ECLI:NL:RVS:2022:2457
202006515/1/R3.
Datum uitspraak: 24 augustus 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Maasland, gemeente Midden-Delfland,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 oktober 2020 in zaken nrs. 18/7305, 18/7721 en 18/8036 in het geding tussen onder meer:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland.
Bij besluit van 16 april 2018 heeft het college [appellant] gelast om de bewoning van de woning aan de [locatie] te Maasland te beëindigen en beëindigd te houden, op verbeurte van een dwangsom van € 20.000,00 ineens.
Bij besluit van 25 mei 2018 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 15 oktober 2018 heeft het college de door [appellant] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. In dit besluit heeft het college de opgelegde dwangsom van € 20.000,00 ineens gewijzigd in een dwangsom van € 2.000,00 voor iedere maand of gedeelte daarvan, met een maximum van € 20.000,00.
Bij besluit van 28 november 2018 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak op het beroep.
Bij uitspraak van 26 oktober 2020 heeft de rechtbank het door onder meer [appellant] tegen het besluit van 15 oktober 2018 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 8 maart 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Bouwman-Treffers, advocaat te Honselersdijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Khalifi en mr. J.B. van Doorn, zijn verschenen. Voorts is op de zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. M.R. Plug, advocaat te Den Haag, als partij gehoord.
Op grond van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft de Afdeling het onderzoek heropend om het college de gelegenheid te geven om nadere stukken te overleggen.
Het college heeft de gevraagde nadere stukken toegezonden, waarna de Afdeling het onderzoek heeft gesloten.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt voor zover aangevallen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 oktober 2020 in zaken nrs. 18/7305, 18/7721 en 18/8036;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 15 oktober 2018 gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland van 15 oktober 2018;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
VI. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland van 13 januari 2021, 16 april 2021, 12 mei 2021, 11 juni 2021, 8 juli 2021, 12 augustus 2021 en 7 september 2021;
VII. bepaalt dat de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland van 16 april 2018 en 15 oktober 2018 met terugwerkende kracht worden geschorst tot zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 435,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
w.g. Venema
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Plambeck
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2022
159-997
Inleiding
1. [appellant] woont sinds april 2000 in de woning op het adres [locatie] te Maasland. Op het perceel geldt op grond van het bestemmingsplan "Bestemmingsplan Glastuinbouwgebieden" (hierna: het bestemmingsplan) onder meer de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw". Gronden met deze bestemming zijn onder andere bestemd voor glastuinbouwbedrijven en daartoe behorende bedrijfswoningen. Bij brief van 20 september 2017 heeft de eigenaar van het perceel, [bedrijf] (hierna: belanghebbende), het college verzocht om tegen de bewoning van de bij het glastuinbouwbedrijf (hierna: het bedrijf) behorende bedrijfswoning handhavend op te treden. Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat, als gevolg van de beëindiging van de arbeidsovereenkomst met [appellant], de bewoning van deze bedrijfswoning in strijd is met het bestemmingsplan.
Verzoek om behandeling met gesloten deuren
2. Op de zitting heeft [appellant] de Afdeling verzocht het onderzoek op de zitting met gesloten deuren te houden, gelet op medische omstandigheden die aan de orde kunnen komen bij de behandeling van het hoger beroep. Het college en [partij] hebben zich niet tegen het verzoek verzet.
2.1. Artikel 8:62, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de zitting openbaar is. Blijkens het tweede lid van dat artikel kan de bestuursrechter beslissen dat het onderzoek ter zitting geheel of gedeeltelijk met gesloten deuren zal plaatsvinden onder meer indien de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van partijen dit vereist. Daarvoor zal sprake moeten zijn van een situatie waarin de persoonlijke levenssfeer van een of meer partijen bijzondere bescherming verdient.
2.2. De Afdeling heeft, na schorsing van het onderzoek op de zitting, besloten het verzoek toe te wijzen. De Afdeling heeft het onderzoek op de zitting met gesloten deuren voortgezet.
Overtreding
3. Het college heeft aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat [appellant], in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), zonder omgevingsvergunning gronden in strijd gebruikt met het bestemmingsplan. [appellant] gebruikt de in het bestemmingsplan bestemde bedrijfswoning als burgerwoning. Daartoe stelt het college dat een bedrijfswoning in de zin van artikel 3.1, aanhef en onder b, van de regels van het bestemmingsplan in artikel 1.13 is gedefinieerd als: "een woning bij een bedrijf, die bestemd is voor bewoning door (het huishouden van) de ondernemer of door bij dat bedrijf werkzaam personeel, waarvan huisvesting ter plaatse wenselijk is". [appellant] kan niet langer worden aangemerkt als bij het bedrijf werkzaam personeel, omdat zijn arbeidsovereenkomst met belanghebbende is beëindigd.
3.1. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gebruik van de bedrijfswoning in strijd is met het bestemmingsplan. Hij stelt zich op het standpunt dat het gebruik van de woning onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt, zoals dat is neergelegd in artikel 22.2, onder a, van de planregels. Daartoe stelt [appellant] dat hij sinds 22 mei 2013 niet meer verbonden is aan het bedrijf, aangezien hij toen is afgetreden als bestuurder. Desondanks is hij de bedrijfswoning blijven bewonen. Aangezien het bestemmingsplan op 28 mei 2013 in werking is getreden, was het strijdig gebruik van de bedrijfswoning al aangevangen en daarom kan op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan daartegen niet handhavend worden opgetreden, aldus [appellant].
3.2. Het college stelt zich op het standpunt dat de Afdeling deze beroepsgrond buiten beschouwing dient te laten. Het college stelt dat deze beroepsgrond niet in de procedure bij de rechtbank aan de orde is gesteld. Volgens het college is niet gebleken van een reden dat deze grond niet al in de beroepsprocedure kon worden aangevoerd.
3.3. Artikel 22 van de planregels luidt:
"a. het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. […]
d. het bepaalde onder 22.2a, is niet van toepassing op het gebruik, dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan."
3.4. De Afdeling stelt voorop dat het beroep van het college op de grondentrechter in dit geval niet kan slagen. De Afdeling stelt vast dat [appellant] in de beroepsprocedure het standpunt heeft ingenomen dat er geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. De Afdeling is van oordeel dat het beroep op het overgangsrecht een nader argument is ter ondersteuning van dit eerder ingenomen standpunt.
3.5. De Afdeling overweegt over het beroep op het overgangsrecht als volgt. Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] bevestigd dat op het moment dat het huidige bestemmingsplan in werking is getreden er sprake was van een arbeidsovereenkomst tussen hem en het bedrijf. [appellant] merkt hierover op dat hij de arbeidsovereenkomst nooit als geldig heeft beschouwd, omdat hij in zijn ogen nooit een reële arbeidsprestatie heeft verleend of heeft kunnen verlenen. Hij meent dat de overeenkomst dan ook niet als arbeidsovereenkomst kan worden gekwalificeerd. Naar het oordeel van de Afdeling is voor de rechtsgeldigheid van de arbeidsovereenkomst niet relevant hoe [appellant] deze arbeidsovereenkomst heeft ervaren. Het feit dat tussen hem en belanghebbende een arbeidsovereenkomst bestond en hem op basis daarvan salaris is betaald is voldoende om te concluderen dat op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan de woning nog niet in strijd met dit plan in gebruik was als burgerwoning. Het beroep van [appellant] op het overgangsrecht kan om deze reden al niet slagen. De Afdeling concludeert dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het gebruik van de woning als burgerwoning in strijd is met het bestemmingsplan.
Het betoog slaagt niet.
4. De conclusie hiervoor dat het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning in strijd is met het bestemmingsplan, betekent dat [appellant] handelt in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 3.1, aanhef en onder b, van de regels van het bestemmingsplan, zodat het college bevoegd was hiertegen handhavend op te treden.
Beginselplicht tot handhaving
5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie
6. [appellant] meent dat er concreet zicht is op legalisatie gelet op het door hem ingediende verzoek aan het college om ter plaatse van de woning de specifieke functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch glastuinbouw - plattelandswoning’ (sagt-pw)" toe te kennen, met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 3.5.2 van de planregels. Daarnaast wijst [appellant] erop dat het waarschijnlijk is dat hij opnieuw aandelen zal verkrijgen in het familiebedrijf van belanghebbende via een civiele procedure die hij daarover heeft ingesteld. Op dat moment is hij weer aan het bedrijf van belanghebbende verbonden en wordt de bedrijfswoning door hem niet langer als burgerwoning bewoond.
6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het zeer onwaarschijnlijk is dat het verzoek van [appellant] tot het aan de gronden van het perceel waarop de woning staat toekennen van de gewenste specifieke functieaanduiding wordt ingewilligd, omdat de woning is gelegen op gronden waaraan in het bestemmingsplan de aanduiding "vrijwaringszone - glas" is toegekend.
12. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit van 15 oktober 2018 in stand te laten met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb. Dit heeft tot gevolg dat de rechtsgevolgen van de last onder dwangsom, zoals opgelegd bij besluit van 16 april 2018 en in stand gelaten bij besluit van 15 oktober 2018, blijven bestaan. In het licht van het voorgaande zal de Afdeling echter met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bepalen dat de besluiten met terugwerkende kracht worden geschorst tot zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak.
Gevolgen van deze uitspraak voor [appellant] en het college
13. Het voorgaande betekent dat het college terecht de last onder dwangsom heeft opgelegd maar ten onrechte tot invordering is overgegaan. Door het met terugwerkende kracht schorsen van de opgelegde last onder dwangsom en het bij besluit op bezwaar in stand laten daarvan tot zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak, wordt [appellant] in de gelegenheid gesteld om binnen deze termijn alsnog te voldoen aan de aan hem opgelegde last om de bewoning van de woning aan de [locatie] te Maasland te beëindigen en beëindigd te houden. Als [appellant] niet uiterlijk zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak aan deze last heeft voldaan, dan wordt door hem alsnog een dwangsom van € 20.000,00 ineens verbeurd.
Proceskosten
14. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Een dergelijke door [appellant] gewenste wijziging van het bestemmingsplan is daarom in strijd met artikel 18.2 van de planregels, waarmee volgens het college uitvoering is gegeven aan provinciaal beleid.
6.2. De Afdeling stelt vast dat [appellant] het college pas op 23 februari 2022 heeft verzocht de bestemming van het perceel [locatie] in de door hem gewenste zin te wijzigen. Op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar was er geen verzoek tot het wijzigen van de bestemming waar het college rekening mee had kunnen houden. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat er op dat moment geen sprake was van concreet zicht op legalisatie, nog afgezien van hoe het college inhoudelijk tegenover het verzoek staat. Omdat op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar nog onduidelijk was of [appellant] als uitkomst van een lopende civiele procedure op enig moment aandelen in de plantenkwekerij zou verkrijgen, bestond er op dat moment nog geen concreet zicht op legalisatie. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat er geen concreet zicht was op legalisatie ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar en dat het college daarin terecht geen aanleiding heeft gezien om van handhavend optreden af te zien.
Het betoog slaagt niet.
Evenredigheid
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhaving in deze concrete situatie evenredig is tot de daarmee te dienen doelen. [appellant] stelt zich op het standpunt dat handhavend optreden, gelet op de specifieke omstandigheden van het geval, onevenredig is en dat het college verschillende omstandigheden onvoldoende heeft meegewogen. In dat verband wijst [appellant] op de omstandigheden dat hij met zijn gezin al geruime tijd in deze woning woont, hij de woning op eigen kosten heeft gebouwd en dat hij lange tijd verbonden was aan het bedrijf van belanghebbende. Voorts wijst [appellant] erop dat er destijds geen afspraken zijn gemaakt voor het geval aan zijn verbondenheid aan het bedrijf een eind zou komen.
[appellant] stelt dat handhaving in feite is ingezet met het doel om hem en zijn gezin op straat te zetten, in een moeilijke tijd waarin het nagenoeg onmogelijk is om vergelijkbare of geschikte woonruimte te vinden. Dit klemt te meer nu [appellant] zijn huidige woning niet kan verkopen, omdat de grond waar de woning op staat eigendom is van belanghebbende. Daarbij stelt [appellant] dat enig belang van belanghebbende om over de woning of de grond te beschikken niet is gesteld of gebleken. Daarnaast stelt [appellant] dat de emotionele gevolgen van handhaving voor het gezin ingrijpend zijn. [appellant] betoogt dat het college deze omstandigheden onvoldoende heeft afgewogen tegen de doelen die met handhaving zijn gediend. Volgens [appellant] had het college in ieder geval beter moeten motiveren waarom de door hem gestelde omstandigheden niet zwaarwegender zijn geacht.
[appellant] betoogt dat het college in zijn besluit concreet op had moeten nemen onder welke omstandigheden wel tot handhaving overgegaan zou worden, omdat [appellant] en belanghebbende in dat geval tot elkaar waren aangewezen. Daarbij verwijst [appellant] naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 25 januari 2018, (ECLI:NL:RVS:2018:252).
7.1. Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb luidt:
"De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen."
Artikel 7:12, eerste lid, van de Awb luidt:
"De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied."
7.2. De Afdeling stelt vast dat [appellant] en zijn gezin, waaronder zijn thuiswonende kinderen, hun hoofdverblijf hebben in de woning aan de [locatie] te Maasland. De opgelegde last onder dwangsom strekt ertoe deze bewoning te beëindigen. Dat maakt dat de belangen van zowel [appellant] als zijn gezin een rol moeten spelen in de afweging die het college gemaakt heeft. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 2 februari 2022, onder 7.10 (ECLI:NL:RVS:2022:285), speelt de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de hierbij betrokken belangen en de mate waarin deze belangen door het betrokken besluit worden geraakt een rol in de belangenafweging die het college dient te maken.
De Afdeling volgt het standpunt van [appellant] dat het college het besluit op bezwaar op dit punt onvoldoende heeft gemotiveerd. De Afdeling is onduidelijk welk gewicht het college aan de belangen van [appellant] en in het bijzonder de individuele gezinsleden, waaronder zijn destijds minderjarige kinderen, heeft toegekend en op grond van welke overwegingen het college het algemeen belang bij handhavend optreden zwaarwegender heeft geacht. Zo gaat het besluit op bezwaar niet in op de belangen van [appellant] en zijn gezin bij het behouden van hun woning en hoe die belangen zich volgens het college verhouden tot het belang dat is gelegen bij handhaving van het bestemmingsplan. [appellant] betoogt terecht dat uit het besluit op bezwaar niet blijkt op welke wijze het college de feiten en omstandigheden in kaart heeft gebracht en de belangen van [appellant] heeft betrokken in de besluitvorming. De Afdeling acht hierbij relevant dat het moeten beëindigen van de bewoning van de woning aan de [locatie] verstrekkende gevolgen heeft voor [appellant] en zijn gezin. De Afdeling concludeert dat het college in zoverre in strijd heeft gehandeld met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
8. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak, voor zover aangevallen, dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit op bezwaar van 15 oktober 2018 vernietigen.
De Afdeling ziet vanuit een oogpunt van finale geschilbeslechting aanleiding te bezien of het college met de in de schriftelijke uiteenzetting gegeven toelichting, alsnog afdoende heeft gemotiveerd dat handhavend optreden niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en of daarin aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand te laten.
9. Het college staat op het standpunt dat het handhavend optreden tegen de aan de orde zijnde overtreding, gelet op de beginselplicht tot handhaving, in dit geval niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, omdat [appellant] geen bijzondere omstandigheden heeft gesteld die ertoe noodzaken daarvan in deze concrete situatie af te zien. Het college meent dat de overtreding niet als "van geringe aard of ernst" kan worden gezien. Het betreft het in strijd met het geldende bestemmingsplan bewonen van een bedrijfswoning, waarbij het handhavend daartegen optreden een algemeen belang dient. Daarnaast is volgens het college van belang dat de bewoning van de bedrijfswoning door [appellant] en zijn gezin inbreuk maakt op het eigendomsrecht van belanghebbende, zijnde de eigenaar van het betrokken perceel waarop die woning staat. Omdat aan het algemeen belang en het eigendomsrecht van belanghebbende een zwaarwegender belang toekomt dan aan het belang van [appellant] bij het ongestoord voortzetten van de bewoning van de woning, is van onevenredige handhaving volgens het college geen sprake.
10. De Afdeling is van oordeel dat het college, gelet op wat in de schriftelijke uiteenzetting en de mondelinge behandeling in hoger beroep is gesteld, voldoende heeft gemotiveerd dat handhavend optreden in dit geval niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.