ECLI:NL:RVS:2023:3298

202107868/1/A3.

Datum uitspraak: 30 augustus 2023

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], gevestigd te [plaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 6 oktober 2021 in zaak nr. 20/3103 in het geding tussen:

[appellante]

en

de minister voor Rechtsbescherming.

Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft de minister aan [appellante] een boete opgelegd van € 11.250,00 wegens verschillende overtredingen van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: Wpbr).

Bij besluit van 31 juli 2020 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 6 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 augustus 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en bijgestaan door mr. S. Wortel, advocaat te Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. V.N. Chaudron en mr. E. Spekreijse, zijn verschenen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.

w.g. Daalder

voorzitter

w.g. Langeveld-Mak

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2023

317-1000

BIJLAGE

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:45

1 Indien artikel 5:53 van toepassing is, vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete vijf jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden.

Artikel 5:46

2 Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.

Artikel 5:53

1 Dit artikel is van toepassing indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.

Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus

Artikel 1

1 c. beveiligingswerkzaamheden: het bewaken van de veiligheid van personen en goederen of het waken tegen verstoring van de orde en rust op terreinen en in gebouwen;

Artikel 7

1 Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau aan welke een vergunning is verleend stelt geen personen te werk die belast zullen worden met de leiding van de organisatie of het bureau, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van Onze Minister.

2 Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid stelt geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef. Indien de beveiligingsorganisatie of het recherchebureau dan wel een onderdeel daarvan is gevestigd op een luchtvaartterrein, wordt de toestemming, bedoeld in de eerste volzin, verleend door de commandant van de Koninklijke marechaussee.

Artikel 9

1 Een beveiligingsorganisatie aan welke een vergunning is verleend draagt er zorg voor dat de personen die zijn belast met beveiligingswerkzaamheden, bij de uitvoering van deze werkzaamheden een door Onze Minister goedgekeurd uniform dragen.

Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019

3.1 Toestemming personeel

In artikel 7 van de wet is opgenomen dat een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau geen personen te werk mag stellen voordat voor deze personen toestemming is verkregen van de korpschef.

[…]

Toestemming is vereist voor al het personeel van een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau en dus niet uitsluitend voor het personeel dat beveiligings- of recherchewerkzaamheden verricht.

[…]

7. Inlenen van personeel door beveiligingsorganisaties

Beveiligingsorganisaties hebben regelmatig extra personeel nodig en lenen personeel in van een andere beveiligingsorganisatie. Dat kan, mits aan de reguliere voorwaarden voor het tewerkstellen van personeel is voldaan. Zo dient het ingeleende personeel over een uniform en het legitimatiebewijs te beschikken van de inlenende organisatie. Het is in het belang van de veiligheidssector dat voor de burger en voor de politie duidelijk is welke particuliere beveiligingsorganisatie verantwoordelijk is voor de (uitgevoerde) werkzaamheden. Die duidelijkheid wordt op deze manier bereikt.

Uitzonderingsmogelijkheid uniform- en legitimatieplicht beveiligingsorganisaties

Denkbaar is dat het dragen van een uniform en legitimatiebewijs van de inlenende beveiligingsorganisatie gelet op de omstandigheden van het geval geen reële optie is, bijvoorbeeld vanwege grote spoed bij het inlenen van personeel. In dat geval is inlenen niettemin mogelijk, mits de inlenende beveiligingsorganisatie de politie informeert over het feit dat personeel van een andere beveiligingsorganisatie wordt ingeleend, hoeveel personeelsleden het betreft, alsmede over de manier waarop de verantwoordelijkheden tussen de inlenende en de uitlenende beveiligingsorganisatie zijn georganiseerd. Het gaat hierbij om een uitzonderingssituatie, welke slechts in enkele gevallen gelet op de omstandigheden van het geval is toegestaan.

[…]

11.2 Bestuurlijke boete

Overtredingen

Op grond van artikel 15 van de wet kan de Minister van Justitie en Veiligheid een bestuurlijke boete van maximaal € 11.250 opleggen aan de vergunninghouder indien wordt gehandeld in strijd met de regels gesteld bij of krachtens de in artikel 15 van de wet genoemde artikelen.

De overtredingen zijn voor wat betreft de ernst daarvan te onderscheiden in drie categorieën:

I. Overtreding van regels betreffende kwaliteit en betrouwbaarheid van personeel, organisatie en materieel;

II. Overtreding van regels betreffende een goede afstemming met de toezichthouder;

III. Overtredingen van regels betreffende administratieve vereisten.

In de gevallen onder categorie I gaat het om regels waarvan de overtreding door een beveiligingsorganisatie of recherchebureau de grootste maatschappelijke risico’s met zich meebrengt omdat zij direct raken aan de belangen van de burger. Dit rechtvaardigt dat juist in deze categorie, waarin zich de meest zware overtredingen bevinden, de maximale boete van € 11.250,- kan worden opgelegd.

[…]

In categorie III gaat het om overtredingen die te classificeren zijn als administratieve nalatigheid. Hier kan een boete van maximaal € 1.000 worden opgelegd.

[…]

Categorie I

o Artikel 7 lid 2 Wpbr

Verbod personeel te werk te stellen zonder voorafgaande toestemming van de korpschef of de Commandant van de Koninklijke Marechaussee.

Boetebedrag € 2.000,-.

o Artikel 9, lid 1 Wpbr

Plicht tot dragen van een goedgekeurd uniform.

Boetebedrag € 500,-.

Juridisch kader

1. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Besluitvorming van de minister

2. Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft de minister aan [appellante] een boete van € 11.250,00 opgelegd wegens verschillende overtredingen van de Wpbr. Aan de boeteoplegging heeft hij een door een politieambtenaar opgesteld ambtsbericht van 14 november 2018 ten grondslag gelegd. Het ambtsbericht vermeldt dat [appellante] was belast met de beveiliging van het evenement ‘[evenement]’. [appellante] heeft meerdere toezichthouders ingezet op het evenemententerrein. Vijf van die toezichthouders verrichtten beveiligingswerkzaamheden tijdens het evenement. Die toezichthouders waren allen niet in het bezit van een geldige politietoestemming op naam van [appellante]. Daarnaast droegen zij niet het goedgekeurde uniform van [appellante]. Verder werden elf beveiligers aangetroffen die namens [appellante] beveiligingswerkzaamheden verrichtten. Zeven hiervan waren ingeleend van andere beveiligingsbedrijven en waren niet in het bezit van een geldige politietoestemming op naam van [appellante]. Zij waren wel in het bezit van een geldige politietoestemming op naam van andere beveiligingsbedrijven. Er is geen melding gedaan van inleen. Verder heeft de korpschef op 10 juli 2018 aan [appellante] verzocht om binnen twee weken het dienstrooster en de personalia van alle ingezette beveiligers en toezichthouders toe te sturen. De korpschef heeft hierover geen bericht ontvangen.

Volgens de minister heeft [appellante] de volgende overtredingen begaan:

- overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr, vanwege het inlenen en tewerkstellen van zeven personen zonder een geldige politietoestemming op naam van [appellante]. Hiervoor heeft de minister een boete opgelegd van € 1.000,00.

- overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr, vanwege het tewerkstellen van vijf personen zonder een geldige politietoestemming. Hiervoor heeft de minister een boete opgelegd van € 10.000,00.

- overtreding van artikel 9, eerste lid, van de Wpbr, vanwege het tewerkstellen van vijf personen zonder een door de minister goedgekeurd uniform. Hiervoor heeft de minister een boete opgelegd van € 2.500,00.

- overtreding van artikel 11, tweede lid, van de Wpbr, vanwege het niet verstrekken van gevraagde inlichtingen aan de korpschef. Hiervoor heeft de minister een boete opgelegd van € 2.000,00.

De totale bestuurlijke boete bedraagt daarmee € 15.500,00. Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Wpbr kan de minister een boete van maximaal € 11.250,00 opleggen. De minister heeft het maximale boetebedrag opgelegd. In het besluit op bezwaar heeft de minister de boeteoplegging gehandhaafd.

Oordeel van de rechtbank

3. De rechtbank heeft overwogen dat vaststaat dat [appellante] ten aanzien van zeven personen artikel 7, tweede lid, van de Wpbr heeft overtreden door deze personen in te lenen en tewerk te stellen zonder geldige politietoestemming op haar naam. De minister kan in zo’n geval een boete opleggen van € 14.000,00, maar heeft de boete gematigd naar € 1.000,00, omdat het gaat om een administratieve nalatigheid. Volgens de rechtbank heeft de minister de boete terecht niet verder gematigd, omdat het in het belang van de veiligheidssector is dat voor burgers en de politie duidelijk is welke particuliere beveiligingsorganisatie verantwoordelijk is voor de uitgevoerde werkzaamheden. Dat volgt uit onderdeel 7 van de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019 (hierna: de Beleidsregels).

Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellante] artikel 7, tweede lid, van de Wpbr heeft overtreden door vijf personen zonder geldige politietoestemming werkzaamheden te laten verrichten. [appellante] heeft haar stelling dat de betreffende vijf personen niet voor haar maar voor een zusteronderneming werkzaam waren niet aannemelijk gemaakt. Uit het ambtsbericht volgt namelijk dat die personen een poloshirt droegen met de naam van [appellante], terwijl de zusteronderneming [bedrijf] heet. De minister was dus bevoegd een boete op te leggen.

Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellante] artikel 9, eerste lid, van de Wpbr heeft overtreden. De werkzaamheden die de betreffende vijf personen verrichtten zijn, anders dan [appellante] stelt, beveiligingswerkzaamheden. Dat volgt onder meer uit het Veiligheidsplan [evenement] 7 juli 2018 (hierna: het Veiligheidsplan) en het advies van de politie aan de gemeente Beek, dat integraal onderdeel uitmaakt van de verleende evenementenvergunning. Niet in geschil is dat de betreffende vijf personen geen door de minister goedgekeurd uniform droegen. De minister was dus bevoegd een boete op te leggen.

Tot slot heeft de minister op de zitting bij de rechtbank verklaard [appellante] niet langer tegen te werpen dat zij artikel 11, tweede lid, van de Wpbr heeft overtreden. De daarvoor opgelegde boete van € 2.000,00 wordt daarom niet langer gehandhaafd. Hoewel [appellante] de beroepsgrond daarover terecht heeft voorgedragen leidt dit volgens de rechtbank niet tot vernietiging van het besluit. Met het vervallen van de boete van € 2.000,- bedraagt de totale boete € 13.500,00. Dit is nog steeds hoger dan het gemaximeerde boetebedrag van € 11.250,00. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.

Hoger beroep

4. [appellante] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij artikel 7, tweede lid, van de Wpbr heeft overtreden door personeel tewerk te stellen zonder geldige politietoestemming op haar naam. De betreffende personen hadden namelijk wel een politietoestemming op naam van hun eigen werkgever. De rechtbank heeft miskend dat uit de Beleidsregels alleen volgt dat het ingeleende personeel over een uniform en een legitimatiebewijs van de inlener moet beschikken, zodat buitenstaanders kunnen zien voor welk bedrijf de werkzaamheden worden verricht. Het ontbreken van de toestemming zoals bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wpbr, doet niet af aan die zichtbaarheid. Bovendien is de rechtbank ten onrechte voorbij gegaan aan de uitzonderingsmogelijkheid in de Beleidsregels wanneer er sprake is van grote spoed. Volgens [appellante] was er sprake van grote spoed, omdat personeel op het laatste moment moest worden ingeleend en er daardoor geen tijd meer was om de vereiste politietoestemming te verkrijgen. De politie was daar ook van op de hoogte.

Als er al gesproken kan worden van overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr, dan is volgens [appellante] het doel van dat wetsartikel niet in gevaar geweest. De kwaliteit van de medewerkers stond namelijk vast omdat zij wel een politietoestemming op naam van hun eigen werkgever hadden. Bovendien was voor de politie duidelijk welk bedrijf verantwoordelijk was voor de uitgevoerde werkzaamheden, omdat [appellante] een Veiligheidsplan heeft ingediend. Bovendien had de minister na zo’n lange tijd nadat de overtreding zou zijn geconstateerd geen boete meer mogen opleggen voor een enkele administratieve nalatigheid, aldus [appellante].

4.1. Niet in geschil is dat [appellante] zeven personen werkzaamheden heeft laten verrichten zonder dat zij daarvoor politietoestemming hadden op naam van [appellante]. In onderdeel 7 van de Beleidsregels staat dat beveiligingsorganisaties personeel kunnen inlenen van andere beveiligingsorganisaties. Daarbij moet wel aan de reguliere voorwaarden voor het tewerkstellen van personeel worden voldaan. Dat betekent dat het ingeleende personeel over een uniform en legitimatiebewijs moet beschikken van de inlenende organisatie. Op die regel kan een uitzondering worden gemaakt als er grote spoed is bij het inlenen van personeel. Inlenen zonder een legitimatiebewijs van de inlenende organisatie is dan toch mogelijk als die organisatie de politie daarover informeert. [appellante] ontkent niet dat zij de politie niet heeft geïnformeerd over de inleen. Ook als er sprake was van een grote spoedsituatie, had [appellante] de inleen moeten melden.

6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

7. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat [appellante] artikel 7, tweede lid, van de Wpbr heeft overtreden door de betreffende zeven personen zonder politietoestemming op haar naam tewerk te stellen. De minister was dus bevoegd een boete op te leggen.

4.2. Bij het toepassen van deze bevoegdheid moet de minister de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

Op grond van onderdeel 11.2 van de Beleidsregels bedraagt de boete voor overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr € 2.000,00. De boete voor de zeven overtredingen door [appellante] zou in totaal dus € 14.000,00 bedragen. De minister heeft echter een boete van € 1.000,00 opgelegd. Dat is hetzelfde bedrag als een boete voor overtreding van regels betreffende administratieve vereisten. De minister heeft de boete dus afgestemd op de ernst van de overtreding. Dat er tijd zat tussen de constatering van de overtreding en het opleggen van de boete is geen omstandigheid op grond waarvan de minister de boete verder had moeten matigen. De minister is op grond van artikel 5:45, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 5:53, van de Awb, namelijk bevoegd tot vijf jaar na de overtreding daarvoor een boete op te leggen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister de boete terecht niet verder heeft gematigd.

4.3. Het betoog slaagt niet.

5. [appellante] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij artikel 7, tweede lid, van de Wpbr heeft overtreden door vijf personen zonder geldige politietoestemming werkzaamheden te laten verrichten. De betreffende personen waren geen beveiligers van [appellante] maar toezichthouders die ingehuurd waren via een zusterbedrijf, [bedrijf]. Uit het Veiligheidsplan blijkt dat [appellante] ook gebruik zou maken van toezichthouders. Daarin worden namelijk expliciet de termen ‘beveiligers’ en ‘toezichthouders’ apart genoemd. Verder was ook het uniform van de betreffende personen niet het uniform van een beveiliger, omdat het voor beveiligers kenmerkende V-teken was afgeplakt. De toezichthouders hebben geen beveiligingswerkzaamheden verricht. [appellante] hoefde dus geen politietoestemming aan te vragen voor de betreffende personen. Ook hoefden de toezichthouders geen goedgekeurd uniform te dragen, omdat dit op grond van artikel 9, eerste lid, van de Wpbr, alleen geldt voor personen die zijn belast met beveiligingswerkzaamheden. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat uit de taakomschrijving van beveiligers in het Veiligheidsplan volgt dat de toezichthouders beveiligingswerkzaamheden verrichtten, aldus [appellante].

5.1. Uit het ambtsbericht volgt dat alle toezichthouders een poloshirt droegen met het bedrijfslogo van [appellante]. De minister mocht daaruit afleiden dat de toezichthouders in dienst waren van [appellante] en haar als overtreder aanmerken. Daarnaast heeft [appellante] bij haar zienswijze op het voornemen tot boeteoplegging van de minister een arbeidsovereenkomst gevoegd. Daaruit volgt dat de arbeidsovereenkomst met ten minste één van de toezichthouders gesloten is op naam van [appellante] en niet van [partij]. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de toezichthouders niet bij haar in dienst waren maar bij [partij]. Anders dan [appellante] stelt is de Wpbr dus van toepassing op de toezichthouders.

5.2. [appellante] heeft niet betwist dat zij vijf personen werkzaamheden heeft laten verrichten zonder politietoestemming. Uit onderdeel 3.1 van de Beleidsregels volgt dat politietoestemming in de zin van artikel 7 van de Wpbr is vereist voor al het personeel van een beveiligingsorganisatie en dus niet uitsluitend voor het personeel dat beveiligingswerkzaamheden verricht. Los van de vraag wat de aard van de verrichte werkzaamheden was, had [appellante] dus ook voor de betreffende vijf personen politietoestemming moeten aanvragen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] ten aanzien van de betreffende vijf personen artikel 7, tweede lid, van de Wpbr heeft overtreden en de minister bevoegd was daarvoor een boete op te leggen.

5.3. Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Wpbr moeten personen die zijn belast met beveiligingswerkzaamheden een goedgekeurd uniform dragen. Voor de vraag of [appellante] dit artikel heeft overtreden is de aard van de verrichte werkzaamheden door de betreffende vijf personen dus wel van belang.

In de Wpbr wordt onder beveiligingswerkzaamheden verstaan "het bewaken van de veiligheid van personen en goederen of het waken tegen verstoring van de orde en rust op terreinen en in gebouwen".

5.4. Uit het ambtsbericht volgt dat de betreffende vijf personen onder meer de volgende werkzaamheden hebben verricht:

- het uitvoeren van een toegangscontrole op basis van polsbandjes en het openen en sluiten van de nooduitgang;

- het uitvoeren van een toegangscontrole op basis van polsbandjes waarbij ook fysiek contact door de toezichthouder werd gebruikt;

- het geven van verbale en non-verbale aanwijzingen aan beveiligers waarbij ook de indruk ontstond dat beveiligers bezoekers, waarvan zij twijfelden om die bezoekers toegang te verlenen, overdroegen aan de toezichthouders;

- het controleren van een handtas van een bezoeker;

- het toezicht houden op nooduitgangen om te voorkomen dat mensen zonder geldig toegangsbewijs het terrein betreden.

5.5. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de genoemde werkzaamheden vallen onder beveiligingswerkzaamheden in de zin van de Wpbr. Daarbij is van belang dat de geconstateerde werkzaamheden tot doel hebben de veiligheid van personen te bewaken en te waken tegen verstoring van orde en rust op het evenemententerrein. Dat de betreffende vijf personen geen beveiliger maar toezichthouder of servicemedewerker werden genoemd en het V-teken op hun uniform was afgeplakt maakt niet dat de werkzaamheden geen beveiligingswerkzaamheden meer waren. Bovendien volgt uit het ambtsbericht dat het de politie ambtshalve bekend is dat toezichthouders, servicemedewerkers, gastheren, hospitality-medewerkers en dergelijke vaker bij evenementen worden ingezet als verkapte beveiligers om mogelijk economische redenen. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat [appellante] artikel 9, eerste lid, van de Wpbr heeft overtreden en de minister bevoegd was daarvoor een boete op te leggen.

5.6. Het betoog slaagt niet.