ECLI:NL:RVS:2023:2320

202103087/1/A3.

Datum uitspraak: 14 juni 2023

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 13 april 2021 in zaak nr. 20/6959 in het geding tussen:

[appellante sub 2]

en

de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (thans: de minister).

Bij besluit van 21 juni 2019 heeft de staatssecretaris aan [appellante sub 2] een boete van € 144.000,00 opgelegd wegens overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: Wml).

Bij besluit van 30 april 2020 heeft de staatssecretaris het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 13 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover dat ziet op de opgelegde boete, het besluit van 21 juni 2019 herroepen, bepaald dat de opgelegde boete op een bedrag van € 72.000,00 wordt vastgesteld en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 30 april 2020 en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.

[appellante sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een zienswijze ingediend.

[appellante sub 2] heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2023, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. Odijk, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door haar bestuurder [gemachtigde A], en door [gemachtigde B], mr. D.J.B. Jongbloed en [gemachtigde C], zijn verschenen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ongegrond;

II. verklaart het incidenteel hoger beroep van De Animatie Compagnie B.V. gegrond;

III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 13 april 2021 in zaak nr. 20/6959 voor zover de rechtbank daarbij heeft bepaald dat de opgelegde boete op een bedrag van € 72.000,00 wordt vastgesteld en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 30 april 2020, kenmerk WBJA/ABWA/1.2019.0861/001;

IV. bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen, voor het overige;

V. bepaalt dat de boete wordt vastgesteld op € 69.500,00 (zegge: negenenzestigduizend vijfhonderd euro);

VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde deel van het besluit;

VII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij De Animatie Compagnie B.V. in verband met de behandeling van het incidenteel hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.092,50 (zegge: tweeduizend tweeënnegentig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. Ramrattan-van Mossel, griffier.

w.g. Drop

voorzitter

w.g. Ramrattan-van Mossel

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2023

1040 Bijlage: Wettelijk kader

Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag

Artikel 2

1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt onder dienstbetrekking verstaan de dienstbetrekking krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht.

[…].

Artikel 5

1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt onder werkgever verstaan de persoon, tot wie een werknemer in dienstbetrekking staat.

[…].

Artikel 18b

1. […].

2. Als overtreding wordt tevens aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van:

a.een opgave als bedoeld in artikel 626 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken;

b.bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan;

c.bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt;

d.bescheiden waaruit de betalingsverplichtingen of voorschotten blijken welke met in achtneming van artikel 13 zijn ingehouden op of verrekend met het minimumloon;

e.bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 12b de volgende gegevens blijken:

1°.de schriftelijke overeenkomst, bedoeld in dat artikel;

2°.de omvang van de productie van de werknemer, waar nodig uitgesplitst naar de verschillende onderdelen per stukloonnorm op grond van artikel 12a, derde lid, die hierop van toepassing is, in een uitbetalingstermijn;

f.bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 13a de volgende gegevens blijken:

1°.de periode waarin de langere feitelijke arbeidsduur is ontstaan;

2°.de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur;

3°.het tijdstip waarop de langere feitelijke arbeidsduur is gecompenseerd in betaalde vrije tijd of giraal is uitbetaald;

4°.de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur in gecompenseerde tijd en de hoogte van de giraal uitbetaalde langere feitelijke arbeidsduur.

3. Voor de toepassing van het tweede lid wordt als werkgever aangemerkt degene in of ten behoeve van wiens onderneming, bedrijf of inrichting een persoon arbeid verricht of heeft verricht of waarvan op grond van feiten en omstandigheden naar redelijk vermoeden een persoon arbeid verricht of heeft verricht. De in de eerste zin bedoelde persoon wordt in dat geval voor de toepassing van het tweede lid aangemerkt als werknemer. Hetgeen in de eerste zin is bepaald geldt behoudens tegenbewijs.

Artikel 18c

1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt namens hem de bestuurlijke boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding.

2. De ter zake van de bij of krachtens deze wet gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan.

Artikel 18f

1. De bestuurlijke boete die voor een overtreding kan worden opgelegd bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.

2. Onverminderd het eerste lid verhoogt de op grond van artikel 18c, eerste lid, aangewezen ambtenaar de op te leggen bestuurlijke boete met 100 procent van het boetebedrag, vastgesteld op grond van het zesde lid, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding een eerdere overtreding, bestaande uit het niet naleven van eenzelfde wettelijke verplichting of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen, is geconstateerd en de bestuurlijke boete wegens de eerdere overtreding onherroepelijk is geworden.

3. De verhoging van de bestuurlijke boete, bedoeld in het tweede lid, bedraagt 200 procent indien zowel de overtreding als de eerdere overtreding, bedoeld in dat lid, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen als ernstige overtredingen.

4. Onverminderd het eerste lid verhoogt de op grond van artikel 18c, eerste lid, aangewezen ambtenaar de op te leggen bestuurlijke boete met 200 procent van het boetebedrag, vastgesteld op grond van het zesde lid, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding twee maal een eerdere overtreding, bestaande uit het niet naleven van eenzelfde wettelijke verplichting of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen, is geconstateerd en de bestuurlijke boeten wegens de eerdere overtredingen onherroepelijk zijn geworden.

5. In afwijking van het tweede en vierde lid is het tijdvak van vijf jaar in die leden tien jaar indien de onherroepelijke boetes, bedoeld in die leden, zijn opgelegd wegens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen ernstige overtredingen.

6. Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin onder meer de boetebedragen voor iedere overtreding worden vastgesteld. Artikel 5:53 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing indien een artikel gesteld bij of krachtens deze wet op grond waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, niet is nageleefd.

7. In afwijking van artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht kan de rechter in beroep of hoger beroep de hoogte van de bestuurlijke boete ook ten nadele van de belanghebbende wijzigen.

Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018

Artikel 8

1. Indien een werkgever niet of niet tijdig de bescheiden verstrekt als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de wet, wordt hem voor iedere werknemer die het betreft een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.000,00.

2. De boete voor een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de wet wordt gematigd, indien de werkgever kan aantonen dat sprake is geweest van een arbeidsduur die korter was dan zes maanden. In dat geval wordt de boetehoogte bepaald aan de hand van onderstaande tabel. Boetebedragen overtreding artikel 18b, tweede lid, bij arbeidsduur korter dan zes maanden

Duur tewerkstelling

≤ 1 maand € 5.000,00

>1 - < 3 maanden € 7.000,00

3 - < 6 maanden € 9.000,00

Burgerlijk Wetboek Boek 7

Artikel 610

1. Wettelijk kader

1. Voor het wettelijk kader wordt verwezen naar de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Inleiding

2. [appellante sub 2] is een onderneming die entertainers werft en levert voor de recreatiebranche. Daarvoor selecteert zij entertainers tijdens zogenoemde selectieweekenden. Tijdens die weekenden wordt ook training aan hen gegeven. Na de selectie gaan de entertainers gedurende een aantal dagen of weken aan de slag bij opdrachtgevers van [appellante sub 2] om de animatie te verzorgen op campings of vakantieparken.

Dit geschil gaat in de kern over de vraag of [appellante sub 2] moet worden aangemerkt als werkgever van de entertainers als bedoeld in de Wml, en zo ja, of haar van het niet naleven van de daaraan verbonden verplichtingen een verwijt kan worden gemaakt.

Boeterapport en besluitvorming

3. Bij brief van 21 februari 2019 heeft de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de Inspectie) aan [appellante sub 2] medegedeeld dat een boeterapport zal worden opgesteld.

Volgens het door arbeidsinspecteurs van de Inspectie op ambtseed en ambtsbelofte opgestelde boeterapport van 26 februari 2019 kwamen bij de Inspectie diverse meldingen en signalen, alsmede een handhavingsverzoek, binnen. Deze betroffen verschillende vermeende misstanden onder meer wegens het vooral in de zomermaanden niet naleven van de Wml door diverse ondernemingen in de animatiebranche. Gelet hierop is de Inspectie op 8 augustus 2017 gestart met een oriënterend onderzoek om zicht te krijgen op de omvang, het al dan niet bedrijfseconomisch actief zijn van de ondernemingen en de globale werkwijze in de animatiebranche.

Vervolgens is de Inspectie bij onder meer [appellante sub 2] een meer specifiek, administratief onderzoek gestart naar de naleving van de Wml in de periode van 1 april 2017 tot en met 30 september 2017. Volgens de Inspectie is aannemelijk dat in het jaar 2017 tenminste 400 personen arbeid voor [appellante sub 2] hebben verricht. Gelet daarop heeft de Inspectie aan [appellante sub 2] laten weten in totaal 30 entertainers die in de betreffende periode voor [appellante sub 2] hebben gewerkt in het deelonderzoek te betrekken. De Inspectie heeft [appellante sub 2] verschillende malen verzocht om schriftelijke bescheiden te verstrekken dan wel ter inzage te geven waaruit onder meer het aantal daadwerkelijk door de entertainers gewerkte uren blijkt. [appellante sub 2] heeft dergelijke bescheiden niet overgelegd. Daarom heeft de Inspectie alle betrokken entertainers als getuige gehoord of een schriftelijke vragenlijst laten invullen. Ook is op 19 september 2018 de wettelijk vertegenwoordiger van [appellante sub 2], [gemachtigde A], voornoemd, gehoord.

Op diezelfde datum heeft de Inspectie zowel mondeling als schriftelijk gevorderd om per direct ten aanzien van 27 entertainers de volgende documenten te verstrekken: opgaven dan wel andere bescheiden als bedoeld in artikel 7:626 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) en bescheiden waaruit ten aanzien van deze personen de loonbetalingen, betaling van vakantiebijslag en het aantal daadwerkelijk gewerkte uren over de periode van 1 april 2017 tot en met 30 september 2017 blijken.

[appellante sub 2] heeft allerlei andere bescheiden wel, maar de gevorderde bescheiden niet of niet tijdig overgelegd, aldus de Inspectie in het boeterapport.

4. Naar aanleiding van het gestelde in het boeterapport heeft de staatssecretaris [appellante sub 2] bij brief van 11 april 2019 te kennen gegeven voornemens te zijn een boete op te leggen. [appellante sub 2] heeft een zienswijze ingediend.

Vervolgens heeft de staatssecretaris bij het besluit van 21 juni 2019 de boete van € 144.000,00 aan [appellante sub 2] opgelegd. Hieraan heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat [appellante sub 2] ten opzichte van 24 entertainers als werkgever in de zin van de Wml kon worden aangemerkt, omdat sprake was van een dienstbetrekking. Gelet hierop was de Inspectie bevoegd om van [appellante sub 2] bescheiden te vorderen waaruit onder andere het betaalde loon, de betaalde vakantiebijslag en het aantal door de werknemers gewerkte uren blijken. [appellante sub 2] heeft geen of onvoldoende bescheiden overgelegd waaruit het daadwerkelijk door de werknemers gewerkte aantal uren in de periode van 1 april 2017 tot en met 30 september 2017 blijkt. De Inspectie heeft hierdoor niet kunnen vaststellen of de betrokken werknemers overeenkomstig de bepalingen van de Wml zijn uitbetaald en heeft de hoogte van de mogelijke onderbetaling niet kunnen berekenen. Hiermee heeft [appellante sub 2] gehandeld in strijd met artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Het boetebedrag is berekend overeenkomstig de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wml 2018 (hierna: Beleidsregel). De overtredingen zijn volledig verwijtbaar. Ook is niet gebleken van andere omstandigheden op grond waarvan moet worden afgezien van het opleggen van een boete of op grond waarvan tot matiging van de boete moet worden overgegaan. Wel wordt een betalingsregeling getroffen waarbij [appellante sub 2] de boete mag voldoen in een periode van één jaar, aldus de staatssecretaris in het besluit van 21 juni 2019.

Bij besluit van 19 juli 2019 heeft de staatssecretaris de betalingsregeling herzien en alsnog ingestemd met betaling van de boete in vijf jaarlijkse termijnen van elk € 28.800,00. Tegen dit besluit heeft [appellante sub 2] bezwaar gemaakt. Dat bezwaar heeft zij later alsnog ingetrokken. Desgevraagd heeft [appellante sub 2] uitstel van betaling van de eerste termijn gekregen. Een verzoek om kwijting van de betaling in eerste termijn werd echter afgewezen.

Aangevallen uitspraak

5. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellante sub 2] moet worden aangemerkt als werkgever van de entertainers, nu sprake was van een dienstbetrekking. De tussen [appellante sub 2] en de entertainers overeengekomen rechten en verplichtingen voldeden namelijk aan de wettelijke omschrijving van een arbeidsovereenkomst als bedoeld in artikel 7:610 van het BW. De entertainers verrichtten arbeid voor [appellante sub 2] en [appellante sub 2] betaalde hen loon. Ook was sprake van een gezagsrelatie. Het beroep van [appellante sub 2] op het vertrouwensbeginsel in verband met de uit de brief van de Belastingdienst van 13 april 2007 blijkende afspraken slaagt niet. Voorts is het onderzoek van de arbeidsinspecteurs op grond waarvan de boete is opgelegd niet onzorgvuldig geweest.

Op [appellante sub 2] als werkgever rustte op grond van artikel 18b, tweede lid, van de Wml de verplichting om haar werknemers het voor hen geldende wettelijke minimumloon en de voor hen geldende minimumvakantiebijslag uit te betalen en de bescheiden die betrekking hebben op de naleving daarvan in de administratie op te nemen, te bewaren en te verstrekken wanneer daar door de Inspectie om wordt gevraagd. [appellante sub 2] heeft hieraan niet voldaan. De rechtbank heeft gelet hierop geoordeeld dat [appellante sub 2] artikel18b, tweede lid, van de Wml heeft overtreden, dat dit verwijtbaar is en dat de staatssecretaris aan [appellante sub 2] een boete mocht opleggen. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat de opgelegde boete van € 144.000,00 in dit geval onevenredig hoog is, omdat de nalatigheid ten aanzien van 24 werknemers in wezen één gedraging betreft en het een eerste overtreding betreft. Er is volgens de rechtbank ook niet gebleken van onwelwillendheid aan de zijde van [appellante sub 2]. [appellante sub 2] heeft gehandeld overeenkomstig de brief van de Belastingdienst van 13 april 2007. Zij verkeerde in de (onjuiste) veronderstelling dat de verplichting neergelegd in artikel 18b, tweede lid, van de Wml niet op haar van toepassing was. Onder deze omstandigheden is per werknemer een boete van 50% van het opgelegde boetebedrag passend en geboden. Dat leidt in totaal tot een boete van € 72.000,00, aldus de rechtbank.

Hoger beroep en incidenteel hoger beroep

6. De minister komt in hoger beroep uitsluitend op tegen de matiging van de boete door de rechtbank.

13. De conclusie is dat het hoger beroep van de minister ongegrond is. Het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] is eveneens ongegrond behalve voor wat betreft de grief over overschrijding van de redelijke termijn. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij het bedrag van de aan [appellante sub 2] opgelegde boete heeft vastgesteld op € 72.000,00 en heeft bepaald dat die uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 30 april 2020. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het boetebedrag in verband met overschrijding van de redelijke termijn te matigen en vast te stellen op € 69.500,00. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit. De aangevallen uitspraak wordt voor het overige met verbetering van gronden bevestigd.

14. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

[appellante sub 2] bestrijdt in haar incidenteel hoger beroep het oordeel van de rechtbank over haar kwalificatie als werkgever en de bevoegdheid tot boeteoplegging, over de verwijtbaarheid van de overtreding, over haar beroep op het vertrouwensbeginsel en over de hoogte van de boete. Omdat het incidenteel hoger beroep verderstrekkend is, bespreekt de Afdeling dat eerst.

Bevoegdheid boeteoplegging

7. [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake was van werkgeverschap en dus van een dienstbetrekking tussen haar en de entertainers. Zij behoefde ten aanzien van de entertainers in de betreffende periode dan ook niet te voldoen aan de verplichtingen uit hoofde van de Wml. Ter onderbouwing van dit betoog heeft zij onder meer het volgende aangevoerd.

[appellante sub 2] wijst erop dat zowel het UWV als de Belastingdienst in 2007 hebben laten weten haar niet als werkgever van de entertainers aan te merken en dat zij geen reden heeft gehad ervan uit te gaan dat de Inspectie dat anders zou zien. Zij moet erop kunnen vertrouwen dat alle overheidsinstanties van dezelfde uitleg van het begrip dienstbetrekking uitgaan. Voorts weerspreekt zij dat sprake is van de voor het aannemen van een dienstbetrekking vereiste gezagsrelatie tussen haar en de entertainers. De rechtbank had volgens haar geen waarde mogen hechten aan de verklaringen van de entertainers. Zij stelt dat zij met de entertainers een overeenkomst van opdracht is aangegaan, waarvoor ten tijde in geding de verplichtingen neergelegd in artikel 18b, tweede lid, van de Wml nog niet golden. Er was niet beoogd met de entertainers een arbeidsovereenkomst aan te gaan. De entertainers gaven naar eigen inzicht invulling aan de animatiewerkzaamheden bij de opdrachtgevers aan de hand van animatieprogramma’s die werden bepaald door de opdrachtgevers, of die door de entertainers volledig autonoom werden uitgevoerd. Hierbij droegen de opdrachtgevers zorg voor de benodigde materialen. [appellante sub 2] hield daarop geen toezicht. Entertainers konden een door [appellante sub 2] voorgestelde plaatsing weigeren of per direct beslissen met de werkzaamheden te stoppen zonder verdere verplichtingen. Er was dan ook geen sprake van een gezagsrelatie, aldus [appellante sub 2].

7.1. Voor de toepassing van het bij of krachtens de Wml bepaalde wordt onder werkgever verstaan de persoon, tot wie een werknemer in dienstbetrekking staat. Onder dienstbetrekking wordt verstaan de dienstbetrekking krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Ingevolge artikel 7:610, eerste lid, van het BW is de arbeidsovereenkomst de overeenkomst waarbij de ene partij, de werknemer, zich verbindt in dienst van de andere partij, de werkgever, tegen loon gedurende zekere tijd arbeid te verrichten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 14 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1235), dient gelet op artikel 2, eerste lid, van de Wml voor de vaststelling dat een dienstbetrekking bestaat aan alle elementen van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht te zijn voldaan. De staatssecretaris dient gelet op artikel 7:610, eerste lid, van het BW dus aan te tonen dat er voor de werknemer een verplichting bestaat om gedurende een zekere tijd arbeid te verrichten, dat zich bij de uitvoering daarvan een gezagsrelatie voordoet en dat er loon wordt ontvangen als tegenprestatie voor de verrichte arbeid.

7.2. Tussen partijen is niet in geschil dat de entertainers arbeid voor [appellante sub 2] verrichtten en daarvoor als tegenprestatie loon van haar ontvingen. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of sprake was van een gezagsrelatie tussen [appellante sub 2] en de entertainers. De Afdeling beantwoordt die vraag net als de rechtbank bevestigend. In dit kader neemt de Afdeling het volgende in aanmerking.

7.2.1. Zoals hiervoor onder 2 vermeld, is [appellante sub 2] een onderneming die animatie verzorgt bij campings en vakantieparken. Zij deed en doet dit door onder meer entertainers te selecteren die vervolgens op de campings en vakantieparken van haar opdrachtgevers animatiewerkzaamheden verrichten. Het doen verzorgen van animatiewerkzaamheden met door haar geworven, getrainde en geplaatste entertainers is de kernactiviteit van [appellante sub 2]. [appellante sub 2] sloot daartoe in de onderzoeksperiode met alle entertainers een zogenoemde "overeenkomst aanmeldingsbevestiging, portretrecht en verklaring omtrent gedrag" (hierna: standaardovereenkomst). Hierin werd niet vermeld of dit een arbeidsovereenkomst of een overeenkomst van opdracht was. In de standaardovereenkomst komen de woorden opdrachtgever en opdrachtnemer niet voor; de entertainer werd aangeduid als medewerker. Zoals voorts [appellante sub 2] ter zitting heeft toegelicht, werd de standaardovereenkomst tijdens de trainingsweekenden getoond, werd over de inhoud uitleg gegeven en konden daarover vragen worden gesteld. Evenwel werd niet besproken wat de aard van deze overeenkomst was, dat [appellante sub 2] deze beschouwde als een overeenkomst van opdracht en werden de entertainers niet actief over de aard van hun arbeidspositie geïnformeerd. Het is de entertainers, veelal jonge mensen in de leeftijd van 18 tot 24 jaar, voor wie dit vrijwel altijd vakantiewerk was, niet duidelijk geworden dat zij, zoals [appellante sub 2] stelt, een overeenkomst van opdracht tekenden. Uit de bij de Inspectie afgelegde mondelinge en schriftelijke verklaringen van de entertainers volgt althans niet dat zij de standaardovereenkomst als zodanig hebben opgevat. Wel volgt uit deze verklaringen dat de meesten zich beschouwden als werknemer van [appellante sub 2] en een enkeling zich zag als uitzendkracht. De stelling van [appellante sub 2] dat voor iedereen duidelijk of de bedoeling was geen arbeidsovereenkomst aan te gaan, kan dus niet worden gevolgd, nog daargelaten dat voor de kwalificatie van de juridische verhouding niet van belang is of de partijen al dan niet de bedoeling hadden de standaardovereenkomst onder de wettelijke regeling van de arbeidsovereenkomst te laten vallen.

7.2.2. Ook overigens zijn er onvoldoende redenen om aan te nemen dat de entertainers zich tot [appellante sub 2] verhielden in een relatie van opdrachtgever-opdrachtnemer. [appellante sub 2] wijst er in dit kader op dat entertainers een plaatsing bij bepaalde campings of vakantieparken konden weigeren. Dit neemt echter niet weg dat [appellante sub 2] per seizoen een planning maakte op basis waarvan zij de entertainers bij campings en vakantieparken indeelde en dus in principe bepaalde waar de entertainers te werk werden gesteld. De entertainers werkten slechts bij één camping of vakantiepark tegelijkertijd. Uit artikel 3 van de standaardovereenkomst volgt dat de entertainers de werkzaamheden bij een camping of vakantiepark weliswaar vroegtijdig konden stoppen, maar de daarvoor gemaakte kosten van € 100,00 bij hen in rekening konden worden gebracht. Uit artikel 9 van de standaardovereenkomst volgt voorts dat ziekte zo snel mogelijk aan [appellante sub 2] moest worden gemeld, dat [appellante sub 2] zich het recht voorbehield een medische verklaring te verlangen en indien de entertainer deze niet kon overleggen, € 100,00 aan kosten in rekening werden gebracht. Vervanging bij ziekte of vroegtijdig stoppen werd door [appellante sub 2] geregeld vanuit een zogenoemde flexpool van door haar geworven en getrainde entertainers. Het stond de entertainers dan ook niet vrij om zelf vervanging te regelen in geval van ziekte of stoppen.

7.2.3. Wat betreft de werkzaamheden ter plaatse acht de Afdeling voorts het volgende van belang. Uit artikel 8 van de standaardovereenkomst volgt dat de entertainer een creatieve invulling gaf aan het recreatieprogramma en als losse kracht zoveel mogelijk dit programma afwerkte conform de afspraken met de campings en vakantieparken.

Uit artikel 3, vierde lid, van de voormelde Uitvoeringsregeling volgt dat de door de [appellante sub 2] geplaatste personen werden ingezet voor recreatiewerk en dat het slechts na uitdrukkelijke toestemming van [appellante sub 2] mogelijk was entertainers op incidentele basis voor andere taken in te zetten. Het stond de entertainers en de opdrachtgevers van [appellante sub 2] dus niet vrij andere afspraken te maken dan [appellante sub 2] had bepaald. Uit artikel 7 van de standaardovereenkomst volgt voorts dat alle contacten met de campings en vakantieparken in principe via [appellante sub 2] verliepen. Alleen ten behoeve van de uitvoerende werkzaamheden, dus het verzorgen van de animatie, hadden de entertainers zo nodig zelf contact met de campings en vakantieparken. Veel van de betrokken entertainers hebben verklaard dat de animatieprogramma’s normaal gesproken door recreatieleiders van [appellante sub 2] dan wel door animatieteamleiders in dienst van de campings of de vakantieparken werden bepaald. De entertainers ontvingen dat programma en voerden dat uit. Zoals volgt uit de bij de Inspectie afgelegde verklaring van [gemachtigde A] was niet altijd een recreatieleider van [appellante sub 2] aanwezig, maar als die wel aanwezig was, overlegde die in principe met de eigenaar van de camping of het vakantiepark over het animatieprogramma dat moest worden uitgevoerd. De recreatieleider had contact met de campingeigenaar en maakte de planning voor de entertainers. Die persoon nam het voortouw om het programma uit te voeren en ondersteunde en assisteerde de entertainers zo nodig. Ter zitting heeft [appellante sub 2] toegelicht dat, wanneer een recreatieleider aanwezig was, die de leiding nam en ter zake voorstellen deed. Verder volgt uit artikel 6, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling dat [appellante sub 2] zorgdroeg voor regelmatige begeleiding van de geplaatste personen. Een begeleider stelde zich regelmatig in verbinding met de camping of het vakantiepark. Bij calamiteiten was [appellante sub 2] telefonisch bereikbaar.

Zoals voorts [appellante sub 2] heeft aangevoerd en volgt uit artikel 4 van de Uitvoeringsregeling, werden bij de werkzaamheden materialen gebruikt die door de campings en vakantieparken werden verzorgd. Entertainers brachten dus niet hun eigen materialen mee. Dat de entertainers ter plaatse ook over de vrijheid beschikten om hun werkzaamheden invulling te geven, zoals [appellante sub 2] heeft benadrukt, acht de Afdeling tegen deze achtergrond niet van bepalend belang voor de vraag of sprake was van een gezagsverhouding. Dat is namelijk vooral ingegeven door de aard van het werk, en de afhankelijkheid van wisselende omstandigheden als bijvoorbeeld het weer, de leeftijd van de het te entertainen publiek en eventuele andere activiteiten op de locatie.

De Afdeling is van oordeel dat op basis van voorgaande feiten en omstandigheden mocht worden aangenomen dat de entertainers slechts beperkte vrijheid hadden ten aanzien van welke werkzaamheden zij verrichtten en waar en hoe zij dat deden. Dat geen sprake was van overeenkomsten van opdracht met de entertainers kan verder worden afgeleid uit het gegeven dat zij zich niet als zelfstandigen presenteerden, wat gelet op de leeftijd van de doelgroep van [appellante sub 2] en de aard van het werk (vakantiebaantjes) ook niet in de rede ligt. Uit niets blijkt dat de entertainers de werkzaamheden verrichtten vanuit een eigen bedrijf of zich daarmee naar [appellante sub 2], de campings en vakantieparken toe presenteerden. Ook mochten zij geen eigen klanten werven onder de campings en vakantieparken waar zij werkten en konden zij dus geen klantenkring opbouwen. Er gold namelijk een non-concurrentiebeding dat was opgenomen in artikel 16 van de Algemene Voorwaarden.

7.2.4. Eveneens is van belang dat de beloning en de in de standaardovereenkomst opgenomen arbeidsvoorwaarden niet onderhandelbaar waren. De entertainers stuurden geen facturen aan [appellante sub 2], maar kregen de beloning op hun eigen rekening gestort. Er werd uitgegaan van een vaste vergoeding per dag, onafhankelijk van het aantal daadwerkelijk gewerkte uren. Ook hadden de entertainers geen invloed op de prijs die voor hun arbeid werd gerekend naar de campings en vakantieparken toe. Zoals volgt uit artikel 8 van de Algemene Voorwaarden sprak [appellante sub 2] met de campings en vakantieparken een prijs af voor de door de entertainers verzorgde animatie. Verder wordt in aanmerking genomen, zoals [appellante sub 2] ter zitting heeft toegelicht, dat zij een ongevallenverzekering voor de entertainers had afgesloten.

7.3. De Afdeling komt op grond van het voorgaande tot de slotsom dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat naast arbeid en loonbetaling ook sprake was van een van een opdrachtnemer-opdrachtgever te onderscheiden gezagsrelatie tussen [appellante sub 2] en haar entertainers. Gelet op hetgeen onder 7.2 tot en met 7.2.4 is overwogen, is aan alle elementen van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht voldaan. Dat de Belastingdienst in 2007 en het UWV en de SVB bij de uitvoering van hun taken tot een andere slotsom zijn gekomen, kan aan dit oordeel op zichzelf niet afdoen. De staatssecretaris heeft er in dit verband terecht op gewezen dat onduidelijk is gebleven op basis van welke informatie en welk onderzoek deze instanties tot hun standpuntbepaling zijn gekomen en dat de Inspectie in de onderhavige zaak uitgebreid onderzoek heeft verricht. De staatssecretaris heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat sprake was van een dienstbetrekking en [appellante sub 2] in de onderzoeksperiode ten opzichte van de betrokken entertainers als werkgever moest worden aangemerkt. Met hetgeen [appellante sub 2] naar voren heeft gebracht, heeft zij onvoldoende aanknopingspunten gegeven voor een ander oordeel. Voor [appellante sub 2] gold dus de in artikel 18b, tweede lid, van de Wml opgenomen verplichting om de daarin vermelde bescheiden ten aanzien van de betrokken entertainers tijdig te verstrekken. Vaststaat dat [appellante sub 2] aan deze verplichting niet heeft voldaan. De rechtbank heeft dan ook met juistheid geoordeeld dat de staatssecretaris terecht heeft vastgesteld dat [appellante sub 2] dat artikellid heeft overtreden.

7.4. Gezien het vorenstaande oordeelt de Afdeling met de rechtbank dat de staatssecretaris bevoegd was om op grond van artikel 18c, eerste lid, van de Wml een boete op te leggen.

8. De staatssecretaris moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet het bestuursorgaan rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

De staatssecretaris kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet de staatssecretaris bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid.

In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor als de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij alles wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de boete te matigen.

Daarbij kan een rol spelen dat uit feiten en handelingen blijkt dat de overtreding niet opzettelijk is begaan.

Gebruik bevoegdheid

9. [appellante sub 2] betoogt dat zij alles heeft gedaan wat in haar vermogen ligt om overtreding van wet- en regelgeving te voorkomen, nu zij heeft gehandeld overeenkomstig de brief van de Belastingdienst van 13 april 2007. Zij betoogt dat niet kan worden voorbijgegaan aan het feit dat de Belastingdienst, en vervolgens ook het UWV en de SVB, geen dienstbetrekking hebben aangenomen. Zij moet kunnen uitgaan van eenheid in overheidshandelen. Zij beroept zich in dat kader ook op het vertrouwensbeginsel. Er is volgens haar bovendien sprake van afwezigheid van alle schuld. Zij kon en hoefde niet te vermoeden dat de Inspectie een andere opvatting zou hebben dan de genoemde instanties.

9.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij of zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

9.2. Vaststaat dat het standpunt van de Belastingdienst in de brief van 13 april 2007 is gegeven in het kader van de uitvoering van de Wet op de Loonbelasting. De Belastingdienst heeft in deze brief, voor zover hier van belang, geschreven: "Met betrekking tot de entertainers (het grootste aantal personen, veelal studenten tussen de 18 en 24 jaar) is wel sprake van arbeid en beloning, maar ontbreekt (grotendeels) de vereiste gezagsverhouding. De entertainer heeft veel meer zelfstandigheid, met name op het gebied van de invulling van de animatiewerkzaamheden. Plaatsing op een recreatiebedrijf mag geweigerd worden; tussentijds beëindigen van de werkzaamheden is toegestaan. Vervanging mag zelf geregeld worden, mits dit ook iemand is die bij de vennootschap staat ingeschreven. Bij ziekte vindt geen doorbetaling plaats." En "Met terugwerkende kracht tot 1 januari 2006 wordt de arbeidsverhouding van de entertainer, bij gebreke van een gezagsverhouding, niet langer aangemerkt als een privaatrechtelijke dienstbetrekking (art. 2 Wet op de loonbelasting)." De bevoegdheid om op grond van die wet belasting en sociale premies te innen komt toe aan de Belastingdienst, maar staat los van de bevoegdheid van de staatssecretaris in het kader van de Wml. Ten aanzien van de Wml is de Belastingdienst niet het bevoegde orgaan. Hetzelfde geldt voor het UWV en de SVB. De standpunten van deze instanties kunnen niet aan de staatssecretaris worden toegerekend. Het beroep van [appellante sub 2] op het vertrouwensbeginsel slaagt dan ook niet.

9.3. Ook volgt de Afdeling [appellante sub 2] niet in haar standpunt dat haar in het licht van de brief van de Belastingdienst en de opstelling van UWV en SWB van de overtreding geen verwijt kan worden gemaakt. De kernactiviteit van [appellante sub 2] is het werven, trainen en plaatsen van entertainers bij derden. Het is haar eigen verantwoordelijkheid ervoor zorg te dragen dat zij aan de op haar rustende verplichtingen voldoet. Kennelijk was haar in 2007 al duidelijk dat over de vraag of zij met de entertainers een privaatrechtelijke dienstbetrekking aanging van relevante instanties een standpunt nodig was, omdat dit voor haar bedrijfsvoering van bepalend belang was. Uit de brief van de Belastingdienst valt af te leiden dat over de relatie met de entertainers voorheen anders werd gedacht, ook door het UWV. Het had op de weg van [appellante sub 2] gelegen om ook bij de Inspectie of de staatssecretaris te verifiëren of diens standpunt in het kader van de Wml overeenkwam met dat van de Belastingdienst en het UWV, zodat haar standpunt dat zij niet als werkgever was aan te merken en dus ook de verplichtingen in het kader van de Wml niet voor haar golden toen al met de Inspectie had kunnen worden afgestemd. [appellante sub 2] kon en mocht redelijkerwijs niet veronderstellen dat genoemde instanties in zoverre ook de opvatting van de staatssecretaris vertolkten. Dit geldt temeer nu de standpunten van het UWV en de Belastingdienst dateerden uit 2007.

De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het door [appellante sub 2] gestelde niet leidt tot de conclusie dat de staatssecretaris van het ontbreken van schuld had moeten uitgaan. De Afdeling ziet met de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris geen gebruik heeft mogen maken van de bevoegdheid om een boete op te leggen.

Hoogte van de boete

10. Zowel de staatssecretaris als [appellante sub 2] zijn het oneens met de matiging van de boete door de rechtbank tot een bedrag van € 72.000,00. De staatsecretaris vindt de gematigde boete te laag, [appellante sub 2] vindt deze nog altijd te hoog.

11. De staatssecretaris voert onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:170, aan dat de rechtbank niet met juistheid heeft geoordeeld dat de 24 overtredingen die aan het boetebedrag ten grondslag zijn gelegd in wezen één gedraging zijn. Verder had de rechtbank de omstandigheid dat dit een eerste overtreding van [appellante sub 2] is niet aan de matiging ten grondslag mogen leggen. Overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml is dusdanig ernstig dat directe beboeting gerechtvaardigd is. Zoals bepaald in artikel 18f, tweede lid, van de Wml gelden bij recidive hogere boetebedragen en zijn in dit geval de in de Beleidsregel opgenomen boetebedragen voor eerste overtredingen gehanteerd. Ook de gestelde welwillendheid van [appellante sub 2] om de werkwijze aan te passen had niet aan de matiging ten grondslag mogen worden gelegd. Er was in beroep nog niet gebleken van adequate maatregelen om herhaling van de overtreding te voorkomen. Ten slotte heeft de rechtbank ten onrechte in de beoordeling betrokken de omstandigheid dat [appellante sub 2] op grond van de brief van de Belastingdienst van 13 april 2007 in de onjuiste veronderstelling verkeerde dat de verplichting ingevolge artikel 18b van de Wml niet op haar van toepassing was. De staatssecretaris heeft evenwel in hoger beroep laten weten zich niet meer te verzetten tegen een matiging van 12,5% nu [appellante sub 2] haar werkwijze inmiddels wel heeft aangepast.

[appellante sub 2] betoogt daarentegen dat de boete verder dient te worden gematigd gelet op de omstandigheden van het geval, nu voorts uit hercontrole van de Inspectie is gebleken dat zij inmiddels de bepalingen van de Wml naleeft en gezien haar financiële omstandigheden.

11.1. Ingevolge artikel 18b, tweede lid, van de Wml rust op de werkgever de verplichting om desgevraagd aan de toezichthouder de daarin vermelde gegevens te verstrekken. Uit deze bepalingen volgt ook dat deze verplichting geldt per werknemer. Deze bepalingen moeten namelijk zo worden gelezen dat als een werkgever van een werknemer niet of niet tijdig de gegevens verstrekt, dit als een overtreding kan worden aangemerkt en dat voor iedere werknemer een bestuurlijke boete aan de werkgever kan worden opgelegd. Dat de verplichting uit artikel 18b, tweede lid, van de Wml geldt per werknemer volgt ook uit het doel van de Wml om iedere werknemer afzonderlijk een sociaal aanvaardbare tegenprestatie te geven voor de verrichte arbeid en oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden en verdringing te voorkomen (Kamerstukken II, 2016/17, 34 573, nr. 3). Vergelijk de door de staatssecretaris genoemde uitspraak van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:170.

De Afdeling heeft in die uitspraak ook overwogen dat de bepalingen uit de Beleidsregel ertoe strekken dat aan een werkgever de maximale boete wordt opgelegd voor iedere werknemer waarover de werkgever geen of onvoldoende schriftelijke bescheiden heeft verstrekt, op grond waarvan kan worden gecontroleerd of hij ten behoeve van deze werknemer aan zijn verplichtingen tot het betalen van het minimumloon en de minimumvakantiebijslag heeft voldaan. Dit beleid is niet onredelijk geacht.

Uit het voorgaande volgt dat de in artikel 18b, tweede lid, van de Wml neergelegde verplichting voor iedere werknemer afzonderlijk geldt. Nu [appellante sub 2] voor 24 werknemers de verzochte stukken niet heeft verstrekt, heeft zij dit artikellid 24 maal overtreden. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat de nalatigheid van [appellante sub 2] in wezen één gedraging is en dit aan de matiging ten grondslag gelegd.

Eveneens ten onrechte heeft de rechtbank aan de matiging ten grondslag gelegd dat het om eerste overtredingen gaat. De staatssecretaris stelt terecht dat in artikel 18f, tweede lid, van de Wml is bepaald dat bij recidive hogere boetebedragen gelden. Ter uitvoering hiervan zijn in de Beleidsregel de boetebedragen bij eerste overtredingen bepaald. In de bepalingen betreffende de hoogte van de boetebedragen is derhalve de omstandigheid of sprake is van eerste overtredingen verdisconteerd.

11.2. Hoewel de staatssecretaris dus terecht aanvoert dat de rechtbank deze gronden ten onrechte aan de matiging ten grondslag heeft gelegd, is de Afdeling van oordeel dat voor die matiging niettemin aanleiding bestaat. Daarvoor is doorslaggevend dat in dit kader wel gewicht dient toe te komen aan het feit dat de Belastingdienst, het UWV en de SVB gedurende lange tijd niet van een privaatrechtelijke dienstbetrekking zijn uitgegaan, terwijl ook die instanties hetzelfde begrip "werkgever" hanteren en daarbij eveneens uitgaan van de privaatrechtelijke dienstbetrekking van artikel 7:610 van het BW. Hoewel dit [appellante sub 2] niet vrijpleit met betrekking tot het niet naleven van haar verplichtingen onder de Wml, is het niet eenduidige overheidsoptreden over de uitleg van het wettelijke begrip "werkgever" richting [appellante sub 2] een omstandigheid waarmee bij de vaststelling van de hoogte van de boete rekening moet worden gehouden. [appellante sub 2] heeft gehandeld overeenkomstig de uitleg van de Belastingdienst, het UWV en de SVB. Verder betrekt de Afdeling bij de vraag in hoeverre grond voor matiging bestaat het feit dat de staatssecretaris zich niet meer verzet tegen matiging, omdat de werkwijze van [appellante sub 2] inmiddels in overeenstemming is met de voorschriften van de Wml, zoals ook blijkt uit de brief van de Inspectie van 19 mei 2021.

11.3. Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat een matiging van de boete per werknemer met 50% passend en geboden is. De Afdeling komt daarom met de rechtbank ter zake van de 24 overtredingen in totaal tot een boetebedrag van € 72.000,00. Voor verdere matiging vanwege de financiële omstandigheden van [appellante sub 2] ziet de Afdeling in de door [appellante sub 2] overgelegde financiële gegevens en de daarover ter zitting gegeven toelichting geen grond. Hiertoe acht de Afdeling van belang dat, zoals onder 4 vermeld, de staatssecretaris een betalingsregeling heeft getroffen van vijf jaarlijkse termijnen van elk € 28.800,00, en [appellante sub 2] het tegen dit besluit aanvankelijk ingediende bezwaar heeft ingetrokken, omdat zij aan deze betalingsregeling wel verwachtte te kunnen voldoen. Ter zitting heeft [appellante sub 2] voorts bevestigd dat zij inmiddels twee termijnen, aangepast aan het door de rechtbank vastgestelde totale boetebedrag, heeft voldaan en dat zij de financiële draagkracht heeft om de overige drie termijnen te voldoen, zolang de financiële situatie niet wijzigt. Met toekomstige eventuele omstandigheden die [appellante sub 2] vreest, hoeft in dit kader geen rekening te worden gehouden. Dat externe financiering in gevaar komt, zoals zij vreest, wanneer zij het boetebedrag in haar boeken moet verantwoorden, is, nu de boete op hetzelfde bedrag uitkomt als het bedrag dat door de rechtbank was vastgesteld en nu zij een aanzienlijk deel van de boete al heeft voldaan, niet aannemelijk. Daarbij komt dat de staatssecretaris ter zitting heeft aangegeven dat indien nodig nog nadere afspraken over betaling kunnen worden gemaakt.

Overschrijding redelijke termijn

12. [appellante sub 2] maakt aanspraak op vergoeding van immateriële schade als gevolg van overschrijding van de redelijke termijn van deze procedure.

12.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in een door de rechtbank genoemde uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:607), is de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de gehele procedure onredelijk lang is. Verder is, zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Hoge Raad waarbij de Afdeling zich aansluit, voor de beslechting van het geschil over een bestraffende sanctie in eerste aanleg uitgangspunt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechtbank, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat die termijn is gaan lopen uitspraak heeft gedaan. Voor de beslechting van het geschil in hoger beroep heeft als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien behoudens bijzondere omstandigheden niet binnen vier jaar nadat die termijn is gaan lopen uitspraak is gedaan. De redelijke termijn is begonnen op het moment dat het betrokken bestuursorgaan ten aanzien van de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen.

Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 20 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:205) volgt dat een bestuursorgaan in de regel met de boetekennisgeving een handeling heeft verricht waaraan de beboete de verwachting mocht ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen, zodat op dat moment de redelijke termijn aanvangt. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om in dit geval af te wijken van dat uitgangspunt.

12.2. Zoals onder 4 vermeld, heeft de staatssecretaris [appellante sub 2] bij brief van 11 april 2019 te kennen gegeven voornemens te zijn een boete op te leggen. Aan deze handeling mocht [appellante sub 2] de verwachting ontlenen dat de staatssecretaris haar een boete zou opleggen. Op dat moment is dan ook de redelijke termijn aangevangen.

De Afdeling stelt vast dat ten tijde van het doen van deze uitspraak de redelijke termijn van vier jaar is verlopen. Gelet hierop bestaat grond voor matiging van het boetebedrag. Nu de overschrijding van de redelijke termijn minder dan zes maanden is, wordt het onder 11.3 gestelde totale boetebedrag gematigd met een bedrag van € 2.500,00.