niet is, moet worden voorzien in een oplossing. Artikel 6:13 van de Awb mag aan belanghebbenden bij "Aarhus-besluiten" niet worden tegengeworpen, omdat artikel 9, tweede lid, van het verdrag zich daartegen verzet. Welke besluiten "Aarhus-besluiten" zijn en dus in een concreet geval onder de werkingssfeer van artikel 6 van het verdrag vallen, is niet in algemene zin aan te geven. Het gaat om besluiten over het al dan niet toestaan van activiteiten vermeld in bijlage I bij het verdrag (artikel 6, eerste lid, onder a) en om besluiten over niet in bijlage I vermelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben (artikel 6, eerste lid, onder b).

4.6. Onder de eerste categorie vallen - hoofdzakelijk - besluiten over activiteiten in de sfeer van ruimtelijke plannen en vergunningen waarvoor een milieueffectrapport (MER) moet worden gemaakt dan wel waarvoor een m.e.r.-beoordeling moet worden verricht. In de bijlagen van Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PbEU L 26), zoals gewijzigd bij Richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement (PbEU L 124), is aansluiting gezocht bij deze categorie. In het nationale recht is deze categorie vervolgens geïmplementeerd in de bijlage van het Besluit milieueffectrapportage.

12. Gelet op wat onder 9.3 en 10.4 is overwogen, zijn de beroepen van [appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 2] tegen het besluit van 1 oktober 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Haghoek Rosarium Westeres" gegrond. Het besluit van 1 oktober 2019 dient te worden vernietigd, wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb en artikel 3:46 van de Awb, voor zover het betreft het achterliggende plandeel aan de oostzijde van de percelen [locatie 1] en [locatie 2], en wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb, voor zover het betreft het perceel [locatie 3].

Opdracht en voorlopige voorziening

13. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om voor de twee vernietigde plandelen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen en zal daartoe een termijn stellen.

14. Om te voorkomen dat in de periode tot aan de inwerkingtreding van een nieuw besluit een ruimtelijk onaanvaardbare situatie kan ontstaan, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen. De Afdeling zal bepalen dat het bestemmingsplan "Haghoek Rosarium Westeres" ter plaatse van de twee vernietigde plandelen blijft gelden, totdat de raad ter uitvoering van deze uitspraak een nader besluit heeft genomen en dat besluit in werking is getreden.

Het voorgaande betekent dat de bestemmingen en regels in het bestreden plan "Haghoek Rosarium Westeres" blijven gelden, totdat de raad voor de twee vernietigde plandelen een nieuw besluit heeft genomen, daarbij rekening houdend met de belangen van [appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 2].

15. De Afdeling hecht eraan op te merken dat deze uitspraak niet gaat over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van woningbouw op het achterliggende plandeel aan de oostzijde van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] en van een kantoor op het perceel [locatie 3].

Proceskosten

16. De raad moet de proceskosten vergoeden.

Van belang is dat het volgens de systematiek van deze bijlage in veel gevallen van de concrete omstandigheden waaronder een project wordt ondernomen afhangt of voor een besluit wel of niet een MER of m.e.r.-beoordeling moet worden gemaakt.

Onder de tweede categorie vallen andere besluiten over activiteiten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Hierbij kan het bijvoorbeeld gaan om besluiten waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt vanwege de ligging nabij een Natura 2000-gebied of om besluiten waarbij voorafgaand aan dat besluit een voortoets moet worden verricht om gevolgen voor een Natura 2000-gebied in kaart te brengen. Ook besluiten die onder het bereik van Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334) vallen behoren tot deze categorie, net als besluiten waarin rechtstreeks werkende Unierechtelijke voorschriften op milieugebied worden toegepast.

4.7. De Afdeling stelt vast dat het toepassingsbereik van artikel 6 van het verdrag niet gemakkelijk op voorhand is af te bakenen. Om het toepasselijke procedurele regime vast te kunnen stellen en op basis daarvan te beoordelen of een beroep van een belanghebbende ontvankelijk is, moet eerst worden beoordeeld of het aangevochten besluit onder het bereik van artikel 6 van het verdrag valt. Dat zal soms bewerkelijk zijn, omdat tot in detail moet worden bekeken of dat besluit onder een van de vermelde categorieën valt. Dat kan onder omstandigheden ook het stellen van prejudiciële vragen noodzakelijk maken. Bovendien kan het bij bepaalde typen besluiten, zoals besluiten tot vaststelling van ruimtelijke plannen, voorkomen dat bepaalde onderdelen wel en bepaalde onderdelen niet onder de werkingssfeer van artikel 6 van het verdrag vallen. Dit kan ook aan de orde zijn bij gecoördineerde besluitvorming, waarbij in dezelfde procedure zowel besluiten moeten worden getoetst die onder de werkingssfeer van voormeld artikel 6 van het verdrag vallen als besluiten waarbij dat niet het geval is.

4.8. De Afdeling verwacht dat er in de praktijk zo veel situaties zullen zijn waarin zo’n inhoudelijke en soms zeer gecompliceerde beoordeling moet worden verricht om na te gaan of het besluit onder de werkingssfeer van artikel 6 van het verdrag valt, dat de Afdeling het afbakenen van situaties waarin artikel 6:13 van de Awb niet mag worden tegengeworpen aan belanghebbenden, voor de rechtspraktijk onwerkbaar acht. In afwachting van een oplossing door de wetgever kiest de Afdeling daarom voor een uit oogpunt van rechtsbescherming ruimhartige uitleg van het verdrag, vooral ook om te verzekeren dat het uit het verdrag voorvloeiende recht op toegang tot de rechter niet een te beperkte invulling krijgt. Daarom zal in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, artikel 6:13 van de Awb niet worden tegengeworpen aan belanghebbenden.

4.9. Daarbij beschouwt de Afdeling als omgevingsrechtelijke zaken de zaken over besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening.

4.10. De Afdeling tekent hierbij aan dat deze ruimhartige uitleg van het verdrag alleen een rol speelt bij de beoordeling van de ontvankelijkheid, maar niet bij de inhoudelijke toetsing van een besluit.

- Conclusie ontvankelijkheid beroep [appellante sub 1] en anderen

4.11. Uit het voorgaande volgt dat aan [appellante sub 1] en anderen het bepaalde in artikel 6:13 van de Awb niet wordt tegengeworpen. Het beroep van [appellante sub 1] en anderen is ontvankelijk. Dit betekent dat de Afdeling het beroep inhoudelijk behandelt.

Belanghebbendheid [appellant sub 2]

5. De raad stelt dat het beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk is, voor zover dat is gericht tegen de vaststelling van het plandeel dat betrekking heeft op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] en van het achterliggende plandeel, omdat [appellant sub 2] daarbij geen belanghebbende is. Volgens de raad is niet aannemelijk dat [appellant sub 2] ter plaatse van de percelen [locatie 3] en [locatie 4] gevolgen van enige betekenis ondervindt van de vaststelling van deze plandelen, gelet op de afstand tussen zijn gronden enerzijds en de percelen [locatie 1] en [locatie 2] en het achterliggende plandeel anderzijds.

5.1. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.

Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271) is het uitgangspunt dat degene die feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit.

5.2. Op de zitting heeft [appellant sub 2] onweersproken gesteld dat hij, naast [appellante sub 1] en anderen, mede-eigenaar is van grond ter plaatse van het achterliggende plandeel, dat grenst aan de percelen [locatie 1] en [locatie 2]. [appellant sub 2] is daarom belanghebbende bij de vaststelling van het achterliggende plandeel. Verder is niet uitgesloten dat hij ter plaatse van het achterliggende plandeel feitelijke gevolgen zal ondervinden van de mogelijk gemaakte ruimtelijke ontwikkeling op de percelen [locatie 1] en [locatie 2], zodat hij ook bij de vaststelling van dat plandeel belanghebbende is.

Het beroep van [appellant sub 2] is ontvankelijk. Dit betekent dat de Afdeling ook het beroep van [appellant sub 2] inhoudelijk behandelt.

Procedureel

Inspraak en kennisgeving

6. [appellante sub 1] en anderen betogen dat geen goede inspraak heeft plaatsgevonden op een wijze die het Verdrag van Aarhus voorschrijft. Daartoe voeren zij aan dat niemand in de gelegenheid is gesteld om in te spreken over het bestreden besluit en dat er geen hoorzitting is gehouden.

[appellante sub 1] en anderen betogen daarnaast dat in de kennisgeving van het bestreden besluit en ook in het ontwerpbesluit, ten onrechte en in strijd met het verdrag staat vermeld dat beroep kan worden ingesteld door belanghebbenden die zienswijzen hebben ingediend.

6.1. De Afdeling begrijpt de beroepsgrond van [appellante sub 1] en anderen over inspraak zo, dat zij zich in het bijzonder beroepen op artikel 6, vierde lid, van het verdrag. In dat artikel is bepaald dat elke partij voorziet in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden.

Nog daargelaten het antwoord op de vraag of het bestreden bestemmingsplan binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het verdrag valt, overweegt de Afdeling dat zij in eerdere uitspraken heeft geoordeeld dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat de nationale regelgeving zoals neergelegd in de Wet milieubeheer, de Wro en de Awb op basis waarvan een ieder zienswijzen naar voren kan brengen over het ontwerpplan, geen correcte implementatie vormt van het verdrag (uitspraak van 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2821). De Afdeling heeft overwogen dat op het moment dat een ieder zienswijzen naar voren kan brengen over een ontwerpplan, nog geen beslissing over het ontwerpplan is genomen. Inspraak over een ontwerpplan betreft vroegtijdige inspraak op een moment dat alle opties nog open zijn en nog een doeltreffende inspraak kan plaatsvinden, zo heeft de Afdeling geoordeeld.

Het ontwerpplan heeft ter inzage gelegen van 18 juli tot en met 28 augustus 2018.

De kennisgeving van de terinzagelegging is gepubliceerd in de Staatscourant en in het Gemeenteblad van Almelo. Een ieder heeft de mogelijkheid gekregen om, mondeling of schriftelijk, zienswijzen naar voren te brengen over het ontwerpplan. Hiermee is voldaan aan de wettelijke vereisten voor de kennisgeving van de terinzagelegging, zodat iedereen de mogelijkheid heeft gehad om door het indienen van een mondelinge of schriftelijke zienswijze een reactie op het ontwerpplan te geven.

De conclusie is dat, daargelaten of het plan binnen het toepassingsbereik van artikel 6 van het verdrag valt, de Afdeling het betoog van [appellante sub 1] en anderen dat geen goede inspraak heeft plaatsgevonden op een wijze die het verdrag voorschrijft, niet volgt.

6.2. De Afdeling stelt vast dat in het ontwerpbesluit, anders dan [appellante sub 1] en anderen stellen, niet staat dat beroep alleen kan worden ingesteld door belanghebbenden die een zienswijze naar voren hebben gebracht. Hun betoog over de kennisgeving van het bestreden besluit, gaat over een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en kan alleen al daarom de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten.

6.3. De betogen slagen niet.

Inhoudelijk

Toetsingskader

7. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

[locatie 1] en [locatie 2]

Meer huishoudens

8. [appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen dat het gebruik van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] voor de huisvesting van meer dan één huishouden en kamerverhuur, in het plan ten onrechte niet langer als zodanig is bestemd. In de panden op deze percelen worden kamers verhuurd aan arbeidsmigranten. Volgens [appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 2] liet het vorige bestemmingplan "Noord - Haghoek/Rosarium" kamerverhuur toe. Deze kamerverhuur valt onder het overgangsrecht, zo stellen zij.

Verder voeren zij aan dat het verbod van het gebruik van de panden voor de huisvesting van meer dan één huishouden en kamerverhuur, in strijd is met het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Volgens [appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 2] rechtvaardigt het belang van een goede ruimtelijke ordening deze schending niet.

8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat op grond van de planvoorschriften van het vorige bestemmingsplan "Noord - Haghoek/Rosarium", het wonen op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] al was beperkt tot het huisvesten van één afzonderlijk huishouden. Op het moment van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan "Noord - Haghoek/Rosarium", op 18 januari 2006, was in beide panden één woning aanwezig, zodat op grond van de planvoorschriften van het vorige bestemmingsplan per woning één huishouden was toegestaan. Bij de vaststelling van het bestreden bestemmingsplan is hierbij aangesloten. Volgens de raad blijkt uit rechtspraak dat een groep arbeidsmigranten in een woning niet kan worden beschouwd als één huishouden. Datzelfde geldt ook voor studenten die samenwonen in één woning.

8.2. In het bestreden plan is aan de gronden van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] de bestemming "Gemengd - 2" toegekend.

Artikel 7.1 van de planregels luidt: "De voor 'Gemengd - 2' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. dienstverlening, waaronder een niet-zelfstandig kantoor;

b. woningen, al dan niet in combinatie met een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit;

c. kantoor ter plaatse van de aanduiding 'kantoor';

d. verkeersvoorzieningen ten behoeve van het bestemmingsverkeer;

[…]."

Ingevolge artikel 1.69 van de planregels wordt onder woning verstaan: een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden, waaronder begrepen eventueel gemeenschappelijk gebruik van bepaalde ruimten.

8.3. De Afdeling stelt vast dat aan de gronden van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in het voorheen geldende plan "Noord - Haghoek/Rosarium" dat door de raad is vastgesteld op 11 juli 2006 en door het college van gedeputeerde staten van Overijssel is goedgekeurd op 20 februari 2007, de bestemming "Gemengde doeleinden A (GDA)" was toegekend.

Artikel 7 van de planvoorschriften van dat plan luidt: "De op de plankaart voor "Gemengde doeleinden A (GDA)" aangewezen gronden zijn bestemd voor:

[…]

d. wonen, met dien verstande dat wonen is toegestaan voorzover deze woning ten tijde van de ter inzage legging van het ontwerpbestemmingsplan aanwezig is;

[…]."

Ingevolge artikel 1 van de planvoorschriften van dat plan wordt onder woning verstaan: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.

Het overgangsrecht voor gebruik was neergelegd in artikel 21 van de planvoorschriften, dat luidt:

"1. Het is verboden opstallen - of delen ervan - en gronden te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.

[…]

Het bepaalde in lid 1 van dit artikel is niet van toepassing op een gewijzigd gebruik van opstallen - of delen daarvan - en grond strijdig met de bestemming voor zover dit gebruik reeds plaatsvond ten tijde van het van kracht worden van het plan, indien het gewijzigde gebruik minder strijdig zal zijn met de in het plan aan de grond gegeven bestemming. […]".

8.4. Voor zover de hier aan de orde zijnde beroepsgronden ook zijn ingediend door [appellant sub 2], overweegt de Afdeling als volgt.

Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.

De normen waar [appellant sub 2] zich op beroept, strekken tot bescherming van eigenaren en gebruikers van de panden op de percelen [locatie 1] en [locatie 2]. [appellant sub 2] is geen eigenaar of gebruiker van de panden op de percelen [locatie 1] en [locatie 2]. Om die reden wordt zijn belang in zoverre kennelijk niet beschermd door de normen waarop hij zich beroept, en staat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste aan inhoudelijke beoordeling van de hier aan de orde zijnde beroepsgronden in de weg, voor zover deze ook door [appellant sub 2] zijn ingediend.

8.5. De Afdeling is van oordeel dat [appellante sub 1] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat in de panden op de percelen [locatie 1] en [locatie 2], meer dan één woning aanwezig was ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan "Noord - Haghoek/Rosarium" op 18 januari 2006.

Dit betekent dat het gebruik van de panden voor de huisvesting van meer dan één huishouden niet als zodanig was toegestaan op grond van artikel 7, aanhef en onder d, van de voorschriften van het vorige bestemmingsplan.

8.6. Voor zover [appellante sub 1] en anderen betogen dat het gebruik van de panden op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] voor de huisvesting van meer dan één huishouden wordt beschermd door het overgangsrecht, overweegt de Afdeling het volgende.

8.7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:644) is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan, om aannemelijk te maken dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet.

Gelet op deze rechtspraak en de overgangsrechtelijke bepaling in artikel 21 van de voorschriften van het bestemmingsplan "Noord - Haghoek/Rosarium", is het in dit geval aan [appellante sub 1] en anderen om aannemelijk te maken dat het gebruik van de panden op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] voor de huisvesting van meer dan één huishouden, is aangevangen voor het van kracht worden van het vorige bestemmingsplan "Noord - Haghoek/Rosarium" op 3 april 2007 en dat het gebruik daarna ononderbroken is voortgezet. Naar het oordeel van de Afdeling zijn [appellante sub 1] en anderen daarin niet geslaagd. Met de stukken die [appellante sub 1] en anderen hebben overgelegd, namelijk een huurovereenkomst van 1 januari 1994 en een handgeschreven brief van 6 september 1996, hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat in de panden op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] meer dan één huishouden was gehuisvest op 3 april 2007 en dat dit gebruik daarna ononderbroken is voortgezet. Dit betekent dat [appellante sub 1] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat het gebruik van de panden voor de huisvesting van meer dan één huishouden wordt beschermd door de overgangsbepaling in artikel 21 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Noord - Haghoek/Rosarium".

Nu het gebruik van de panden voor de huisvesting van meer dan één huishouden niet was toegestaan op grond van het vorige bestemmingsplan, volgt de Afdeling [appellante sub 1] en anderen niet in hun betoog dat dit gebruik wordt beperkt als gevolg van de vaststelling van het nu bestreden plan. Om die reden valt niet in te zien dat de vaststelling van het bestreden plan in zoverre een schending van een door het EVRM beschermd recht van [appellante sub 1] en anderen tot gevolg heeft.

Het betoog slaagt niet.

Het achterliggende plandeel

9. [appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen dat de raad ten onrechte de bouwmogelijkheden op het achterliggende plandeel heeft beperkt. Deze gronden worden nu gebruikt als parkeerterrein, maar [appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 2] wensen daarop woningen te bouwen. De raad heeft met deze wens ten onrechte geen rekening gehouden in zijn besluitvorming, zo stellen zij.

9.1. Niet in geschil is dat het vorige plan "Partieel uitbreidingsplan Noord" van 27 juli 1950, van rechtswege is komen te vervallen, waardoor voor het achterliggende plandeel ten tijde van de vaststelling van het nu bestreden plan geen planologisch regime gold.

9.2. Bij de vaststelling van een planregeling voor het achterliggende plandeel, is de raad uitgegaan van de bestaande feitelijke situatie ter plaatse.

In het bestreden plan is aan het achterliggende plandeel de bestemming "Gemengd - 2" toegekend.

Op grond van artikel 7.1 van de planregels zijn de voor "Gemengd - 2" aangewezen gronden onder meer bestemd voor woningen.

Artikel 7.2.1 van de planregels luidt: "Binnen deze bestemming mogen hoofdgebouwen ten dienste van deze bestemming worden gebouwd met inachtneming van de volgende bepalingen:

a. hoofdgebouwen worden binnen het bouwvlak gebouwd;

[…]"

De Afdeling stelt vast dat op de verbeelding bij het plan geen bouwvlak is toegekend aan het achterliggende plandeel.

9.3. De Afdeling is van oordeel dat de raad niet toereikend heeft gemotiveerd waarom hij het vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht de bestemming "Gemengd - 2" aan de gronden van het achterliggende plandeel toe te kennen zonder daarbij een bouwvlak op te nemen. Daarbij betrekt de Afdeling dat er eerder, namelijk in 2005, plannen waren voor de bouw van woningen op deze gronden, zoals ook uit de stukken blijkt en de raad op de zitting ook heeft erkend. Onder deze omstandigheden had het op de weg van de raad gelegen om de belangen van [appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 2] bij de bouw van woningen ter plaatse van het achterliggende plandeel, te betrekken in de ruimtelijke afweging. Van een dergelijke afweging van de raad is evenwel niet gebleken. De omstandigheid dat er intussen een aantal jaren zijn verstreken waarin geen nieuwe bouwplannen kenbaar zijn gemaakt, zoals de raad op de zitting heeft aangevoerd, brengt naar het oordeel van de Afdeling niet mee dat deze belangen niet in de afweging hoefden te worden betrokken.

Omdat de raad de belangen van [appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 2] in zoverre niet kenbaar heeft betrokken in zijn besluitvorming, is het bestreden plan, voor zover het betreft het achterliggende plandeel, in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.

De betogen van [appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 2] slagen.

[locatie 3]

Kantoor

10. [appellant sub 2] betoogt dat de raad het bestaande gebruik van het perceel [locatie 3] voor kantoor in het plan ten onrechte niet als zodanig heeft bestemd. Hij stelt dat het gebruik in 2003 is aangevangen en dat dit gebruik toen was toegestaan op grond van het toen geldende plan "Partieel uitbreidingsplan Noord" van 27 juli 1950. [appellant sub 2] betoogt dat het gebruik van het perceel [locatie 3] voor kantoor wordt beschermd door het overgangsrecht van het vorige bestemmingplan "Noord - Haghoek/Rosarium", zodat het gebruik van het perceel voor kantoor met de vaststelling van het bestreden plan voor de tweede keer onder het overgangsrecht wordt gebracht. De raad zou daarvoor een regeling moeten treffen, aldus [appellant sub 2]. Ter onderbouwing van zijn betoog heeft [appellant sub 2] verschillende stukken overgelegd, waaronder facturen en foto’s.

10.1. De raad stelt zich op het standpunt dat [appellant sub 2] zich niet kan beroepen op de beschermende werking van het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan "Noord - Haghoek/Rosarium", omdat hij niet heeft aangetoond dat het pand op het perceel [locatie 3] ten tijde van het van kracht worden van dat plan in gebruik was voor kantoor. De raad wijst erop dat de laatste omgevingsvergunning voor de [locatie 3] is verleend op 7 januari 2009 voor het plaatsen van een carport en dat uit de aanvraag om die omgevingsvergunning blijkt dat de woning geheel werd gebruikt voor de functie wonen. De raad acht het gebruik van het pand voor kantoor niet wenselijk, omdat dit niet in overeenstemming is met het geldende kantoorbeleid en omdat het perceel [locatie 3] is gelegen in een woonomgeving.

10.2. In het bestreden plan is aan de gronden van het perceel [locatie 3] de bestemming "Wonen" toegekend.

Artikel 19.1 van de planregels luidt: "De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. woningen, al dan niet in combinatie met een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit;

[…]

c.

kantoor te plaatse van de aanduiding 'kantoor';

[…]."

Ingevolge artikel 1.43 van de planregels wordt onder kantoor verstaan: een ruimte of complex van ruimten, welke dient voor het bedrijfsmatig verlenen van diensten, waarbij het publiek niet of slechts in ondergeschikte mate rechtstreeks te woord wordt gestaan en geholpen.

De Afdeling stelt vast dat het gebruik van het perceel [locatie 3] voor kantoor in het plan niet als zodanig is bestemd, omdat aan de desbetreffende gronden de bestemming "Wonen" zonder functieaanduiding "kantoor" is toegekend.

10.3. De Afdeling stelt vast dat aan de gronden van het perceel [locatie 3] in het voorheen geldende plan "Noord - Haghoek/Rosarium", de bestemming "Woondoeleinden A (WDA)" was toegekend. Op grond van artikel 3 van de planvoorschriften van dat plan waren de gronden met deze bestemming bestemd voor wonen en, onder meer, een kantoor ter plaatse van de aanduiding "kantoor toegestaan". Op de plankaart van dat plan was ter plaatse van het perceel geen aanduiding "kantoor toegestaan" opgenomen. Dit betekent dat het gebruik voor kantoor niet als zodanig was bestemd in het vorige bestemmingsplan "Noord - Haghoek/Rosarium".

10.4. Gelet op de onder 8.7 genoemde rechtspraak en de overgangsrechtelijke bepaling in artikel 21 van de planvoorschriften van het vorige bestemmingsplan "Noord - Haghoek/Rosarium", is het in dit geval aan [appellant sub 2] om aannemelijk te maken dat het gebruik van het perceel [locatie 3] voor kantoor is aangevangen voor het van kracht worden van het vorige plan "Noord - Haghoek/Rosarium" op 3 april 2007 en dat het gebruik daarna ononderbroken is voortgezet. Ter onderbouwing van zijn betoog heeft [appellant sub 2] verschillende facturen overgelegd van onder meer ict-apparatuur, een alarminstallatie en onderhoudscontracten, die dateren van de periode tussen 2005 en 2011. Daarbij heeft [appellant sub 2] foto’s overgelegd waarop is te zien dat de begane grond van het pand op het perceel is ingericht als kantoorruimte, met diverse apparatuur, kasten, tafels, stoelen, een systeemplafond en kantoorverlichting. [appellant sub 2] heeft verklaard dat deze foto’s weliswaar recent zijn gemaakt, maar representatief zijn voor de sinds 2003 bestaande situatie. Op de zitting heeft [appellant sub 2] verder verklaard dat hij sinds 2003 cliënten ontvangt in het pand op het perceel [locatie 3]. Met de door [appellant sub 2] overgelegde stukken, in samenhang met de door hem gegeven toelichting, acht de Afdeling aannemelijk gemaakt dat het gebruik van het perceel [locatie 3] voor kantoor is aangevangen voor 3 april 2007 en dat het gebruik daarna ononderbroken is voortgezet. Dit betekent dat het gebruik van het perceel voor kantoor wordt beschermd door artikel 21 van de planvoorschriften van het vorige bestemmingsplan "Noord - Haghoek/Rosarium" en dat dit gebruik als gevolg van de vaststelling van het nu bestreden bestemmingsplan opnieuw onder het overgangsrecht is gebracht.

Het opnieuw onder het overgangsrecht brengen van bestaand legaal gebruik kan alleen onder bijzondere omstandigheden aanvaardbaar zijn. De raad moet dan aannemelijk maken dat het legale gebruik op termijn zal worden beëindigd. Als dat niet de bedoeling is, betekent dit niet dat het gebruik als zodanig moet worden bestemd. Gebruik in strijd met een geldende bestemming of gebruik dat onder het overgangsrecht valt, doet namelijk op zichzelf geen gerechtvaardigde verwachtingen ontstaan over een toe te kennen bestemming. Indien de raad van mening is dat het als zodanig bestemmen van het gebruik niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, ligt het op de weg van de raad na te gaan welke regeling kan worden getroffen om het bestaande legale gebruik in het plan te kunnen voortzetten. Dit kan bijvoorbeeld door een uitsterfregeling in het plan op te nemen.

Niet is gebleken dat het gebruik van het perceel [locatie 3] voor kantoor op termijn zal worden beëindigd. Gelet hierop stond het de raad niet vrij om dit gebruik opnieuw onder het overgangsrecht te brengen. De raad had moeten nagaan welke regeling had kunnen worden getroffen om het bestaande legale gebruik in het plan te kunnen voortzetten. Nu de raad dit heeft nagelaten te beoordelen, heeft de raad het plan in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.

Het betoog van [appellant sub 2] slaagt.

Wonen

11. [appellant sub 2] betoogt dat het gebruik van het perceel [locatie 3] voor twee zelfstandige huishoudens en kamerverhuur ten onrechte niet langer als zodanig wordt bestemd in het plan. In het pand op dit perceel zijn twee zelfstandige woonruimten aanwezig, waarvan één op de eerste en tweede verdieping en één op de begane grond. [appellant sub 2] betoogt dat het gebruik van het perceel [locatie 3] voor wonen onder het overgangsrecht van het bestreden bestemmingplan valt.

[appellant sub 2] voert daarnaast aan dat het verbod van het gebruik van de woning op dit perceel voor de huisvesting van meer dan één huishouden, in strijd is met het EVRM. Volgens hem rechtvaardigt het belang van een goede ruimtelijke ordening deze schending niet.

11.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het huisvesten van verschillende huishoudens in één woning zonder nadere toetsing of plafond, zoals het vorige bestemmingsplan "Noord - Haghoek/Rosarium" mogelijk maakte, leidt tot ongewenste effecten als geluidoverlast en parkeerdruk en daarmee tot negatieve gevolgen voor de leefbaarheid in wijken en buurten. Om die reden is in het bestreden bestemmingplan huisvesting van verschillende huishoudens in één woning uitgesloten, aldus de raad. De raad stelt dat alle eigenaren van panden in Almelo op 2 augustus 2019 zijn aangeschreven, waarbij is verzocht om kenbaar te maken als er sprake is van verschillende huishoudens in één woning. Van [appellant sub 2] is geen reactie ontvangen, zo stelt de raad. Onder verwijzing naar de gemeentelijke basisadministratie stelt de raad dat op het perceel [locatie 3] één huishouden is gehuisvest.

11.2. Zoals hiervoor onder 10.2 is overwogen zijn de gronden waaraan in het bestreden plan de bestemming "Wonen" is toegekend, bestemd voor woningen al dan niet in combinatie met een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit. Ingevolge artikel 1.69 van de planregels wordt onder woning verstaan: een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden, waaronder begrepen eventueel gemeenschappelijk gebruik van bepaalde ruimten.

11.3. Niet in geschil is dat de in het vorige bestemmingsplan "Noord - Haghoek Rosarium" aan het perceel [locatie 3] toegekende bestemming "Woondoeleinden A (WDA)" niet in de weg stond aan het huisvesten van meer dan één huishouden en kamerverhuur op dat perceel.

11.4. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.

11.5. In aanmerking genomen de nadere inzichten die de raad in zoverre aan het bestreden plan ten grondslag heeft gelegd en de beleidsruimte van de raad bij het vaststellen van nieuwe bestemmingen en regels, ziet de Afdeling in wat [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat de huisvesting van meer dan één huishouden op het perceel [locatie 3], niet strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

Zoals uit de plantoelichting volgt en op de zitting is toegelicht, is het voornaamste uitgangspunt van de raad bij de vaststelling van het bestreden plan, om het huisvesten van verschillende huishoudens in één woning niet langer zonder meer mogelijk te maken, maar te voorzien in een actualisatie en het vastleggen van de bestaande feitelijke situatie. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan de belangen van [appellant sub 2] in zoverre niet op evenwichtige wijze heeft afgewogen.